Способы управляющего воздействия на правовую работу, применявшиеся на практике

В нашей стране в данный период законодательство не предусматривает обязанностей государства, его органов по управлению правовой работой/ Исполнительные органы вообще не занимаются правовой работой, поскольку такие функции им не вменены. Аналогичным образом ведут себя прокуратура и судебные органы, которые в советский период из чувства долга и профессиональной общности оказывали определенное управляющее воздействие на правовую работу.

Необходимость руководства правовой работой, деятельностью юридических служб со стороны государства диктуется рядом обстоятельств. Во-первых, в процессе такого руководства обеспечивается направление усилий юридических служб на содействие решению важнейших задач, стоящих перед государством на данном этапе. Во-вторых, следует учитывать различный уровень подготовки юристов и необходимость оказания помощи в овладении более эффективными приемами работы. В-третьих, сами руководители предпринимательских организаций совершенно не знакомы с задачами юристов и содержанием правовой работы, в связи с чем не в состоянии квалифицированно направлять усилия своих юридических служб на достижение соответствующих результатов.

В последние полвека под влиянием потребностей правовой практики сформировалась некоторая система методов управления правовой работой со стороны государства. Можно выделить четыре группы способов управляющего воздействия на правовую работу, применявшиеся на практике.

Во-первых, это законодательное, нормативное регулирование правовой работы. В советский период, как было показано выше, правовая работа достаточно полно и разносторонне регулировалась законодательством и иными нормативными правовыми актами.

Для формирования правового государства, правовой экономики необходимо, чтобы правовая работа, ее общее содержание и назначение были закреплены в федеральном законе. Требуют законодательного закрепления с учетом современных условий основные задачи юридической службы, порядок ее участия в правовой работе, современные методы деятельности. В Положении о Минюсте РФ следовало бы, как это существовало прежде, закрепить задачи методического руководства правовой работой, координации деятельности юридических служб в предпринимательских и иных организациях.   

Законодательное закрепление основных задач и способов работы юристов в хозяйственной сфере позволит обеспечить консолидацию усилий этой значимой категории специалистов в направлениях, необходимых обществу. Государство обязано создавать кадровую, социальную базу для последовательного укрепления законности, правовых начал в предпринимательстве. Без таких координирующих мер действия корпоративных юристов будут напоминать хаотичное «броуновское движение», а запись в Конституции РФ о правовом государстве стоить не больше бесконечных прежде призывов к «построению коммунизма».

Особенности управления правовой работой в различных отраслях.

Второй группой способов управления являются способы организационного воздействия. Организационное воздействие возможно, как правило, при наличии служебной или экономической зависимости управляемых организаций от руководящего органа.

Организационные способы включают в себя:

- принятие государственных программ по совершенствованию правовой работы на федеральном и региональных уровнях;

- издание правил и иных нормативных правовых актов по различным вопросам ведения правовой работы и деятельности юридических служб;

- разработку министерствами, ведомствами, центральными звеньями холдингов, финансово-промышленных групп (ФПГ), концернами, корпорациями и объединениями сквозных планов мероприятий по правовой работе с установлением в них заданий для центрального и нижестоящих звеньев;

- создание общегосударственных, отраслевых и внутрихозяйственных систем повышения квалификации и переподготовки кадров по вопросам правовой работы;

- проведение проверок соблюдения требований законодательства о правовой работе, рассмотрение результатов проверок совместно с руководителями организаций и их юридических служб для устранения недостатков;

- установление государственной или отраслевой отчетности о правовой работе и анализ отчетов для принятия соответствующих мер;

- применение мер государственного поощрения за лучшие результаты в правовой работе.

Третью группу образуют административные способы управляющего воздействия.

В эту группу можно включить:

- лицензирование деятельности по юридическому обслуживанию, которое требует восстановления при условии четкой разработки системы оснований и процедуры лишения лицензии. Такой порядок прежде был установлен Положением о лицензировании деятельности по оказанию платных юридических услуг на территории Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1995г. №344[37], однако из-за крайней неудачности фактически не применялся на практике и был упразднен;

- аккредитация, т. е. удостоверение полномочий конкретных работников юридических отделов фирм или адвокатов на представительство в соответствующих судах или иных органах. Аккредитация позволяет обеспечить допуск в соответствующие органы лиц, хорошо ознакомленных с правилами деятельности и способных решать вопросы, не создавая неоправданных задержек и затруднений;

- сертификация юридических работников на право выполнения определенных видов работ с выдачей квалификационных сертификатов.

Четвертую группу образуют способы методического руководства правовой работой. Они имеют двоякое применение. Во-первых, методическое руководство правовой работой осуществляется в отношении организаций, не находящихся в административном подчинении или экономической зависимости от органа, осуществляющего такое руководство. Здесь меры по руководству не носят непосредственно обязывающего характера. Во-вторых, обязанность методического руководства правовой работой в организации возложена на юридические отделы и юрисконсультов организаций, Она предусмотрена Квалификационным справочником Минтруда РФ 1998г. в перечне обязанностей начальника юридического отпела и юрисконсульта. Такое руководство осуществляется в отношении других подразделений и сотрудников данной организации.

