Діяльність та компетенції інституту уряду в державах ЦСЄ

Характеризуючи законодавчу владу в політичних системах країн Центрально-Східної Європи варто зазначити, що головним моментом тут є побудова парламентів. Головною особливістю побудови парламентів значної кількості країн є двопалатність або бікамералізм.

На сьогоднішній час двопалатність вже не має значення типової риси явища парламентаризму. Однопалатні представницькі органи були утворені в країнах Центральної та Східної Європи (за винятком Югославії). Проте характерно, що в наші дні Польща, Румунія, Словенія, Чехія і Хорватія звернулися до двопалатної форми побудови парламентів.

Отож, для верхніх палат майже універсальною назвою є «сенат». Сенат входить до складу верхніх палат парламентів Польщі, Румунії, Чехії. В окремих федераціях назви палат парламентів відображають не тільки відповідну форму державного устрою, а й різний характер представництва. Зокрема, в Австрії нижня палата має назву національної ради, а верхня – союзної ради.

Істотне значення в характеристиці побудови парламентів країн ЦСЄ має порядок формування палат. Нижні палати двопалатних парламентів, як і однопалатні парламенти в цілому, практично повсюдно формуються на основі прямих виборів. При цьому в законодавстві звичайно фіксується норма представництва, тобто визначається середня кількість виборців, від якої в палату (парламент) обирається один депутат. Такий порядок формування нижніх палат іноді забезпечує представницький характер парламенту в цілому.

Порядок формування верхніх палат має істотні відмінності і звичайно відрізняється від прийнятого для нижніх. В ряді країн ЦСЄ застосовуються прямі вибори, тому їх нерідко проводять не тільки на основі виборчого права з більш високим віковим цензом, а й з використанням інших виборчих систем. Зокрема, так формують польський, румунський і чеський сенати.

Існують країни ЦСЄ, де принцип рівного представництва суб'єктів федерацій у верхніх палатах парламентів трансформувався у рівне представництво від адміністративно-територіальних одиниць. Так, у Хорватії до палати округів обирають по три представшгки від кожної відповідної одиниці.

Своєрідним є порядок формування верхньої палати парламенту Словенії – національної ради. Її члени також займають свої місця у представницькому органі за результатами непрямих виборів. Однак найважливішим є те, що представництво в цій палаті має, по суті, корпоративний характер: з 40 радників по чотири обирають від підприємців; від осіб, зайнятих за наймом; від фермерів, представників так званого малого бізнесу і «вільних» професій; 6 – від різного роду громадських об'єднань і установ, що займаються неприбутковою діяльністю, і 22 – від територій. Усі радники є обраними на 5 років, хоч порядок виборів їх не однаковий. Подібне представництво іноді називають реальним. Воно відоме історії парламентаризму. Проте на сьогодні така практика майже не можлива. Тому не дивно, що конституційні повноваження верхньої палати парламенту Словенії мають обмежений характер.

У ряді країн, де верхні палати повністю або частково формуються на основі виборчій процедур, встановлені однакові строки повноважень обох палат. Так, у Польщі, Румунії та Хорватії це 4 роки.

Для членів однопалатних парламентів тривалість легіслатури встановлена, як правило, в межах 4-5 років. Прикладом може бути парламентська практика європейських країн. Чотирирічний строк повноважень парламентів визначений конституціями Албанії, Болгарії, Греції та Естонії. На такий самий строк обираються депутати до нижніх палат парламентів ряду федерацій. Цей строк неможливо встановити через різні умови виборів депутатів від окремих суб'єктів (Австрія).

П'ятирічний строк повноважень прийнятий для парламенту Угорщини. Серед європейських країн тільки в Латвії парламент обирається на 3 роки. З цього можна зробити висновок, що в державно-політичному житті країн ЦСЄ сформувались оптимальні підходи до періодичності скликань представшшьких органів. Проте абсолютизувати вищерозглянуті риси парламентської побудови країн ЦСЄ не слід. Значення їх треба пов'язувати з більш загальними факторами, що супроводжують державно-правовий розвиток тієї чи іншої країни. Зрештою форми парламентської організації та діяльності країн ЦСЄ завжди наповнюються певним суспільно-політичним змістом.

Чисельність парламентів та їхніх палат в країнах ЦСЄ має певні закономірності. По-перше, кількісний склад нижніх палат практично завжди є більшим і навіть значно більшим, ніж у верхніх палатах. По-друге, чисельність нижніх палат певною мірою відповідає кількості населення тієї чи іншої країни, хоча така залежність відносна. Так, до складу парламентів Латвії, Естонії, Молдови і Словенії входять від 90 до 101 депутата. Від 130 до 200 депутатів мають парламенти або нижні палати парламентів Австрії, Литви, Чехії, Словаччини. Склад парламентів нижніх палат Албанії та Болгарії визначений у межах від 201 до 260 депутатів. У решті країн з відносно невеликим населенням можна знайти значно вищі цифри. Зокрема, в Угорщині до складу представницького органу входять 386 депутатів.

У цілому ряді країн ЦСЄ суб'єктами права законодавчої ініціативи проголошені палати парламенту. Звичайно це означає, що законодавча функція здійснюється представницьким органом. Однак у деяких випадках законопроекти можуть бути внесені в нижню палату від імені верхньої палати парламенту. Так, суб'єктом права законодавчої ініціативи названі верхні палати парламентів в Польщі, Чехії, Хорватії.

