Общая характеристика экономико-правового механизма

Развитие научно-технического прогресса и переход экономики страны к рынку предопределяет увеличение техногенной нагрузки на природу, которая создает в современных условиях отрицательные последствия для окружающей среды. Ухудшение качественного состояния окружающей природной среды в результате, например, загрязнения ее отходами производства снижает производительность сельского, лесного, рыбного и охотничьего хозяйства. Ежегодные потери экономики Украины от загрязнения окружающей среды и нерационального природопользования, по оценкам ученых, состав­ляют от 15 до 20% ее национального дохода¹.

Нынешнее состояние окружающей среды, как подчеркивается в Основных направлениях государственной политики Украины в об­ласти охраны природной среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности, можно характеризовать как кризисное. Оно формировалось на протяжении продолжитель­ного периода и причиной его было пренебрежение законами развития и воспроизводства природно-ресурсного комплекса Украины².

¹ См.: Трегобчук В. Еколоия, науково-техтчний прогрес // Економжа
Украши.—1993.— № 2.— С. 15

² Вщомост! Верховно! Ради Украши. — 1998. — № 38-39. — Ст. 248.

Экологическая ситуация, которая сложилась в Украине в по­следнее время, является результатом того, что раньше экономиче­ское развитие страны планировалось и осуществлялось без надле­жащего учета экологических требований и экологических интересов общества. Природоохранные мероприятия были не адекватны на­грузке на окружающую среду, которая создавалась энергетикой, промышленностью, сельским хозяйством, транспортом и т.п. Такие мероприятия в значительной мере игнорировались природопользо-вателями и управленческими структурами.

Развитие общества на современном этапе настоятельно требует выработки сбалансированного подхода к решению не только эконо­мических и социальных, но и экологических проблем. Решение последних неразрывно связано с четким определением места и роли экономических интересов людей и их синхронизацией с экологиче­скими нормативами. Политика устойчивого развития должна быть четко сориентирована на неуклонное обеспечение тесной связи экономики с экологическими потребностями.

Важным направлением повышения эффективности управленче­ской деятельности в сфере природопользования и охраны окружа­ющей среды является согласование экономических и экологических интересов предприятий, учреждений, организаций, общества в целом и отдельных индивидов. Отображая экономические и эколо­гические интересы общества, государство должно создавать необ­ходимые и оптимальные условия для объединения экономического развития с природопользованием и охраной окружающей среды. Это возможно лишь путем комбинации мероприятий администра­тивно-правового влияния на природопользователей и мероприятий экономического регулирования природопользования и охраны окружающей природной среды.

До недавнего времени государственное управление охраной окружающей среды и природопользованием осуществлялось адми­нистративными методами. Они занимали доминирующее место и играли определяющую роль в природоохранном механизме страны. Реализация этих методов была, прежде всего, связана с созданием соответствующих административных структур, которые были на­делены комплексом полномочий относительно применения меро­приятий прямого принуждения к деятельности, связанной с воз­действием на окружающую среду и использование природных ре­сурсов: установление экологических ограничений относительно производственной деятельности путем утверждения нормативов допустимых выбросов, сбросов загрязняющих веществ, правил складирования отходов производства, выдача разрешений на спе­циальное природопользование, ограничение или приостановление производственной деятельности, которая представляла угрозу здо­ровью людей, окружающей среде, и т.п. Такие методы в условиях административно-командной системы управления были объектив-

194

195

но необходимым средством воздействия на экологическую мотива­цию поведения субъектов природоохранных отношений. Отсутствие же экономических рычагов и экономического стимулирования при­водило к тому, что природопользователи, с одной стороны, не были заинтересованы в обеспечении комплексного и рационального ис­пользования природных ресурсов, предупреждении загрязнения и надлежащей охране окружающей среды. С другой стороны, нера­циональное использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды природопользователями не влияло на резуль­таты хозяйственной деятельности этих субъектов.

В свое время была осуществлена попытка внедрить решительный переход от преимущественно административных к экономическим методам управления природоохранной деятельностью. Но практика подтвердила необходимость тесного объединения административных и экономических методов в этой сфере. Потребность в согласовании экономических и экологических интересов способствовала осозна­нию необходимости дополнить механизм административного регу­лирования экологических отношений методами экономического влияния на деятельность, которая является экологически рискован­ной. Главной задачей внедрения экономических методов в управле­ние природоохранной деятельностью является: обеспечение эко-лого-экономической согласованности между общественными инте­ресами и интересами отдельных предприятий-природопользовате-лей; дополнение механизмов регулирования хозяйственной деятель­ности экономическими элементами стимулирования, которые на­правлены на достижение определенного уровня экологической безопасности; обеспечение оптимального, рационального использо­вания финансовых, материально-технических ресурсов, которые могут быть использованы на природоохранные цели.

Экономические и административные методы нельзя противопос­тавлять, они тесно связаны между собой и взаимно дополняют друг друга. Административные методы устанавливаются администра­тивным законодательством, а экономические — экологическим, а также природоохранными нормами, которые сосредоточены в дру­гих областях законодательства — гражданском, трудовом, аграрном и др. Характерной особенностью административных методов воз­действия на природопользователей является то, что они базируют­ся на административных предписаниях, выполнение которых обе­спечивается принудительной силой государства. В современных условиях они тоже являются объективно необходимыми средства­ми воздействия на экологическую мотивацию природопользовате­лей. Экономические же методы побуждают к такому поведению, которое базируется на имущественном (экономическом) интересе, выгоде, на материальной заинтересованности носителя экологиче­ских прав в достижении реальной цели.

196

Сочетание административных и экономических методов обеспе­чения охраны окружающей среды и рационального природополь­зования — основное направление оптимизации экономико-право­вого механизма в указанной сфере.

