Основные проблемы бюджетного финансирования образования

Одной из острейших проблем нашего образования сегодня называют нехватку финансовых ресурсов. На этот фактор как на источник всех его бед указывают практически все деятели российского образования. Соответственно ими видится и решение наболевших проблем: "Самозамкнутое, самодостаточное образование не имеет сегодня никаких других форм обеспечения своего существования, кроме государственного бюджета, выделенного по остаточному принципу. Известно, что сегодня этот минимум затрат на границе вообще прожиточного минимума, поэтому часть представителей отрасли считает, что главное - чтобы отрасли был выделен достаточно большой бюджет. Из чего заключается, что при таком раскладе дел все попытки обеспечить нормальное функционирование системы образования обречены на фиктивность мер, при которых "учителя делают вид, что учат, учащиеся, что учатся, а государство, что оно платит".

Однако, стоит заметить, что качество обучения, зависящее от реализации того или иного понимания целей, функций и содержания образования, безусловно, зависит от финансирования. И это связано не только с необходимостью выплачивать учителям зарплату. Никуда теперь не деться от того, что несмотря на рост государственных вложений в образование, оно становится все более дорогим.

Характерной особенностью современного состояния бюджетного финансирования образования является недостаток выделяемых средств для нормального функционирования бюджетных заведений. Считается, что финансироваться из бюджета должны лишь основные виды расходов образовательных учреждений. И при этом не финансируются даже те расходы, которые предусмотрены законами «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Приоритеты при финансировании конкретных статей расходов определяются таким образом: оплата труда; стипендия; трансферты; оплата коммунальных услуг; остальные виды расходов.

Такая оценка значимости расходов связана с тем, что действующее законодательство установило достаточно большую зону ответственности государства за обеспечение определённого уровня финансирования образования:

- выделение на нужды развития образования не менее 10% национального дохода, в том числе на высшее профессиональное образование - не менее 3% расходной части федерального бюджета;

- установление уровня оплаты труда работников образования в зависимости от уровня оплаты труда в промышленности;

 - введение социальных доплат, надбавок для работников образования.

Выполнение всех обязательств, взятых на себя государством, требует увеличения ассигнований на образование из федерального бюджета по разным оценкам в 2-4 раза, что, очевидно, невыполнимо. Действующий порядок бюджетного финансирования, установленный БК РФ, характеризуется наличием противоречий с действующим законодательством об образовании, а также внутренних противоречий, недостатков и неясностей, усугубляющихся практикой его применения. Это снижает эффективность использования бюджетных средств, приводит к значительным трансакционным издержкам  [15].

Нормативно-методическая база бюджетного финансирования образования в основном опирается на документы и материалы, разработанные для условий планово-директивной экономики и отсутствия выраженного дефицита бюджетных средств. В современных условиях это порождает ряд проблем, решить которые не удаётся.

В законодательной базе, определяющей процедуру бюджетного финансирования образования, отсутствует механизм, позволяющий с единых позиций решать возникающие частные вопросы финансирования, руководствуясь единственным критерием - целями, на достижение которых направляются бюджетные средства. Такое положение обусловлено принятой в настоящее время трактовкой определения целевого характера использования бюджетных средств, не связанного ни с образовательным процессом, ни с его результатами, а основанного исключительно на соблюдении установленных сметных назначений в рамках экономической бюджетной классификации.

Возможности маневрирования ресурсами носят ограниченный характер, связанный с необходимостью строгого соблюдения установленных бюджетных процедур.

Всё это позволяет предположить, что бюджетная (финансовая, экономическая) политика государства (точнее, финансовых органов) направлена в первую очередь на учёт и контроль бюджетных средств, а не обеспечение деятельности сферы образования.