Особливістю парламентаризму Білорусі, Латвії, Литви, Македонії, Румунії, Словенії є так звана народна законодавча ініціатива. Слід додати, що в Латвії припускається тільки колективне внесення законопроектів. Кількість підписів депутатів під таким законопроектом звичайно дорівнює або наближається до такого числа членів парламенту, яке необхідно для організації фракції.

Свої особливості має законодавчий процес у парламенті Чехії. Коли нижню палату розпущено, сенат має право приймати законопроекти з «невідкладних питань». Відповідні акти верхня палата може приймати тільки за ініціативою уряду. На першій сесії після поновлення роботи парламенту ці акти повинні бути схвалені нижньою палатою, без чого вони не мають сили. Водночас у такий спосіб не може бути змінена конституція, прийнятий бюджет чи фінансовий законопроект, також не можуть бути прийняті законопроекти з питань виборчого права і ратифікації деяких міжнародних договорів.

Варто також зазначити, що парламенти таких країн ЦСЄ як Угорщини, Греції, Словаччини, Чехії та інших країн обирають президента, формують уряд, органи конституційного контролю й нагляду, Верховний Суд. Їм належать повноваження у сфері оборони країни та зовнішньої політики. Види контролю парламенту за діяльністю уряду залежать від форми правління. У президентських республіках, де уряд формується президентом і не відповідає перед парламентом, контрольні повноваження останнього не настільки великі, як у парламентарних республіках.

Аналізуючи організацію виконавчої влади в політичних системах держав ЦСЄ і насамперед уряду, слід звернути увагу на питання їх формування. У розвинутих країнах залежно від форми правління уряди створюються по-різному.

У країнах із змішаною республіканською формою, а також з парламентарними формами правління застосовується так званий парламентський спосіб утворення уряду. Суть його полягає в тому, що представницький орган безпосередньо здійснює ті чи інші відповідні процедури. За деякими винятками конституції ігнорують необхідність уточнення питання про правосуб'єктність при формуванні уряду і, зокрема, призначенні його глави. До винятків слід віднести Конституцію Болгарії, де зазначено: «Президент пісня консультацій з парламентськими групами пропонує сформувати уряд кандидату, якого рекомендувала найбільша за чисельністю парламентська група» (ст. 99). Подібні положення можна знайти в конституціях Македонії, Молдови, Румунії, Словенії. Фактично ж завжди право на висунення кандидатури на посаду прем'єр-міністра і на утворення уряду отримує політична партія або коаліція партій, які за результатами виборів мають більшість місць у парламенті (нижній палаті).

Конституції, прийняті в країнах ЦСЄ із змішаною республіканською і парламентарними формами правління, фіксують загальні процедури формування уряду, засновані на спільних діях парламенту і глави держави, хоча характер і послідовність їхніх дій мають свої відмінності.

У багатьох країнах глава уряду після його призначення повинен у встановлений основним законом строк подати парламенту (нижній палаті) інформацію про склад уряду й урядову програму з тим, щоб отримати довіру. Відповідне рішення парламенту приймають абсолютною більшістю голосів. Така процедура називається інвеститурою уряду. У Румунії рішення про довіру приймають на спеціальному засіданні палат більшістю від складу кожної з них. В Угорщині главу уряду обирає парламент за пропозицією президента. Це означає прийняття парламентом урядової програми.

Роль парламенту у формуванні уряду ззовні досить активна і в деяких інших країнах. Але тут запроваджені більш складні процедури відповідного характеру. Подібні положення містять конституції Естонії, Польщі й Словенії.

У багатьох країнах до складу уряду входять усі політичні керівники міністерств і відомств із загальнонаціональною компетенцією. Це зумовлює досить велику чисельність уряду, що іноді знижує ефективність його роботи. Тому в деяких країнах, де прийнято таку модель, у структурі уряду утворюють вужчу колегію. До неї звичайно входять глава уряду, його заступники, авторитетні міністри.

Основною діючою особою уряду, формальним і неформальним центром є його глава – прем'єр-міністр (канцлер, голова). У президентських республіках, як зазначалося, систему виконавчої влади очолює президент, а посада прем'єр-міністра відсутня.

Про наявність дуалізму виконавчої влади свідчить зміст конституцій деяких держав ЦСЄ, де прийнята відповідна форма державного правління. У Польщі глава уряду інформує президента з головних питань, які є предметом його роботи. З питань «особливого значення» президент може скликати засідання уряду і головувати на них. Водночас, президент може призначати спеціальних, державних міністрів, щоб сприяти реалізації власних повноважень. У Румунії президент може брати участь у засіданнях уряду, на яких обговорюються проблеми національного значення, а також на пропозицію глави уряду в інших випадках. У Хорватії президент головує на тих урядових засіданнях, де він присутній.

Елементи дуалізму виконавчої влади наявні і у змісті конституцій окремих парламентарних республік. У Словаччині президент має право бути присутнім на засіданнях уряду, головувати на них і вимагати від уряду та його членів звіту. В Латвії президент наділений правом скликати надзвичайні засідання уряду, визначати порядок денний і головувати на них.

Проте в інших країнах із змішаною республіканською і парламентарними формами правління саме глави урядів концентрують у своїх руках основні повноваження і, по суті, стоять над урядами. Така централізація і концентрація повноважень відображає об'єктивні закономірності суспільно-політичного розвитку відповідних країн. Прем'єр-міністри реалізують не тільки основні власне урядові повноваження, а й більшість владних повноважень і прерогатив глави держави. До того ж у деяких республіках глави урядів мають відношення і до прямого здійснення функцій президентів. Зокрема, в Австрії, Словаччині глава уряду за певних умов заміщує тимчасово главу держави.