Признании утратившими силу отдельных постановлений ___

(наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)

В соответствии с ________________________________________________,

(наименование и реквизиты акта высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, утвердившего порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ субъекта Российской Федерации)

__________________________________________________ постановляет:

(наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)

1. Досрочно завершить реализацию государственной программы субъекта Российской Федерации «_________________________________________________»,

(наименование государственной программы, в отношение которой принято решение о досрочном завершении)

утвержденной _______________________________________________________

(реквизиты акта, утвердившего государственную программу субъекта Российской Федерации)

2. Признать утратившими силу следующие нормативные правовые акты _____

_________________________________________________:

(наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)

_______________________________________________________________

(реквизиты акта, утвердившего государственную программу, в отношение которой принято решение о досрочном завершении)

_______________________________________________________________.

(реквизиты актов, внесших изменения в государственную программу, в отношение которой принято решение о досрочном завершении)

3. Установить, что предусмотренные государственной программой субъекта Российской Федерации «_________________________________________________»,

                       (наименование государственной программы, в отношение которой принято решение о досрочном завершении)

обязательства ответственного исполнителя, соисполнителей и исполнителей
(в соответствии с нормативными правовыми актами, государственными контрактами, договорами, соглашениями и иными документами), принятые в период _________ годов, подлежат исполнению в рамках следующих государственных программ субъекта Российской Федерации

«______________________________________________________________»,

(наименование государственной программы, в которую подлежат включению следующие обязательства (перечень обязательств) )

«______________________________________________________________».

(наименование государственной программы, в которую подлежат включению следующие обязательства (перечень обязательств))

4._____________________________________________________________

                      (наименование органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственных за реализацию
                       государственных программ, в состав которых включаются обязательства)

подготовить и внести в________________________________________________:

(наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)

до ___________ проекты нормативных правовых актов о внесении изменений в государственные программы субъекта Российской Федерации «__________________________________________________________________»,

(наименование государственной программы, в которую подлежат включению соответствующие обязательства)

«______________________________________________________________».

(наименование государственной программы, в которую подлежат включению соответствующие обязательства)

5. ___________________________________________________________

  (наименование органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственного за реализацию
                  государственной программы, в отношение которой принято решение о досрочном завершении)

представить в ___________________________________________________________

               (наименование законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)

в срок до ____________годовой отчет о ходе реализации государственной программы ______________________________________________________за отчетный период.

(наименование государственной программы, в отношение которой принято решение о досрочном завершении)

6. Исключить «_____________________________________________________»

(наименование государственной программы, в отношение которой принято решение о досрочном завершении)

из перечня государственных программ, утвержденного________________________

(реквизиты нормативного правового акта, утвердившего перечень государственных программ)

7. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на________________________________________________________________

(Ф.И.О. заместителя руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, координирующего деятельность ответственного исполнителя государственной программы, в отношение которой принято решение о досрочном завершении)

8. Опубликовать настоящее постановление в официальных средствах массовой информации субъекта Российской Федерации.

9. Настоящее постановление вступает в силу со дня его официального опубликования.

Проект

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ДЛЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ПОРЯДКУ ПОДГОТОВКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ, ПРЕДУСМАТРИВАЮЩИХ ФОРМИРОВАНИЕ ПРОГРАММ ПО ПРИНЦИПУ ПЕРВИЧНОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ ЦЕЛЕЙ, ЗАДАЧ И ЗНАЧЕНИЙ ПОКАЗАТЕЛЕЙ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ, А ЗАТЕМ МЕРОПРИЯТИЙ УКАЗАННЫХ ПРОГРАММ

I. Общие положения

Настоящие методические рекомендации (далее – Методические рекомендации) подготовлены с целью методологического обеспечения разработки государственных программ субъектов Российской Федерации, основанного на определении мероприятий государственных программ только после первичного определения целей, задач и значений показателей результативности государственных программ.

II. Требования к цели и задачам государственной программы субъекта Российской Федерации

При разработке государственной программы субъекта Российской Федерации первоочередным является постановка ее цели и задач, измеримых целевых показателей (индикаторов), на основе которых определяются пути, средства и методы их достижения (решения).