В настоящее время практически отсутствует современная нормативно-методическая база бюджетного планирования и финансирования:

- не принят закон о минимальных социальных стандартах;

- не разработаны нормативы государственных затрат на оказание государственных образовательных услуг;

- не существует единых методологических основ расчёта минимальной бюджетной обеспеченности;

- не разработаны необходимые методические материалы по расчёту и обоснованию потребности в бюджетном финансировании;

- отсутствуют единые по России и ведомственные методики распределения финансовых ресурсов между бюджетополучателями.

Вместе с тем, государство, несмотря на утверждённый закон – Бюджетный кодекс РФ, решает в каждые данный момент времени (финансовый год), какой именно механизм бюджетного финансирования применять в текущем году [11].

Организация бюджетного процесса основана на установленных Бюджетным кодексом РФ таких временных рамках подготовки, согласования, утверждения, представления документов, которые не учитывают следующие объективные факторы:

- образовательные учреждения расположены на всей территории России, при этом далеко не все из них имеют доступ к современным средствам связи и коммуникации (факс, электронная почта, Интернет); почтовая связь не обеспечивает получение и предоставление необходимой информации в установленные сроки. В связи с этим часто возникают ситуации, когда на исполнение поступают документы, датированные прошедшим периодом;

- главный распорядитель бюджетных средств не только доводит уведомления о бюджетных обязательствах, но и формирует и утверждает их, что делает весьма проблематичным получение уведомлений на местах в установленные сроки;

- главный распорядитель бюджетных средств (министерство в Москве) утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений. В течение одного рабочего дня с момента утверждения их сметы должны быть представлены в казначейство, что нереально, учитывая территорию России;

- финансирование начислений на оплату труда представляет собой дополнительную «петлю» в движении бюджетных средств: по существу деньги следуют из бюджета через бюджетные учреждения обратно в бюджет. Единственное достоинство такого процесса состоит в том, что при использовании регрессивной шкалы часть можно направить на другие виды расходов и тем самым как бы дополнить собственный бюджет учреждения по статьям, не предусмотренным сметой доходов и расходов.

Серьёзную проблему представляет собой действующий механизм использования внебюджетных средств:

- внебюджетные доходы в образовательное учреждение поступают неравномерно в течение года, что затрудняет не только их годовое планирование, но и планирование их расходов. Средства, поступившие в конце отчётного периода (квартала), могут остаться на счёте и будут рассматриваться как прибыль (и соответственно облагаться налогами). При этом расходы по этим средствам могут быть произведены только в следующем квартале. Это снижает эффективность использования средств, выдвигая на первый план не рационализацию расходов и экономию средств, а скорость их расходования часто в ущерб эффективности и результативности;

- необходимость расходования поступающих доходов немедленно по их получении не позволяет накапливать средства для решения проблем, например, ремонта;

- доплаты за счёт внебюджетных средств сотрудникам, зачисленным на бюджетные ставки, можно выплачивать только из прибыли, в противном случае в соответствии с Налоговым кодексом РФ учреждению будет предъявлено обвинение в нецелевом использовании теперь уже внебюджетных средств. Существует только один выход: оформлять трудовые договоры с работниками и в них указывать объём работы сотрудника во внебюджетной сфере учреждения. В этом случае считается, что оформлены трудовые отношения, и понятие нецелевого использования применено не будет [9].

 Бюджетный кодекс, предусматривая правила учёта остатков бюджетных средств на лицевых счетах бюджетополучателей и изъятие их без возврата в доход соответствующего уровня бюджета, не учитывает реального положения дел:

- средства бюджета не всегда могут быть использованы до окончания финансового года по причине невыполнения договоров подрядчиками и исполнителями. В этом случае бюджетные средства, предусмотренные для оплаты договоров, должны сохраняться за бюджетным учреждением;

- поставщиками коммунальных услуг выставляются счета по оплате по итогу за прошедший период, средства же на оплату планируются на текущий период, что создаёт проблемы по оплате услуг, предоставленных в декабре;

