Інститут уряду та його місце в системі органів державної влади

Закономiрнiсть суспiльно-полiтичного та державно-правового розвит-ку країн свiту полягає в тому, що найголовніші повноваження сконцентровуються в органах виконавчої влади. В свою чергу, виконавча влада – це сукупнiсть державних органiв i установ, якi здiйснюють владно-полiтичнi та владно-адмiнiстративнi функцiї. Це своєрiдна система, в якiй кiлькiсно домiнують органи i установи, що дiють у сферi вузько визначеного дер-жавного управлiння. Для їх позначен-ня нерiдко використовують термiн «адмiнiстративний аппарат» або «апарат державного управлiння». Вiдповiднi органи й установи займаються адмiнiстративною (управлiнською) дiяльнiстю, однак за своєю природою вони не є такими, що здiйснюють полiтичнi (урядовi) функцiї. Водночас треба пiдкреслити, що адмiнiстративний апарат нерiдко розглядається як складова частина уряду. У будь-якому випадку мiж ними iснує тiсний взаємозв'язок, і вони являють собою органiчну єднiсть.

Своєрiдною верхiвкою системи виконавчої влади є уряд, який звичай-но є одним з вищих органiв держави, компетенцiя якого лише умовно може бути зведена до виконання законів та здiйснення завдань у сферi управлiння. Уряду належить виконавча полiтична влада, яка за своєю суттю є чи не найважливiшою владою в державi.

Короткість конституційно-правового нормування не завжди дає уявлення про соціальне призначення та особливу роль уряду в системі державних органів, про взаємодію між ними, а також про залежність, яка випливає зі необхідності такої взаємодії. Тому в теорії та і в законодавстві (у першу чергу, в конституційному) прийнято визначати правове становище уряду в залежності від форми правління тієї чи іншої держави.

В президентських республіках, а також у державах, які поєднують риси абсолютної та дуалістичної монархії, уряд в основному розглядається як сукупність радників при главі держави, повноваження яких є похідними від повноважень останнього. Уряд тут, отже, зазвичай не складає єдиного колегіального органу. Досить показовою у такому ракурсі є термінологія, що застосовується мексиканським конституційним правом, де використовується не поняття уряд, а лише термін «нарада державних секретарів». У конституціях указаних держав, як правило, закріпляється статус президента (або монарха) в якості і глави держави, і голови уряду. Він тут відіграє вирішальну роль у визначенні програми урядової діяльності, у прийнятті важливих рішень (наприклад, за Конституцією Бразилії 1988 р. президент призначає і звільняє федеральних міністрів, здійснює вище керівництво державною адміністрацією, керує зовнішніми зносинами держави тощо. Натомість до функцій міністрів входять тільки управління відповідними федеральними департаментами під керівництвом президента, а також виконання законів, декретів і постанов). Отже, кожен із міністрів вважається лише індивідуально уповноваженим здійснювати політику глави держави у дорученій йому сфері. А в тих президентських республіках, де запроваджена особлива посада прем’єр-міністра (Єгипет), роль уряду значна, він діє як колегіальний орган, але під керівництвом президента, а прем’єр-міністр – це в основному «адміністративний прем’єр», який діє за вказівкою президента, водночас він має і деякі власні конституційні повноваження.

Президентська модель уряду (або як кабінет глави держави) передбачає створення системи, при якій обидві "гілки влади" – законодавча й виконавча – діють незалежно, але мають можливість зрівноважувати одна одну. «Система стримувань і противаг» виходить із передбачення про рівність парламенту та уряду в системі вищих органів держави. Насправді ж реальна державно-правова практика відрізняється від законодавчих приписів. І хоча відносна самостійність парламенту у президентських республіках більш значна, ніж у парламентських країнах, уряди тим часом посідають центральне становище і відіграють вирішальну роль як в управлінні, так і в процесі законотворчості.

У державах з парламентарними формами правління уряди займають стосовно парламенту ще більш сильні позиції, ніж у президентських республіках. І хоча тут уряд несе політичну відповідальність перед парламентом, формується парламентським шляхом і зобов’язаний піти у відставку у випадку висловлювання йому вотуму недовіри, усе ж не слід забувати, що уряд складається з лідерів правлячої партії, а це означає, що парламентська більшість у своїй поведінці пов’язана партійною дисципліною. Остання фактично контролює і спрямовує діяльність парламенту (наприклад, у даний час – лейбористський уряд Великобританії). У ФРН також федеральний уряд, незважаючи на те, що знаходиться в залежності від довіри Бундестагу, усе ж, виходячи з покладених на нього функцій, є самостійним вищим федеральним органом, який не може бути пов’язаний директивами іншого органу, зокрема парламенту. Так, він сам визначає свій регламент, який, звичайно, потребує схвалення федерального президента (ст. 65 Основного закону ФРН). Цікаво і те, що Основний закон у ст. 63 покладає відповідальність за утворення уряду насамперед на Бундестаг і Федерального канцлера, а не на Федерального президента, і, отже, гарантується більш надійна взаємодія парламенту й уряду. А ст. 67 виключає відставку федерального уряду за допомогою такої парламентської більшості, яка ще не готова стати урядовою більшістю. Усе це гарантує стабільність уряду, посилює його самостійність.