Цель государственной программы субъекта Российской Федерации должна определять конечные результаты реализации^[13] государственной программы субъекта Российской Федерации и соответствовать приоритетам и целям государственной политики в сфере реализации государственной программы субъекта Российской Федерации, определяемым в документах стратегического планирования, разрабатываемым:

на федеральном уровне (ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, стратегия социально-экономического развития Российской Федерации, отраслевые документы стратегического планирования, стратегия пространственного развития Российской Федерации, стратегии социально-экономического развития макрорегионов, основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период, государственные программы Российской Федерации) исходя из положений федеральных законов, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

на уровне субъекта Российской Федерации (стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный и долгосрочный периоды, бюджетный прогноз субъекта Российской Федерации на долгосрочный период, иные документы стратегического характера) исходя из положений законов субъекта Российской Федерации, решений высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В международной и российской практике выработаны следующие требования к определению целей программы:

специфичность (цель должна соответствовать сфере реализации государственной программы);

конкретность (не допускаются размытые (нечеткие) формулировки, допускающие произвольное или неоднозначное толкование);

измеримость (степень достижения цели можно измерить);

достижимость (цель должна быть достижима к заданному сроку);

релевантность (соответствие формулировки цели ожидаемым результатам реализации государственной программы).

При формировании цели предлагается использовать термины, описывающие характер изменений, осуществляемых в ходе реализации государственной программы и направленных на улучшение показателей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Цель, сформулированная таким образом, может быть измерена.

Примеры целей государственных программ субъектов Российской Федерации (по отраслям), удовлетворяющих указанным требованиям, представлены в таблице 1:

Таблица 1

Примеры формулировок целей государственных программ субъектов Российской Федерации, соответствующих требованиям

Формулировка цели должна быть краткой и ясной и не должна содержать специальных терминов, указаний на иные цели, задачи или результаты, которые являются следствиями достижения самой цели, а также описания путей, средств и методов достижения цели. Пути, средства и методы достижения цели государственной программы субъекта Российской Федерации выбираются исключительно в рамках реализации ее мероприятий.

Необходимо избегать множественности целей, поскольку это значительно усложняет структуру программы и создает риск пересечения целей. Лучшим вариантом является выбор одной цели.

Следует избегать формулировок, характеризующих процесс, текущую деятельность органов государственной власти, осуществление функций органа исполнительной власти, например, «реализация задач», «создание условий», «проведение политики» («реализация государственной политики»). Цель, сформулированная таким образом, не может быть измерена, т.е. она не имеет показателей конечных результатов.

В формулировке цели недопустимо использовать значения показателей (индикаторов) государственной программы, конечные результаты ее реализации.

В таблице 2 приведены примеры формулировок целей государственных программ субъекта Российской Федерации с нарушением требований к их формированию.

Таблица 2.

Примеры формулировок целей государственных программ субъекта Российской Федерации, несоответствующих требованиям

Достижение цели обеспечивается за счет решения задач государственной программы субъекта Российской Федерации. Сформулированные задачи должны быть необходимы и достаточны для достижения соответствующей цели и охватывать все сферы реализации государственной программы субъекта Российской Федерации. Соответственно, не допускается дублирование (идентичные формулировки) цели и задач государственной программы субъекта Российской Федерации. Не рекомендуется формулировать более 7 задач для достижения цели.

Для формулировки задач предъявляются требования, аналогичные вышеизложенным требованиям к цели государственной программы субъекта Российской Федерации, за исключением определения конечных результатов реализации государственной программы. Задача государственной программы субъекта Российской Федерации должна определять только непосредственные результаты реализации^[14] государственной программы.

Например, возможна формулировка задач государственной программы субъекта Российской Федерации в разрезе подотраслей соответствующей отрасли, в зависимости от закрепленных в законодательстве Российской Федерации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, например, в дорожно-транспортном хозяйстве:

· развитие дорожного хозяйства;

· повышение доступности и комфортабельности транспортного обслуживания населения пригородным железнодорожным транспортом;

· повышение доступности и комфортабельности транспортного обслуживания населения воздушным транспортом в рамках внутрирегиональных авиаперевозок;

· повышение доступности и комфортабельности транспортного обслуживания населения водным транспортом;

· повышение доступности и комфортабельности транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом;

· повышение качества осуществления регионального государственного контроля и надзора в сфере транспорта и дорожного хозяйства.

Таким образом, повышение доступности, эффективности и безопасности функционирования транспортного комплекса в целом – цель государственной программы субъекта Российской Федерации, определяющая конечный результат ее реализации. При этом повышение доступности транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом (т.е. в отдельно взятой подотрасли) – задача государственной программы субъекта Российской Федерации, определяющая непосредственный результат ее реализации.

