Государственно-монополистические тенденции в экономике. Региональный аспект

Фактором, отрицательно влияющим на развитие конкуренции, продолжает оставаться значительная доля в российской экономике хозяйствующих субъектов, относящихся к государственной и муниципальной собственности.

Проблема государственной монополизации экономики на национальном уровне сопряжена с проблемами государственно-монополистических тенденций региональных экономики и применение не рыночных, а административно-хозяйственных методов управления экономикой на региональном и муниципальном уровне.

Укоренению указанных тенденций способствует наличие действующих в огромном количестве и создание новых организаций с государственным и муниципальным участием, прежде всего, унитарных предприятий, осуществляющих деятельность на конкурентных товарных рынках, искусственная монополизация потенциально конкурентных сфер экономической деятельности за счет закрепления отдельного вида деятельности за государственной или муниципальной организацией, предоставления таким организациям преимуществ по сравнению с независимой от государства или муниципального образования организацией, создания барьеров доступа на конкурентный товарный рынок организациям частной формы собственности.

Так, приведенные ФАС России в ежегодных Докладах о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2015-2016 гг., свидетельствовали о значительном вкладе государства и компаний с государственным участием в ВВП Российской Федерации. Перед кризисом 1998 г. доля государства в экономике России оценивалась примерно в 25%. В 2008 году – уже в 40-45%. К 2013 году она превысила 50%. В 2015 году, по многим экспертным оценкам, она могла превышать уже 60-70%. Следует отметить, что в 2016-2017 гг. ситуация существенно не изменилась.

Несмотря на предпринимаемые государством реформы, направленные на выход государства из участия в хозяйствующих субъектах, общее количество хозяйствующих субъектов, относящихся к государственной и муниципальной собственности, по данным Росстата, на сегодняшний день составляет 311044 предприятия[1]. По состоянию на 01.01.2018 в ЕГРЮЛ содержатся сведения о 18624 унитарных предприятиях, что на 2410 меньше, чем год назад (11%). При этом в период с 01.01.2017 – 01.01.2018 было создано 396 унитарных предприятия.

Указанное уменьшение количества унитарных предприятий не существенно и практически не влияет на общую значительную долю хозяйствующих субъектов, относящихся к государственной собственности, в российской экономике, поскольку одновременно с уменьшением количества унитарных предприятий происходит увеличение количества государственных и муниципальных автономных учреждений. Нередко ликвидация унитарных предприятий проводится в форме реорганизации в иные формы организаций с государственным или муниципальным участием, что может свидетельствовать лишь о трансформации доли государства в экономике в иные формы хозяйствования.

Многие из указанных организаций действуют на конкурентных товарных рынках, которые не могут быть отнесены к социально значимым или публичным функциям. Так, например, на рынке «операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг» сегодня осуществляют деятельность 23 тыс. организаций государственной и муниципальной форм собственности. В сфере предоставления прочих коммунальных услуг, социальных и персональных услуг деятельность осуществляют 36,2 тыс. организаций государственной и муниципальной форм собственности (данная группа учитывает, в том числе такие виды деятельности, как: оказание парикмахерских услуг, уборка территории, деятельность по организации отдыха и развлечений, деятельность ярмарок и др.). В сфере розничной торговли, ремонта бытовых изделий деятельность осуществляют 2,2 тыс. организаций государственной и муниципальной форм собственности; в сфере строительства – 2,1 тыс. 6 тыс. организаций указанных форм собственности осуществляют деятельность в сфере транспорта. Количество организаций государственной и муниципальной форм собственности в разрезе субъектов Российской Федерации представлено в Приложении № 1 к настоящему Докладу.

В этой связи обращает внимание распределение объемов работ в отдельных сферах экономической деятельности, выполняемых организациями государственной и муниципальной форм собственности.

Так, например, при среднем показателе объемов выполнения строительных работ по Российской Федерации организациями государственной и муниципальной форм собственности в 2,4%, в ряде субъектов Российской Федерации показатели выполнения работ указанными организациями в общем объеме работ по соответствующему региону составляют: 12,6% - Амурская область; 13% - Курганская область; 13% - Хабаровский край; 15,3% - Камчатский край.