Що ж стосується ряду держав із т.зв. змішаною республіканською формою правління, зокрема Росії та Франції, то тут роль і місце уряду, опинилися на стику між Президентом і Парламентом. Тільки у виняткових випадках уряд розглядається як основна ланка у механізмі виконавчої влади. Дуже часто він знаходиться у підпорядкованому становищі щодо Президента. Зупинимось докладніше на прикладі Франції.

Конституція 1958 р. відводить урядові значну роль і наділяє відповідним чином широкими повноваженнями. Намагаючись зберегти рівновагу, ст. 5 визначає функції Президента, а ст. 20 встановлює: «Уряд визначає і проводить політику Нації». Водночас ст. 20 підтверджує розподіл повноважень всередині самої виконавчої влади. Президенту віддається захист основних інтересів країни; урядові – вирішення поточних проблем і розробка середньострокових проектів, а також «визначення» напрямків у політиці на тривалий термін. Насправді, як підкреслює Ф. Ардан, мова йде про двовладдя, тобто систему, коли на чолі стоять дві рівноправні, але спеціалізовані влади, засновані Конституцією. Тоді, коли одна влада є постійно діючою, повсюдною, розв’язує назрілі соціальні та політичні проблеми суспільства, інша влада спостерігає, нагадує про дотримання правил, а іноді і бере важелі управління у свої руки. Отже, взаємовідносини між президентом, урядом і його головою можна визначити як дуалізм виконавчої влади.

Щодо відносин уряду з главою держави, то їх можна розглядати тільки стосовно до країн із парламентарною формою правління, оскільки у президентських республіках, як було показано вище, президент особисто очолює уряд. Перш за все вкажемо на те, що у парламентських країнах глава держави здійснює свою конституційну компетенцію тільки через уряд або з його санкції. Красномовним у цьому відношенні є положення, що міститься у ст. 35 Конституції Греції, де сказано: «жоден акт Президента Республіки не має сили і не виконується без контрасигнування відповідного міністра, який одним своїм підписом бере відповідальність на себе…». І далі, у п. 1 ст. 36 стверджується, що тільки за погодженням із урядом він може представляти державу на міжнародній арені, оголосити війну, укладати мирні договори, договори про союз, про економічне співробітництво та участь у міжнародних організаціях тощо.

Аналогічно регламентує ці взаємовідносини між главою держави й урядом Основний закон ФРН. Перша фраза ст. 58 Основного закону проголошує: «Для дійсності принципів і розпоряджень Федерального президента необхідне їх контрасигнування Федеральним канцлером або компетентним федеральним міністром».

Отже, зміст контрасигнувань має два аспекти. Це політична залежність Президента від Уряду, з одного боку, і нейтралізація будь-яких спроб глави держави здійснити будь-які дискреційні дії – з іншого.

Якщо ж врахувати і те, що участь глави держави у формуванні уряду має чисто номінальний характер і що він ще у меншій мірі може здійснити вплив на практичну діяльність уряду, то можна зробити висновок лише про часткове залучення першого до системи управління державними справами.

У країнах зі змішаною республіканською формою правління (наприклад, Росії, Франції) взаємовідносини глави держави (президента) й уряду, як правило, будуються на принципі діархії, тобто рівності статусу двох вищих посадових осіб.

Досить важливе значення для характеристики правового становища уряду мають його відносини з політичними партіями. У парламентарних країнах уряд звичайно тісно пов’язаний з політичними партіями, оскільки він спирається на партійну більшість у парламенті, яка є основою його існування. Система парламентської відповідальності створює умови, при яких Уряд формується тільки з лідерів партії, яка переможе на виборах (наприклад, у Великобританії та Канаді). У президентських республіках також можуть утворитися однопартійні уряди, адже міністрами стають, як правило, представники партії, яка перемогла на президентських виборах.

Партійні уряди можуть бути і коаліційними (утворюються там, де жодна політична партія не має абсолютної більшості в парламенті, як, наприклад, в Італії, країнах Бенілюксу).

В залежності від підтримки уряду з боку парламентських партій нерідко можуть утворитися й уряди парламентської меншості (особливо характерними є такі уряди для Данії, Норвегії, Швеції, Індії). Державно-правовій практиці ряду країн відомо й існування інституту тимчасового уряду. Такий уряд утворюється, як правило, в умовах зміни режиму, коли скасовується раніше діюча і розробляється нова конституція (у Франції в 1944 і 1946 рр. і в 1958 р.).

Аналіз конституційних положень та й фактичного становища уряду в системі державних органів зарубіжних країн засвідчують, що уряд посідає центральне місце у цьому механізмі. І, хоча такий стан не завжди закріплюється конституціями, уряд є основним інструментом здійснення політики держави в усіх сферах суспільного життя.