Но сказанное - лишь одна сторона медали. Вторая ее сторона заключается в том, что действительно, не все проблемы современного образования зависят от финансов. Качество и состоятельность образования чувствительны только к нижнему пределу финансирования: его нельзя опускать ниже предельной минимальной рамки, ибо дальше уже невозможно организовать процесс (помещения, кадры, оборудование. Последнее, кстати, применительно к вузам допускает использование промышленной базы и филиализацию, поэтому может и не иметь прямой зависимости от уровня финансирования самой учебной деятельности конкретного вуза). Но если этот минимум обеспечен, и обучаемому есть, где сесть и кого послушать, - дальше проблема существенным образом зависит не от финансирования, а от организационного - кадрового ресурса. В том числе и особенно - от руководителей образования всех уровней, способных изыскивать способы и организовывать резервы.

Стипендия никак не покрывает даже самый жесткий минимум необходимого жизнеобеспечения. Следовательно, при нашей бесплатности и государственном характере образования на самом деле государственные расходы на высшее образование, обеспечиваемые всеми налогоплательщиками, финансируют образовательные услуги вузов (и элитных - в особенности) преимущественно тем, кто не испытывает финансовых проблем и потому может себе позволить не отказываться от вуза. То есть, тем самым студентам из семей по меньшей мере со средним, а то и высоким достатком.

 Так, известный американский экономист, лауреат Нобелевской премии, один из авторов концепции "человеческого капитала" Т.Шульц считает, что в условиях монопольного положения государственных школ, существования гигантских школьных систем крупных городов, при нынешнем порядке финансирования и государственного контроля за образовательными процессами, эффективность образования обречена на низкий уровень при любом финансировании. Ибо в государственном секторе разорвана связь между качеством и количеством предоставляемых услуг и их стоимостью.

Налогоплательщики, констатирует он, как правило, плохо осведомлены об уровне издержек образования. Сравнивая это положение с гораздо более благополучным состоянием образования в частных школах, он и его единомышленники видят выход в том, что родители как вкладчики средств в "человеческий капитал" должны иметь право влиять на формирование этого капитала. Тем более что собственный образовательный уровень многих родителей достаточно высок. На их взгляд, решить проблему не только эффективного использования средств, обеспечив поступление денег по назначению с наибольшей выгодой для рядового потребителя, но и оказать содействие повышению эффективности и качества образования в целом, смогут контрактная система, а также ряд других предлагаемых форм приватизации школьного образования (система ваучеров, обратного лизинга, фрэнчайзинга и др.). Но эксперименты и споры по поводу приватизации образования как средства решения его проблем, характерные для Запада на протяжении всех 80-90-х годов, не дали однозначного ответа и не привели к общепринятым рекомендациям [15].

Перенося сказанное на нашу отечественную почву, приходится констатировать следующее. Как представляется, многие из указанных выше бед российского образования, в том числе и самая больная проблема - нехватки финансов, происходят именно потому, что система образования сейчас такова, в каких эпитетах она охарактеризована выше, как самозамкнутое, самодостаточное образование. Во-первых, со стороны других сфер общественной жизни образование не рассматривается как действенное средство, инструмент обеспечения и развития всех и каждой сфер жизнедеятельности общества. В то время, как "производство" людей в этом отношении должно занимать позицию, по значимости не уступающую производству средств производства, причем в данном случае речь идет о сложных и поэтому затратных "средствах производства".

  Во-вторых, само образование тоже себя в этом качестве не рассматривает, преследуя свои узко - ведомственные цели, и не пытается себя реализовать как социальное средство решения общественных задач, не доказывая делом свою полезность в каждом конкретном случае общественной практики. Естественно, поэтому оно никому не нужно, замкнутое в собственной самодостаточности, проливающее слезы по поводу своей брошенности и общественной неблагодарности, не делая никаких шагов навстречу к тому, чтобы стать потребностью для кого-то. Слова здесь бесполезны, тем более произносимые в собственных кулуарах системы образования. И это может продолжаться как угодно долго, пока все окончательно не махнут на него рукой.