Для построения логичной системы целей и задач, соответствующей вышеизложенным требованиям, следует использовать трехуровневую систему целеполагания, которая определяет, что на уровне государственной программы формулируется одна общая цель, на достижение которой направлен ряд задач, одновременно являющихся целями подпрограмм государственной программы. При этом на уровне подпрограмм формируется свой перечень задач, исходя из поставленной цели.

III. Требования к показателям (индикаторам) государственной программы субъекта Российской Федерации, ее конечным результатам

На основе сформированной системы цели и задач государственной программы разрабатывается система целевых показателей (индикаторов). Количество показателей (индикаторов) государственной программы формируется исходя из принципов необходимости и достаточности для достижения цели и решения задач государственной программы субъекта Российской Федерации.

Используемая система показателей (индикаторов) государственной программы субъекта Российской Федерации должна позволять очевидным образом оценивать прогресс в достижении цели и решения всех задач государственной программы субъекта Российской Федерации по годам реализации.

Используемые показатели (индикаторы) должны соответствовать следующим требованиям:

· адекватность - показатель (индикатор) либо совокупность показателей (индикаторов), используемых для характеристики цели, должны очевидным образом характеризовать прогресс в ее достижении и охватывать все существенные аспекты достижения цели государственной программы субъекта Российской Федерации, при этом из формулировки показателя (индикатора) либо совокупности показателей/индикаторов не должна быть очевидна желаемая тенденция изменения его значений, отражающая достижение соответствующей цели; желаемая тенденция задается планируемыми значениями показателей (индикаторов) либо их совокупности;

· точность - погрешности измерения не должны приводить к искаженному представлению о результатах реализации государственной программы субъекта Российской Федерации;

· релевантность - не допускается использование показателей (индикаторов), улучшение отчетных значений которых возможно при ухудшении реального положения дел;

· недопустимость используемые показатели (индикаторы) должны в наименьшей степени создавать стимулы для участников государственной программы субъекта Российской Федерации к искажению результатов реализации государственной программы субъекта Российской Федерации;

· сопоставимость - выбор показателей (индикаторов) следует осуществлять исходя из необходимости непрерывного накопления данных и обеспечения их сопоставимости за отдельные периоды;

· однозначность - определение показателя (индикатора) должно обеспечивать одинаковое понимание существа измеряемой характеристики как специалистами, так и конечными потребителями услуг, для чего следует избегать излишне сложных показателей (индикаторов) и показателей (индикаторов), не имеющих четкого, общепринятого определения и единиц измерения;

· экономичность - получение отчетных данных должно проводиться с минимально возможными затратами, применяемые показатели (индикаторы) должны в максимальной степени основываться на уже существующих процедурах сбора информации;

· достоверность - способ сбора и обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга и оценки реализации государственной программы субъекта Российской Федерации;

· своевременность и регулярность - отчетные данные должны поступать со строго определенной периодичностью и с незначительным временным лагом между моментом сбора информации и сроком ее использования (для использования в целях мониторинга отчетные данные должны предоставляться не реже 1 раза в год.

Перечень показателей (индикаторов) государственной программы субъекта Российской Федерации необходимо формировать с учетом возможности расчета значения данных показателей (индикаторов) не позднее срока представления годового отчета о ходе реализации государственной программы субъекта Российской Федерации.

Не рекомендуется использовать показатели, отчетные данные по которым формируются со значительным временным лагом (например, показатель валового регионального продукта, темпов его роста и т.д.), поскольку отсутствие отчетных значений в момент оценки результативности и эффективности реализации государственных программ субъекта Российской Федерации приводит к искажению результатов оценки и снижает практическую полезность оценки эффективности реализации государственных программ для принятия управленческих решений. Так, при оценке достижения запланированных результатов реализации государственной программы значения по таким показателям либо приравниваются к плановым (т.е. представляются заведомо ложные данные), либо игнорируются (т.е. степень достижения цели не корректно учитывается при проведении указанной оценки).

В число используемых показателей (индикаторов) государственной программы субъекта Российской Федерации должны включаться:

· показатели (индикаторы) государственных программ Российской Федерации, реализуемых в соответствующей отрасли в случае, если они установлены в разрезе субъектов Российской Федерации;

· показатели результативности использования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, установленных в соглашениях по предоставлению указанных субсидий, в случае предоставления таких субсидий;

· показатели, предусмотренные Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года в случае, если сфера реализации государственной программы включает цели и задачи, установленные в этих указах;

· показатели для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и постановлением Правительства Российской Федерации от 3.11.2012 № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации») в случае, если цель и задачи государственной программы характеризуются установленными в указе показателями;

· показатели (индикаторы), отражающие качество предоставления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации общественно значимых государственных услуг, а также основные параметры государственного задания в части качества и объема предоставляемых государственных услуг (выполнения работ).