В сфере розничной торговли при среднем показателе оборота организаций государственной и муниципальной форм собственности в общем объеме оборота организаций розничной торговле по Российской Федерации в 0,8%, в ряде субъектов Российской Федерации показатели оборота организаций государственной и муниципальной форм собственности в указанной сфере по соответствующему региону составляют: 3,4% - Сахалинская область; 3,9% - Республика Мордовия; 5,4% - Ненецкий автономный округ; 6,6% - Республика Саха (Якутия); 14,2% - Чукотский автономный округ.

В сфере добычи полезных ископаемых при среднем по Российской Федерации показателе объема отгруженных организациями государственной формы собственности товаров собственного производства (выполненных работ и услуг собственными силами) в 0,1%, в ряде субъектов Российской Федерации показатели объема отгруженных товаров (выполненных работ и услуг) организациями государственной формы собственности с общем объеме товаров (работ, услуг) по соответствующему региону составляют: 6,9% - Владимирская область; 7,4% - Республика Мордовия (организации муниципальной формы собственности); 17,1% - Кировская область; 29,0% - Костромская область; 64,2% - Республика Ингушетия.

В сфере «обрабатывающие производства» (производство пищевых продуктов, включая напитки, текстильное производство, производство одежды, выделка и крашение меха, производство кожи, изделий из кожи, производство обуви и др.) при среднем по Российской Федерации показателе объема отгруженных организациями государственной и муниципальной форм собственности товаров собственного производства (выполненных работ и услуг собственными силами) в 3,5%, в ряде субъектов Российской Федерации показатели объема отгруженных товаров (выполненных работ и услуг) организациями государственной формы собственности с общем объеме товаров (работ, услуг) по соответствующему региону составляют: 9,7% - Республика Калмыкия; 10,0% - Свердловская область; 10,8% - Смоленская область; 15,1% - Архангельская область; 17,8% - Республика Тыва; 21,8% - Забайкальский край; 63,3% - Чукотский автономный округ[2].

Нередко процессы государственной монополизации сопровождаются внесением в законодательство субъектов Российской Федерации специальных норм, закрепляющих статус государственных предприятий как единственного исполнителя работ для государственных или муниципальных нужд. Так, например, в 2011 г. Санкт-Петербургским УФАС России было возбуждено дело и вынесено решение о нарушении антимонопольного законодательства в связи с наделением исключительными полномочиями подведомственных исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга государственных учреждений, государственных унитарных предприятий по выполнению работ и услуг, оказываемых хозяйствующими субъектами различных форм собственности на конкурентных рынках (по выполнению работ и оказанию услуг по транспортному обслуживанию государственных служащих Санкт-Петербурга, организации общественного питания при проведении мероприятий органами государственной власти Санкт-Петербурга, проведению инженерных изысканий и проектированию объектов инженерного оборудования города, инженерной инфраструктуры, дорог, мостов, тоннельных сооружений, оказанию телекоммуникационных услуг, централизованному оформлению Санкт-Петербурга к праздникам и др.), что привело к созданию преимущественных условий деятельности для таких учреждений и предприятий. Решение и предписание Санкт-Петербургского УФАС России было обжаловано в суде, при этом суды поддержали решение о наличии указанного нарушения.

Вместе с тем вплоть до 2017 г. органами исполнительной и законодательной власти Санкт-Петербурга не предпринимались какие-либо действия по устранению нарушения, несмотря на вступившие в силу судебные акты и инициирование решения данной проблемы территориальным антимонопольным органом.

Представляется, что именно участие унитарных предприятий в хозяйственной деятельности оказывает наиболее негативное влияние на конкуренцию на локальных рынках. При этом по оценкам, содержащимся в заключении Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации по вопросу реформирования унитарных предприятий (2015 г.), производительность труда работников унитарных предприятий в среднем в 4,5 раза ниже, чем у работников организаций иных организационно-правовых форм. «Защищенный спрос» на продукцию предприятия, дополнительные возможности для его капитализации собственником имущества, невозможность поглощения неэффективных предприятий, отсутствие рыночных сигналов для смены неэффективной управленческой команды и низкая эффективность процедур банкротства унитарных предприятий – исключают возможности рыночного контроля предприятия и негативно отражаются на конкуренции. При этом необходимо отметить, что согласно статистическим данным, среднегодовая численность занятых в предприятиях государственной и муниципальной собственности составляет около 27%[3].