Совокупность предусмотренных законодательством эконо­мических мер, которые обеспечивают охрану окружающей среды и рациональное природопользование, составляет экономический механизм. Основными элементами этого механизма согласно Зако­ну Украины «Об охране окружающей природной среды» (ст. 41) выступают: определение источников финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды; установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняю­щих веществ в окружающую природную среду и размещение отхо­дов; установление нормативов платы и размеров платежей за ис­пользование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия; предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам налоговых, кре­дитных и других льгот при внедрении ими малоотходных, энерго-и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энер­гии; осуществление других эффективных мер по охране окружаю­щей природной среды. Что же касается возмещения в установленном порядке убытков, причиненных нарушением законодательства об охране окружающей природной среды, которое названо в ст. 41 За­кона среди экономических мер обеспечения охраны окружающей природной среды, то отнесение его к экономическому механизму являются дискуссионным. Такое возмещение осуществляется в порядке применения имущественной ответственности.

В составе экономико-правового механизма объединяются как собственно экономические регуляторы, так и правовые факто­ры. Он предусматривает организационно-правовую, институцион­ную, функциональную и экономическую (ресурсную) стороны¹.

Экономический механизм, включенный в систему правового регулирования экологических отношений, выполняет ряд важных функций. Он направлен в первую очередь на экономическое обес­печение природопользования и охраны окружающей среды. Это одна из главных его функций, которая реализуется путем последо­вательного осуществления всех необходимых мероприятий, которые входят в состав экономического механизма.

Самостоятельное значение имеет стимулирующая функция эко­номико-правового механизма. Она состоит в создании условий эко­номической заинтересованности предприятий и других природо­пользователей в выполнении адресованных им требований экологи-

¹ См. подробнее: Костицький В. В. Еколопя перех1дного перюду: право, держава, економша (Економшо-правовий мехашзм охорони навколишньо-го природного середовища в Укра1т). — К., 13П 1ПЗ, 2003. — С. 172.

197

ческого законодательства. Эта функция осуществляется в соответ­ствии со ст. 48 Закона Украины *Об охране окружающей природной среды» путем предоставления льгот при налогообложении предпри­ятий, учреждений, организаций и граждан при реализации ими мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охраны окружающей природной среды; переходе на малоотходные и безотходные ресурсо- и энергосберегающие технологии; организа­ции производства и внедрении очистного оснащения и оборудования для утилизации загрязняющих веществ; переработки отходов, а также приборов контроля за состоянием окружающей природной среды и источниками выбросов и сбросов загрязняющих веществ; выполнении других мероприятий, направленных на улучшение охраны окружающей природной среды; предоставление на льготных условиях краткосрочных и долгосрочных ссуд для реализации ме­роприятий по обеспечению рационального использования природ­ных ресурсов и охраны окружающей природной среды; установление повышенных норм амортизации основных производственных при­родоохранных фондов; освобождение от налогообложения фондов охраны окружающей природной среды; предоставление возможно­сти получения природных ресурсов под залог и т.п.

В состав экономике-правового механизма входят как постоянно действующие традиционные правовые институты, без которых он не может нормально функционировать, так и новые, возникновение которых связано с переходом к рыночным отношениям в современ­ных условиях. К институтам первой группы относятся льготы по кредитованию, налогообложению, освобождение от налогообложе­ния, установление сборов и др. В то же время появляются новые экономические стимулы: экологическое страхование, введение по­ощрительных цен на экологически чистую продукцию, экологиче­ский аудит и др.

Экономико-правовой механизм регулирования охраны окружа­ющей природной среды состоит из разнообразных средств воздей­ствия на экономические интересы субъектов природоохранных отношений с целью стимулирования внедрения и реализации эф­фективных экотехнологических и других мероприятий, необходи­мых для повышения уровня экологической безопасности в стране.

Мероприятия правового обеспечения экономического механизма охраны окружающей среды по своей юридической природе разные. Это могут быть мероприятия как административного, так и граж­данско-правового характера. Но все они направлены на стимулиро­вание финансовой заинтересованности субъектов хозяйственной деятельности.

Понятно, что внедрение системы экономических средств обеспе­чения соблюдения экологических требований в процессе хозяйствен­ной деятельности еще не дает гарантии их соблюдения. Поэтому следует рассчитывать только на комплексное экономико-правовое

обеспечение реализации экологической функции государства, в ко­торой должны объединяться экономические рычаги с управленче­скими и использовался б институт юридической ответственности.

Главными составными элементами экономико-правового меха­низма природопользования выступают: сбор за специальное ис­пользование природных ресурсов; сбор за загрязнение окружающей природной среды и иные виды вредного воздействия на окружаю­щую среду; система финансирования и кредитования природоох­ранных мероприятий (государственный, республиканский — Ав­тономной Республики Крым и местные бюджеты, природоохранные фонды, банки, средства предприятий, иностранные поступления и инвестиции и т.п.); экологизация налоговой и ценовой систем; под­держка становления и развития экоиндустрии и др.

Закрепленные действующим законодательством, а также по­тенциально возможные мероприятия экономического регулирова­ния отношений в области экологии можно подразделить на несколь­ко групп: экономические санкции, экономические стимулы и эко­номические гарантии.

Основу экономических санкций составляют мероприятия фи­нансового характера, которые иногда в юридической литературе называют экономической ответственностью, например, за загряз­нение окружающей среды. Такие платежи по своей юридической природе имеют налоговый характер.

К экономическим стимулам необходимо отнести налоговые, кредитные и другие льготы.

Экономические гарантии — это мероприятия, которые разреша­ют создать адекватные финансовые условия в сфере охраны окру­жающей среды. К их числу относятся экологическое страхование, экологический аудит и т.п.