При формировании системы показателей государственных программ субъекта Российской Федерации в сферах, отнесенных к предметам совместного ведения, необходимо учитывать показатели, установленные в государственных программах Российской Федерации. При использовании показателей стратегических документов федерального уровня важно обеспечить единство методики расчета данных показателей и сопоставимость результатов.

В качестве примера неудачного использования показателей можно привести показатели государственных программ ряда субъектов Российской Федерации, направленных на создание информационного общества.

Так, для оценки перехода к оказанию государственных и муниципальных услуг в электронном виде в государственные программы субъектов Российской Федерации включены, в частности, следующие показатели:

· доля граждан, получающих государственные и муниципальные услуги в электронной форме (показатель установлен Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 и соответствует показателю государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020)»);

· уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг;

· доля государственных услуг, оказываемых в электронном виде, в общем количестве государственных услуг, которые можно оказывать в электронном виде.

Данный пример демонстрирует, что один и тот же результат (обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде) может оцениваться различными способами. Вместе с тем показатель «доля граждан, получающих государственные и муниципальные услуги в электронной форме» является основным и должен быть включен в состав государственных программ субъектов Российской Федерации, направленных на создание информационного общества. Остальные показатели приведенного примера лишь дополняют (уточняют) основной показатель.

Показатели (индикаторы) должны рассчитываться:

· на основе данных государственного статистического наблюдения;

· по методикам, принятым международными организациями;

· по методикам, утвержденным федеральными органами исполнительной власти;

· по методикам, утвержденным органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Методика расчета показателей (индикаторов) должна включать единый подход к сбору и представлению информации о выполнении показателей (индикаторов). Не допускается многовариантность методик расчетов и способов получения отчетных данных, так как она затрудняет своевременный и качественный контроль над ходом реализации государственной программы субъекта Российской Федерации (подпрограммы) и за степенью достижения запланированных результатов.

Методика расчета показателя (индикатора) должна содержать характеристику разреза наблюдения (территориальный, ведомственный, по видам экономической деятельности ( ОКВЭД 2).

Единица измерения показателя (индикатора) выбирается из Общероссийского классификатора единиц измерения (ОКЕИ).

Для показателя (индикатора) указываются периодичность (годовая, квартальная, месячная) и вид временной характеристики (за отчетный период, на начало отчетного периода, на конец периода, на конкретную дату).

Показатели (индикаторы), рассчитанные по методикам, утвержденным органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, применяются только при отсутствии возможности получить данные на основе государственных статистических наблюдений, а также невозможности применить показатели, рассчитанные по методикам, принятым международными организациями. Не допускается использование легкодостижимых ведомственных показателей (индикаторов), которые могут искажать отчетность об итогах реализации государственных программ субъекта Российской Федерации, допускать улучшение отчетных значений при ухудшении реального положения дел в определенной сфере, например:

· уровень использования информационных систем в медицинских организациях – сам факт использования медицинских информационных систем не отражает качество использования и развитие данной сферы в целом;

· количество заключенных договоров (контрактов) – показатель не характеризует результаты выполнения заключенных договоров (контрактов); кроме того, договора (контракты) могут различаться как по объему финансового обеспечения, так и по направленности;

· количество реализованных проектов – реализация того или иного проекта не отражает его успешность и масштаб преобразований.

В качестве наименования показателя (индикатора) рекомендуется использовать лаконичную и понятную формулировку, отражающую суть явления.

В период реализации государственной программы субъекта Российской Федерации не рекомендуется корректировка наименований показателей (индикаторов), влияющая на смысловое значение показателя, и исключение показателей (индикаторов). Для каждого показателя (индикатора) должна иметься возможность сопоставления его текущего значения с предыдущим значением в рамках государственной программы субъекта Российской Федерации. Не рекомендуется изменять методики расчета показателей (индикаторов) в течение срока реализации государственной программы субъекта Российской Федерации. Инициатива участников государственной программы по изменению состава и наименований показателей (индикаторов), методики их расчета может быть обусловлена манипулированием результатами ее реализации, например, при неоднократном недостижении плановых значений показателей (индикаторов), предлагаемых к исключению (корректировке). Такие изменения допускаются только при наличии соответствующих замечаний от сторонних согласующих государственную программу органов, в частности, контрольно-счетных органов.