Различают следующие способы методического руководства:

- ознакомление с состоянием правовой работы в организации, структурном подразделении и обсуждение результатов с руководителем для устранения недочетов и совершенствования работы;

- издание методических указаний, рекомендаций и обзоров по различным вопросам ведения правовой работы;

- обобщение и пропаганда передового опыта, достижений в ведении правовой работы;

- проведение совещаний, симпозиумов, круглых столов по проблемам правовой работы;

- организация лекций и семинаров, циклов занятий для предпринимателей и юристов по ведению правовой работы.

В советское время высказывались мнение, что методическое руководство правовой работой — форма государственного управления[38]. Согласно этой точке зрения, методическое руководство правовой работой представляет собой вид государственного управления, его составную часть[39].

По нашему мнению, методическое руководство состоит в целенаправленном упорядочивающем воздействии со стороны государства или руководящих и юридических звеньев организаций на поведение участников соответствующей деятельности. Еще К. Маркс, анализируя развитие общественного разделения и объединения труда, показал, что «во всех работах, при выполнении которых кооперируются между собой многие индивидуумы, связь и единство процесса необходимо представлены одной управляющей волей и функциями, относящимися не к частичным работам, а ко всей деятельности мастерской, как это имеет место с дирижером оркестра»[40].

Правовая работа, будучи важным аспектом регулирования хозяйственной деятельности, требует четкой организации и, следовательно, воздействия со стороны государства. Это воздействие должно быть направлено на установление и поддержание определенного порядка в деятельности коммерческих организаций, обеспечение законности и повышение на правовой основе их экономической эффективности. Это направление, по нашему мнению, должно быть предусмотрено законодательством в качестве одной из главных задач соответствующих органов исполнительной власти и, прежде всего, Правительства и Министерства юстиции России. Органы юстиции в центре и на местах призваны оказывать организующее и направляющее воздействие на юридические службы хозяйствующих субъектов с целью ориентирования на выполнение основных задач, внедрения оптимальных методов ведения правовой работы и повышения квалификации работников юридических служб.

Методические рекомендации представляют собой акты информационного характера, содержащие научно обоснованные разработки (советы, предложения), подготовленные на основе изучения и обобщения положительного опыта деятельности юридических служб по наиболее важным вопросам правовой работы.

У организации есть право выбора — следовать рекомендациям или отказаться от них. Однако эти акты юридически значимы, поскольку, как и акты обязательные, связаны с компетенцией органа государственного управления, с выражением государственно-властных полномочий, хотя властность в этом случае выражается косвенно (как авторитет), а не прямо (как императивное предписание). Игнорирование рекомендаций может признаваться допустимым, если юридическая служба сама способна выполнять стоящие задачи на более высоком уровне, чем предлагается в рекомендациях.

Некоторые органы государственной власти в современных условиях продолжают признавать управление правовой работой важным направлением в своей деятельности. Так, Министерство обороны РФ приняло ряд актов, направленных на укрепление законности в Вооруженных Силах РФ. Важнейший из них — Наставление по правовой работе 2001г. подробно регламентирует правовую работу, которая понимается как комплекс мер, осуществляемых органами военного управления, командирами (начальниками), подразделениями юридической службы, органами воспитательной работы по реализации требований нормативных правовых актов Российской Федерации, в том числе актов Министерства обороны РФ в целях успешного решения задач боевой подготовки, повышения боевой и мобилизационной готовности войск и сил флота, укрепления правопорядка, воинской и трудовой дисциплины, защиты прав и законных интересов центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, а также военнослужащих и лиц гражданского персонала по вопросам их служебной деятельности.

Подразделения юридической службы Вооруженных Сил РФ (начальники юридических служб, групп, старшие юрисконсульты, юрисконсульты, помощники командиров по правовой работе) под руководством соответствующих командиров и начальников, проводя мероприятия правовой работы, непосредственно осуществляют следующие основные функции:

- правовая экспертиза проектов приказов и директив должностных лиц;

- правовое обеспечение договорной, претензионной и исковой работы;

- проверка состояния правовой работы в войсках (силах) и органах военного управления;

- организация справочной работы по приказам, директивам и другим нормативным актам, ведение их контрольных экземпляров;

- консультации и справки по правовым вопросам, возникающим в деятельности органов военного управления;

- участие в организации и работе нештатных юридических консультаций;

- участие в организации и проведении правового обучения и др.

Характерными особенностями отличается система управления правовой работой в нефтегазовом комплексе. Там были образованы специальные министерства и ведомства — Минтопэнерго России, Федеральный горный и промышленный надзор России, Госкомэкологии России и др. На нижестоящем уровне созданы вертикально интегрированные холдинги и входящие в их состав организации.

Министерства и ведомства комплекса в определенной степени осуществляют методическое руководство правовой работой, направляя хозяйствующим субъектам информационные письма по отдельным вопросам деятельности юридических служб. Что касается вертикально-интегрированных холдингов (компании «Газпром», «Роснефть», «Сиданко», «Лукойл», «Сибнефть», «Юкос» и др.), то они ведут организационное управление правовой работой в дочерних организациях. Так, они руководят правовой работой на местах и контролируют ее состояние, получают ежемесячную отчетность об исполнении заключенных договоров и внешнеторговых контрактов[41]. Очевидно, что соответствующие организационные меры могли бы осуществлять все министерства и ведомства, имеющие в непосредственном подчинении хозяйственные или иные организации. Вместе с тем подобная работа отраслевых органов ни в коей мере не снимает необходимости осуществления общегосударственных мер по управлению правовой работой и юридической службой в сфере предпринимательства.