Вопрос. Выявление ошибок и противоречий в законодательной и правореализационной деятельности. Создание досье законов.

При выявление ошибок и противоречийв законодательной и пра­вореализационной деятельностисубъектов и участников мониторинга закона (недостаточная регламентация административных процедур, выявление административных барьеров и т.п.) необходимо:

(1) внести изменения в правовые акты, регулирующие законода­тельную и правореализационную деятельность субъектов и участников мониторинга нормативных правовых актов;

(2) волевая (административная) корректировка поведения субъ­ектов и участников мониторинга нормативных правовых актов в ходе осуществления ими законодательной и право­реализационной деятельности (повышение эффективности взаимодействия, изменение форм деятельности и т.п.);

(3) составить и скорректировать планы работы субъектов и участ­ников мониторинга нормативных правовых актов в целях совершенствования законодательства;

(4) усилить контроль за деятельностью подведомственных структур.

При выявлении ошибок и противоречий в законодательстве следует:

(1)  разработать государственную концепцию (программу) разви­тия законодательства РФ и соответствующую им концепцию (программу) развития законодательства субъектов РФ, кото­рые должны определить основные тенденции развития зако­нодательства и его отдельных отраслей, основываясь на ре­зультатах анализа действующего законодательства;

(2)  внести изменения в правовые акты, отменить правовые акты, принять новые правовые акты;

(3) выработать новые, более эффективные приемы правового регулирования конкретных правоотношений;

(4)  реализовать право законодательной инициативы.

При выявлении и устранении причин, вызывающих появление противоречий в законодательстве, необходимо:

(1)  определить уровень социальной значимости мониторинга закона и степени эффективности правового регулирования им конкретных правоотношений;

(2)  принять меры правового, финансового, административного и иного характера для создания благоприятной социально-­экономической среды, разрешения иных напряженных си­туаций, связанных с действием закона;

(3)  применить меры ответственности или совершение действий, направленных на привлечение к ответственности нарушителей;

(4)  составить перечень правовых актов, которые необходимо принять во исполнение закона.

О создании «досье законов»

В качестве примера мониторинга правоприменения в целях обеспе­чения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации рассмотрим динамику развития федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» («досье законов»).

Анализируя сводную информацию об отзывах органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации на доклад Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федера­ции» 2006 г., следует отметить, что идею «досье закона», поддержи­вают большинство субъектов Российской Федерации.

В частности, в письме администрации Президента Республики Башкортостан² говорится о том, что в докладе содержится аргумен­тированное предложение о создании досье на принимаемые законы как одной из основных форм осуществления непрерывного мони­торинга законодательства и правоприменительной практики, обес­печивающей постоянное сопровождение закона от возникновения потребности в его разработке до прекращения действия.

Глава Республики Коми¹ отмечает значение доклада с практической точки зрения и включение в него «досье закона» как механизма мониторинга законотворчества и правоприменения.

В отзыве губернатора Вологодской области² обозначена оценка реа­лизации законодательства, как одного из важнейших элементов анализа его эффективности, поскольку, правовая норма «рождает­ся» в процессе применения. Позитивным в связи с этим следует признать и формирование «досье закона». Однако необходимо не просто установить факт законодательного дефекта, но и создать ме­ханизм оперативного устранения данного дефекта, а также недопу­щения повторения данного дефекта в последующих законодатель­ных актах. В связи с этим губернатор считает необходимым вклю­чить в систему мониторинга отдельные элементы перспективной оценки (учет допущенных ранее нормотворческих ошибок на ста­дии проектирования правовой нормы).

Кроме того, в отзыве губернатора Вологодской области содержится практическое предложение о дополнении «досье закона» разделом, со­держащим выявленные в процессе реализации правовой нормы правотворческие ошибки. Созданная таким образом «картотека правотворческих ошибок» позволила бы избежать многих недочетов уже на этапе проектирования правовой нормы. Такая новация представляется интересной и необходимой, это еще один шаг борьбы с «заплатным» законодательством и за качество нормативного пра­вового акта.

Самым сложным и наименее разработанным при формировании досье, по мнению главы администрации Архангельской области³, является вопрос об обобщенном и объективном представлении ре­зультатов применения законов. Для его решения необходимо объе­динить усилия с исполнительными органами государственной власти (включая правоохранительные органы) и органами судебной власти.

Совет Федерации при поддержке регионов стремится к тому, чтобы выводы и рекомендации, содержащиеся в «досье закона», по­зволяли постоянно улучшать законодательную деятельность. Со вре­менем «досье закона» будет не только идеей или моделью, но и праг­матичной реальностью. Любая проблема — общественная, социаль­ная или отраслевая, — нуждающаяся в новом правовом регулирова­нии, начиная с этапа зарождения законодательной инициативы до процесса применения принятого закона, будет сопровождаться досье. И здесь самое важное — мониторинг практики применения уже при­нятого закона на уровне исполнительной власти, физических лиц,юридических лиц, правоохранительных и судебных органов. Для дальнейшей работы в области мониторинга законодательства важен ретроспективный опыт. В дальнейшем такие досье как продукт коллективного законотворчества необходимо готовить синхронно по времени, когда закон зарождается, принимается и применяется. Совет Федерации полагает, что в перспективе на все законы, а так­же принимаемые министерствами и ведомствами нормативные ак­ты целесообразно готовить полноценное досье, где будут зафикси­рованы все отзывы, экспертные заключения, дискуссионные мо­менты в процессе обсуждения законопроектов и замечания, выска­занные в ходе их принятия.

Законы должны формулироваться четко, с минимальными отсы­лочными нормами. Для решения этого вопроса планируется вклю­чить в «парламентский»¹ пакет законов норму о том, что именно на стадии одобрения законопроекта Советом Федерации к нему должен прилагаться полный набор проектов тех нормативных правовых ак­тов, создание которых планируется Правительством Российской Федерации, министерствами и ведомствами в связи с его реализа­цией, а не потом, как это происходит сейчас, когда спустя месяцы и годы после принятия закона готовятся инструкции, подчас пол­ностью искажающие сам закон. Именно такой подход позволит осуществлять более тщательное, прозрачное и четкое отслеживание сопутствующих нормативных актов к тому или иному закону и более квалифицированную оценку, анализ, прогноз, системный синтез. Оценив закон, сравнив эту оценку с тем, что было известно ранее, сделав прогноз того, как закон будет читаться, пониматься, тракто­ваться и исполняться, необходимо все эти сведения обобщить и ис­пользовать полученный результат мониторинга в законодательном процессе. Поэтому досье — это системная деятельность по оценке, анализу, прогнозу и обобщению результатов законотворческой дея­тельности и правоприменения, а мониторинг — важнейший непре­рывный инструмент всей системы права, системы консолидирован­ной работы всех субъектов конституционного партнерства и инсти­тутов гражданского общества.