Значения показателей (индикаторов) государственной программы субъекта Российской Федерации должны формироваться с учетом параметров прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период и параметров прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период, а также объемов финансового обеспечения мероприятий государственной программы, устанавливаемых в соответствии с бюджетным прогнозом субъекта Российской Федерации на долгосрочный период.

Целевые значения показателей (индикаторов) государственной программы субъекта Российской Федерации определяются исходя из анализа текущего состояния отрасли, в которой реализуется государственная программа субъекта Российской Федерации, и цели программы. При определении целевых значений показателей (индикаторов) государственной программы учитываются внешние факторы рисков, оказывающие влияние на реализацию государственной программы субъекта Российской Федерации.

На практике выделяются два основных подхода к определению целевых значений показателей (индикаторов) - «сверху вниз» и «снизу вверх» (Приложение к Методическим рекомендациям).

В зависимости от уровня показателя (индикатора) в иерархической системе показатель может характеризовать как конечные, так и непосредственные общественно значимые результаты.

При формулировке индикаторов (показателей) важно по возможности использовать относительные, а не абсолютные показатели, т.к. абсолютные показатели не дают представления о реальном изменении ситуации, например:

Таблица 3

Показатели (индикаторы), характеризующие конечные результаты, являются основными (базовыми) и характеризуют достижение исключительно целей государственных программ субъектов Российской Федерации, например (таблица 4):

Таблица 4.

Примеры показателей (индикаторов), характеризующих конечные результаты

Кроме того, выделяются показатели (индикаторы), характеризующие непосредственные результаты Непосредственные результаты необходимы для достижения конечных результатов и характеризуют решение задач государственных программ субъектов Российской Федерации (подотрасли, определенной сферы деятельности всей отрасли) (таблица 5):

Таблица 5.

Примеры показателей (индикаторов), характеризующих непосредственные результаты

В этой связи на уровне государственной программ субъекта Российской Федерации рекомендуется выделять показатели (индикаторы), характеризующие конечные результаты (см. таблицу 4). С учетом построения трехуровневой системы целеполагания рекомендуется показатели (индикаторы), характеризующие непосредственные результаты (см. таблицу 5), отражать только на уровне подпрограмм государственной программ субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем в целом показатели (индикаторы) уровня государственной программы субъекта Российской Федерации и ее подпрограмм имеют разную природу (отражение измеримых конечных и непосредственных результатов соответственно) и в любом случае не могут дублировать друг друга (быть одновременно отражены на том и другом уровне).

Количество и состав показателей (индикаторов) уровня государственной программы субъекта Российской Федерации (ее подпрограмм) основывается на соблюдении баланса интересов всех заинтересованных сторон и должно учесть интересы граждан, бизнеса, «производителей» результатов, а также параметры бюджетной эффективности. Например, достижение цели «обеспечение доступности медицинской помощи и повышение качества медицинских услуг» характеризуется показателями как доступности медицинской помощи (может оцениваться социологическими методами), так и ее качества (например, показатели пятилетней выживаемости), а также показателями соответствия оказываемой помощи стандартам оснащенности, наличия кадрового потенциала определенного уровня, и т.д. Реализация принципа «баланс интересов» наряду с другими принципами является одним из ключевых условий внедрения системы управления по результатам.

Для обеспечения адекватности последующей оценки результативности и эффективности реализации государственной программы субъекта Российской Федерации рекомендуется использовать не более 5 показателей (индикаторов), характеризующих достижение одной цели государственной программы субъекта Российской Федерации, цели подпрограммы (т.е. задач государственной программы субъекта Российской Федерации). При выборе состава показателей (индикаторов) предпочтения отдаются показателям (индикаторам), характеризующим решение наиболее актуальных проблем в сфере реализации государственной программы субъекта Российской Федерации (например, в отдельно взятом регионе проблема кадрового потенциала, создания условий для мотивации качественного предоставления услуг (в частности, на основе повышения уровня заработной платы в сфере здравоохранения) стоит более остро, чем доступность медицинской помощи).

Конечными результатами реализации государственной программы субъекта Российской Федерации (подпрограмм) являются значения ключевых показателей (индикаторов) на последний год реализации, а также их динамика.

IV. Формирование структурных элементов государственной программы субъекта Российской Федерации

При формировании государственных программ субъектов Российской Федерации необходимо выделять подпрограммы, основные мероприятия.