Вместе с тем, трудность заключается в том, что образование в современных условиях далеко не всегда располагает пониманием и методами, как и в каком виде сделаться полезным и нужным иначе, чем это было вчера. Это очень непростая задача, поскольку долгое время значение системы образования в нашей стране задавалось государственной политикой. Поэтому теперь нередко наша нищая система образования обязывается извне или, поддавшись общему настроению, стремится сама искать спасения на пути "зарабатывания" средств, подобно тому, как это делают заведения общественного питания или мастерские автосервиса.

 Между тем, хотя коммерческий интерес и невозможно сосредоточить на продукте образования, но его можно направить на сам процесс деятельности, в том числе и образовательной. Используя социальные механизмы и определенным образом организованные социальные отношения, направив на их формирование политико-правовые и административные средства, можно сделать коммерчески-выгодной деятельность по вложениям в образование, по принципу "вложил-получил" за сам факт вложения.

Кроме того, сейчас как оценивается педагогическая деятельность? Не по результату сделанного, а по факту участия. И вот здесь-то как раз и требуется большая исследовательское - проектировочная работа по выработке принципов внутреннего управления эффективностью и качеством образовательного процесса. В том числе и эффективностью использования вкладываемых средств (профессионально-педагогических, научных, финансовых, административно-организационных и других), в частности, и по оценке адекватности качества труда учителя общественно-необходимым затратам аналогичного труда, его стоимости и оплаты.

 Резюмируя, можно сказать, что одной из самых состоятельных позиций теперь становится та, что ставит задачу превратить образование в практику общественного развития. Этот ракурс на сегодня является новой постановкой вопроса о сознательном и целенаправленном развитии образования как сферы общественной практики. Поскольку неосознанно и неуправляемо оно таковой все равно является, большей частью с минусовым знаком реального  результата   [11].

 Но эта постановка только тогда чего-нибудь стоит, когда образование начнет сознательно и целенаправленно преобразовываться общественной и государственной волей в этом направлении. Такая постановка вопроса не может быть просто декларирована. Она может или исторически вызреть и наступить реально, как исторически, в течение веков, постепенным преобразованием общественной практики и вытеснением старых форм жизни новыми вызрел в Европе капитализм. Или быть сознательно, последовательно выстроена в процессе напряженной, целеустремленной и подчиненной этой задаче большой, многосторонней социальной работы, с использованием всего наличного социального ресурса и всех механизмов общественной практики, начиная от государства и заканчивая рекламой в витринах и практикой воспитания в детских садах.

Причем это есть необходимая, но даже при всей упомянутой многотрудности отнюдь не достаточная часть того, что надо создать и иметь в процессе превращения образования в практику общественного развития. Частичность же и недостаточность ресурса может оказаться принципиальным препятствием к осуществлению этого намерения, подвергая его опасности стать очередным несбывшимся лозунгом в истории образования и очередной утопией в истории общественного развития.

 При этом существенному изменению надо подвергнуть очень многое как в самой общественной жизни, так и в наших взглядах на нее. В том числе по-новому надо понять роль, а главное, возможности государства, которые на деле гораздо больше, чем их сейчас пытаются призвать и использовать в деле обеспечения образования. Даже "стягивание ресурса" в сферу образования, на которое многие уповают как на задачу, посильную сейчас лишь государству, может реализоваться не только в виде прямого направления бюджетных средств и привлечения инвестиций в сферу образования. А еще в целом ряде государственно-политических инициатив полисферного и полифункционального действия, одним из результатов которого - и не только прямого, но опосредованного или косвенного действия, - могут стать указанные инвестиции. Но для такого переосмысления требуется специальная работа, новые поиски и неоткрытые пока решения [18].

Рисунок 1.1 – Основные проблемы бюджетного финансирования образования