В качестве примера искусственной монополизации рынка организацией государственной формы собственности, фактически самостоятельно не осуществляющей деятельность, можно привести ситуацию в Тульской области, на которую обращает внимание «ОПОРА РОССИИ».

В 2012 г. в Тульской области было создано Государственное автономное учреждение Тульской области «Центр информационных технологий» как подведомственное учреждение комитета Тульской области по информатизации и связи и призванное реализовывать его цели и задачи. ГАУ ТО «ЦИТ» со штатом сотрудников более 300 человек, за все годы своего существования по настоящее время осуществляет следующие виды деятельности:

1) выступает участником торгов и при этом оно же согласовывает всю документацию по информационным технологиям в регионе (до размещения на сайте документации имеет к ней непосредственный доступ, то есть может вносить изменения в документацию и т.д.), что нарушает логику законодательства о закупках и о защите конкуренции, поскольку техническое задание согласовывает потенциальный исполнитель;

2) одновременно выступает и контролером, и исполнителем работ по государственному заказу и соответственно имеет возможность оказывать влияние на конкурентов;

3) получает IT-проекты через государственные задания без проведения конкурсных процедур.

При этом, имея значительный штат сотрудников, ГАУ ТО «ЦИТ» самостоятельно не выполняет возложенные на него функции, а привлекает путем «конкурсного» отбора иных исполнителей. Так, например, при работе над сайтом «Открытый регион 71», на котором в качестве разработчика указано ГАУ ТО «ЦИТ», фактически разработку данного портала и его поддержку осуществляют другие лица (ООО «СИМПЛ СОЛЮШНС, ИП), вместо ГАУ ТО «ЦИТ» путем заключения с ними договоров на оказание соответствующих услуг в рамках конкурсных процедур.

Также ГАУ ТО «ЦИТ» регулярно объявляет конкурсные мероприятия, предметом которых является «оказание услуг по предоставлению персонала – ИТ-специалистов для нужд государственного автономного учреждения Тульской области «Центр информационных технологий».

Таким образом, можно сделать вывод об отсутствии необходимости в существовании данной организации, учитывая, что ее собственных специалистов и их профессиональных навыков не хватает для осуществления их прямой деятельности. Поскольку ГАУ ТО «ЦИТ» неоднократно подтвердило возможность осуществления его функций третьим лицом, встает вопрос о целесообразности содержания подобной организации за счет бюджетных средств.

Необходимо отметить, что особую проблематику составляют государственно-монополистические структуры в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Неэффективность деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий в сфере жилищно-коммунального хозяйства подтверждается показателями их задолженности, приведенными в Приложении № 2 к настоящему Докладу.

При этом согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации действующее законодательство в настоящее время не содержит положений, запрещающих передачу и закрепление государственного или муниципального имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями.

Однако передача объектов ЖКХ в хозяйственное ведение может негативно влиять не только на конкуренцию, но и на модернизацию объектов ЖКХ. Во-первых, ограничивается доступ к новым объектам ЖКХ, во-вторых, не привлекаются инвестиции на модернизацию старых объектов.

Так, согласно имеющейся информации по состоянию на 22.11.2017 доля унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, а также учреждений составляет в сфере теплоснабжения - 31%, водоснабжения – 42%, водоотведения – 39%.

Еще одной распространенной проблемой значительной части унитарных предприятий является наличие у них долговых денежных обязательств по оплате труда, энергетических ресурсов, обязательства по кредитным договорам, заключенным в целях финансирования мероприятий инвестиционных программ таких организаций, а также обязательств по уплате налогов и сборов.

Вместе с тем неоплата такими предприятиями энергетических ресурсов перед другими ресурсоснабжающими организациями приводит к росту тарифов последних, поскольку в ряде установленных законодательством случаев такие недополученные доходы поставщика энергетического ресурса будут заложены в его НВВ на следующие периоды регулирования. Таким образом, получается ситуация, когда граждане, оплатившие предоставленный им ресурс, будут вынуждены оплачивать коммунальные услуги по тарифу, увеличенному на сумму долга неэффективной ресурсоснабжающей организации, имеющей задолженность и неспособной ее погасить без увеличения тарифа.