Подпрограммы следует выделять исходя из решаемых в составе государственной программы субъекта Российской Федерации задач. Решение одной задачи государственной программы субъекта Российской Федерации обеспечивается реализацией одной подпрограммы, не направленной на решение иных задач государственной программы субъекта Российской Федерации. Решение задачи государственной программы субъекта Российской Федерации должно являться целью реализации соответствующей ей подпрограммы. Не допускается пересечение сфер реализации подпрограмм.

Достижение цели подпрограммы обеспечивается за счет решения задач подпрограммы. Задачи подпрограммы должны решаться посредством реализации основных мероприятий.

Набор основных мероприятий подпрограммы должен быть необходимым и достаточным для решения задач подпрограммы.

На решение одной задачи подпрограммы может быть направлено несколько основных мероприятий. Не допускается включение в подпрограмму основных мероприятий, реализация которых направлена на достижение двух и более задач подпрограммы (за исключением основных мероприятий, направленных на обеспечение реализации (в том числе нормативно-правовое и научно-методическое (аналитическое)) подпрограммы.

Формулировки задач государственной программы субъекта Российской Федерации не должны полностью совпадать с формулировками подпрограмм, равно как и формулировки задач подпрограмм не могут быть идентичны наименованиям основных мероприятий. Подпрограммы и основные мероприятия отражают процесс, а задачи – его результат.

Подпрограмма должна включать в себя не менее двух основных мероприятий, при этом основное мероприятие, как правило, должно включать в себя не менее двух мероприятий.

Основополагающими принципами построения системы основных мероприятий являются:

· целевая направленность: реализация основного мероприятия должна предусматривать решение одной задачи подпрограммы;

· измеримость результатов исполнения основного мероприятия: реализация основного мероприятия должна влиять на достижение конкретного показателя (группы показателей) реализации подпрограммы;

· сопоставимость по масштабу: масштаб достигаемых по итогам реализации основных мероприятий результатов должен быть сопоставимым;

· управляемость реализацией: необходимо обеспечить возможность однозначного установления ответственных за реализацию основного мероприятия.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.2016 № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано организовать проектную деятельность, руководствуясь Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации, утвержденным указанным постановлением Правительства Российской Федерации.

Пунктом 28 Положения об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации установлено, что приоритетный проект (программа), соответствующий сфере реализации одной государственной программы Российской Федерации, отражается в составе этой государственной программы Российской Федерации в виде ее структурных элементов. Приоритетный проект (программа), затрагивающий сферы реализации нескольких государственных программ Российской Федерации, отражается в составе соответствующих государственных программ Российской Федерации в виде их структурных элементов.

В зависимости от масштаба приоритетных проектов (программ) рекомендуется их выделение (обособление) как на уровне подпрограмм государственной программы субъекта Российской Федерации, так и на уровне основных мероприятий.

При формировании системы основных мероприятий должны учитываться следующие положения:

· в случае наличия мероприятий, направленных на осуществление отдельных выплат гражданам, содержание основного мероприятия не должно отражать осуществление конкретной выплаты. Такое основное мероприятие должно агрегировать конкретные выплаты по укрупненным категориям их получателей (ветераны, инвалиды, члены семей военнослужащих; дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; иные категории получателей);

· мероприятия, предусматривающие предоставление межбюджетных трансфертов, а также иные мероприятия, имеющие ту же целевую направленность (в том числе предоставление субсидий организациям), следует группировать в одно основное мероприятие;

· в случае осуществления мероприятий по предоставлению взносов в уставный капитал (уставный фонд) обществ, товариществ, иных организаций их следует агрегировать по признаку цели инвестирования или сферы деятельности соответствующих организаций.

Таким образом, необходимо объединять в одно основное мероприятие меры государственной поддержки, направленные на решение одной задачи.

Расходы на содержание государственных органов, участвующих в реализации нескольких основных мероприятий одной подпрограммы государственной программы субъекта Российской Федерации, и иные средства, направленные на реализацию нескольких основных мероприятий одной подпрограммы, могут в полном объеме отражаться в составе основного мероприятия, которое направлено на обеспечение реализации подпрограммы государственной программы субъекта Российской Федерации. При этом в наименовании такого основного мероприятия не следует указывать наименование подпрограммы, государственной программы субъекта Российской Федерации.

Расходы на строительство и реконструкцию конкретных объектов следует объединять между собой исходя из целевого назначения этих объектов (например, строительство и реконструкция перинатальных центров, психоневрологических диспансеров и т.п.) и включать либо в существующие основные мероприятия аналогичной целевой направленности (например, оказание медицинской помощи беременным и родившим женщинам, а также новорожденным детям; организация психоневрологической помощи), либо выделять отдельные новые основные мероприятия (при отсутствии действующих). При исполнении указанного требования наименование основного мероприятия необходимо формировать с учетом целей осуществления капитальных вложений.

Рекомендуется включать в состав основных мероприятий (например, в виде обособления в качестве отдельного основного мероприятия, либо в составе основного мероприятия, направленного на обеспечение реализации подпрограммы) меры правового регулирования. Планирование нормотворчества в контексте системы целей, задач и ожидаемых результатов реализации государственной программы субъекта Российской Федерации позволяет в том числе сформировать более качественную схему оценки и минимизации рисков реализации государственной программы субъекта Российской Федерации, выбирать пути, средства и методов достижения цели.

Формулировка основных мероприятий должна отражать способ решения задачи (например, оказание услуг, проведение строительных работ, модернизация оборудования) и быть связанной с выполнением расходного обязательства. Наименование основного мероприятия должно быть лаконичным и ясным, не должно содержать:

· указаний на цели, задачи и индикаторы государственной программы субъекта Российской Федерации (подпрограмм);

· наименований законов, иных нормативных правовых актов, поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

· указаний на конкретные организации, предприятия, учреждения, территории (административно-территориальные единицы), объекты и их отличительные (специфические) характеристики;

· указаний на конкретные финансовые операции (предоставление межбюджетных субсидий, субсидий организациям, бюджетные инвестиции, расходы на софинансирование).

Состав подпрограмм и основных мероприятий формируется в зависимости от поставленных задач государственной программы субъекта Российской Федерации, которые, в свою очередь, сформированы исходя из ее цели и характеризующих ее достижение показателей (индикаторов), конечных результатов реализации (рисунок 1).

Рисунок 1. Система целей, задач, показателей (индикаторов), ожидаемых результатов и структурных элементов государственных программ субъектов Российской Федерации.

Подпрограммы, а также основные мероприятия являются средствами и методами достижения определенной цели и результатов государственной программы субъекта Российской Федерации.

В рамках государственных программ субъектов Российской Федерации устанавливается цель, затем задачи, которые могут быть решены при разных уровнях расходов, причем для решения каждой задачи должны быть предложены несколько вариантов ее решения, и расходы на реализацию хотя бы одного из вариантов должны быть ниже текущего уровня.

Это связано с необходимостью проведения постоянного пересмотра и приоритизации всех расходов бюджета, в том числе в программной структуре расходов. В связи с этим должны быть предусмотрены различные сценарии реализации государственной программы субъекта Российской Федерации, каждый из которых включает определенный набор мероприятий или параметры финансирования тех или иных мероприятий. Все мероприятия должны быть разложены на «пакеты решений», которые дают возможность принятия решения по каждому мероприятию в случае реализации тех или иных событий в случае изменения объемов финансирования. Такие «пакеты решений» должны включать в себя все основные варианты действий, включая отказ или приостановление реализации того или иного мероприятия.

Рассматриваемый подход позволяет периодически переоценивать осуществляемые мероприятия в сопоставлении с новыми, исходя из критериев сопоставления будущих расходов и ожидаемых результатов. Смысл его применения состоит в том, чтобы в случае повышенной неопределенности и нестабильности своевременно принимать решения о реструктуризации (бюджетной консолидации) расходов в рамках государственной программы исходя из максимально обоснованных финансовых расчетов, не продолжать финансирование тех мероприятий, эффективность результатов реализации которых вызывает сомнения.

Установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Таким образом, рассматриваются все альтернативные варианты достижения цели, задач, целевых показателей (индикаторов), и выбирается наилучший. Такой подход позволяет оценить и по результатам оценки отказаться от осуществляемых «по инерции» из года в год неэффективных расходов.

Достижение конкретной задачи в рамках государственной программы субъекта Российской Федерации часто предполагает возможность использования различных вариантов технологий, методов, способов достижения цели. Выбор оптимального способа с точки зрения получения конкретного результата, сроков реализации и объема ресурсов, необходимых для его реализации, осуществляется на стадии подготовки мероприятия. Например, достижение задачи по обеспечению детей дошкольного возраста образовательными услугами может решаться различными методами (комбинацией данных методов), в том числе путем:

· строительства и ввода в эксплуатацию новых дошкольных учреждений;

· привлечения негосударственных образовательных учреждений к выполнению муниципального заказа по оказанию образовательных услуг;

· организации «семейных» детских садов;

· перепрофилирования учреждений дополнительного образования для детей дошкольного возраста;

· открытием пришкольных детских центров и т.д.