Кроме того, с 01.01.2017 долги унитарных предприятий, имущество которых передается по концессионному соглашению, могут быть учтены в концессионной плате, а расходы концессионера по погашению такой задолженности учитываются при установлении тарифов в сфере теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения.

В настоящее время в регионах продолжает активно распространяться практика передачи муниципальными образованиями объектов ЖКХ унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения. При этом органы местного самоуправления не всегда предпринимают какие-либо действия, направленные на передачу указанных объектов по концессионному соглашению. В то же время в качестве положительного примера следует привести Новгородскую область, в которой после выдачи Новгородским УФАС России предупреждения орган местного самоуправления предпринял конкретные действия, направленные на передачу объектов ЖКХ в концессию, а именно: поставил на кадастровый учет 85% переданных унитарному предприятию объектов водоснабжения и водоотведения, утвердил Положение о порядке заключения концессионного соглашения и Перечень объектов водоснабжения и водоотведения, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений.

Также необходимо обратить внимание на ухудшение конкурентной среды и нерыночных тенденциях к усилению позиций на банковском рынке крупных кредитных организаций с превалирующим участием в уставном капитале государства и Банка России.

В частности, на федеральном уровне превалирующую долю занимают 1-2 группы банков с государственным участием, причем их доля вместе с третьим игроком, имеющим, как правило, незначительную долю, неизменно росла (на 2-16%) и в зависимости от сегмента в первом полугодии 2017 года составляла приблизительно от 59% до 64%. Число региональных рынков с неразвитой конкурентной средой и лидированием государственных банков также неуклонно растет (с 9-27 рынков в 2011 году до 18-53 в 2017 году).

Одной из причин этому можно назвать установленные в нормативных правовых актах федерального уровня (не менее 57) необоснованных требований к банкам при представлении им доступа к оказанию отдельных услуг и получению субсидий, которым во многих случаях соответствуют преимущественно только крупные государственные банки. К их числу относятся требования о наличии у банка собственных средств (до 300 млрд рублей) и участия государства и Банка России в уставном капитале.

Данные обстоятельства побуждают (1) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления также создавать нерыночные преимущества крупным государственным банкам за счет принятия аналогичных нормативных правовых актов, а в некоторых случаях - рекомендаций (указаний) подконтрольным лицам переходить на обслуживание в эти банки; (2) стимулируют иных участников рынка к недобросовестному поведению (агрессивному привлечению средств граждан во вклады с последующим снижением их доходности; дискредитации конкурентов). Случаи такого поведения неоднократно фиксировались и пресекались антимонопольными органами.

Крупным банкам с государственным участием сложившаяся ситуация дает возможность существенно снижать процентные ставки по вкладам населения (примерно 5-6% в отличие от других игроков – 7,5%) при сохранении относительно высоких ставок по кредитам (15-21%).

В дополнение к указанным проблемам следует обратить внимание на наблюдающиеся процессы замедления приватизации, наличие у организаций с государственным участием значительного количества непрофильных активов и медленные темпы их реализации. Помимо того, что госкомпании и госкорпорации пользуются государственной поддержкой, например, в форме субсидирования процентной ставки на реализацию отдельных инвестиционных проектов, государственных гарантий по кредитам, облигациям, применения отраслевых мер поддержки, отдельную опасность также представляет риск включения затрат на обслуживание непрофильных активов в тарифы регулируемых организаций.

В целях исполнения Национального плана развития конкуренции ФАС России разработан законопроект, предусматривающий запрет создания унитарных предприятий на конкурентных рынках. Создание таких предприятий будет возможно только лишь после согласования с антимонопольным органом, при этом антимонопольный орган вправе дать согласие на создание унитарного предприятия на рынке с неразвитой конкуренцией. В случае создания унитарного предприятия с нарушением указанного порядка антимонопольный орган вправе обратиться в суд с иском о принудительной ликвидации такого предприятия.