Так, распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.06.2016 г. № 1144-р утвержден План мероприятий («дорожная карта») «Поддержка доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере», цель реализации которой - расширение участия негосударственного сектора экономики в оказании услуг в социальной сфере. Среди контрольных показателей реализации «дорожной карты», в частности, выделены:

· количество субъектов Российской Федерации, в которых в течение года заключены концессионные соглашения, соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве в социальной сфере (объекты здравоохранения, социального обслуживания, образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения);

· количество субъектов Российской Федерации, в которых реализуются региональные программы поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций;

· удельный вес учреждений социального обслуживания, основанных на иных (негосударственных) формах собственности, от общего количества учреждений социального обслуживания всех форм собственности.

С учетом изложенного, поставленную в рамках конкретной государственной программы субъекта Российской Федерации задачу (обеспечение детей дошкольного возраста образовательными услугами), запланированный показатель (индикатор) (доступность дошкольного образования - отношение численности детей в возрасте от 3 до 7 лет, получающих дошкольное образование в текущем году, к сумме численности детей в возрасте от 3 до 7 лет, получающих дошкольное образование в текущем году, и численности детей в возрасте от 3 до 7 лет, находящихся в очереди на получение в текущем году дошкольного образования) можно решить как с помощью предоставления муниципальных услуг, так и посредством привлечения негосударственных организаций.

Исходя из этого, в государственной программе субъекта Российской Федерации в зависимости от масштаба выбранных к реализации мероприятий формируются соответствующие структурные элементы.

Например, в рамках государственной программы субъекта Российской Федерации, направленной на развитие образования, имеется подпрограмма по развитию дошкольного образования. В рамках реализации такой подпрограммы формируется основное мероприятие по обеспечению доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг дошкольного образования (по внедрению механизмов государственно-частного партнерства в сфере дошкольного образования). Вместе с тем наряду с такими основными мероприятиями могут иметь место основные мероприятия по строительству новых дошкольных учреждений, организации «семейных» детских садов и т.п.

В рамках формирования мероприятий государственной программы субъекта Российской Федерации может быть предложено ликвидировать учреждения, которые до этого ежегодно получали финансирование на оказание государственных услуг, при наличии более выгодных вариантов предоставления таких услуг (например, через их закупку у негосударственных организаций в рамках государственного заказа).

Выбор того или иного варианта в отдельно взятом случае должен основываться на эффективности использования бюджетных средств.

Приложение к Методическим рекомендациям

Основные подходы к определению целевых значений показателей (индикаторов)

На практике выделяются два основных подхода к определению целевых значений показателей (индикаторов).

При планировании «сверху вниз» конечное целевое значение показателя (показателей, индикаторов) задано стратегическими документами, и задачей разработчика государственной программы субъекта Российской Федерации является выбор оптимального способа достижения целей (определения мероприятий и мер государственного регулирования, которые позволят достичь заданной цели в условиях ресурсных ограничений, см. рисунок).

Рисунок. 2 Вариант планирования «сверху вниз».

При использовании данного подхода основной акцент делается на анализе вариантов достижения цели с учетом ресурсных ограничений. При этом, исходя из оптимального варианта реализации государственной программы субъекта Российской Федерации, рассчитываются сроки достижения цели (определяются сроки реализации государственной программы субъекта Российской Федерации).

Данный подход является предпочтительным для определения целевых результатов государственной политики в тех сферах, в которых требуется значительное улучшение сложившейся ситуации за короткий срок. Например, если стратегической целью является ускоренное развитие малого и среднего предпринимательства, то в государственную программу субъекта Российской Федерации, рассчитанной на среднесрочную перспективу, следует включить мероприятия, обеспечивающие ускоренный рост доли занятых в субъектах малого и среднего предпринимательства. В ином случае декларируемая цель будет заранее считаться недостижимой.

Второй подход, напротив, предполагает отсутствие заданного стратегическими документами целевого значения показателя (индикатора). В этом случае формирование целевых значений показателей проводится «снизу вверх» с учетом прогнозных условий социально-экономического развития и оценки влияния состава мероприятий и мер государственного регулирования, включаемых в государственную программу субъекта Российской Федерации, а также имеющихся ресурсов. Основной целью реализации данного подхода является достижение максимального (наилучшего) результата при заданных ресурсных ограничениях (см. рисунок).

Рисунок. 3 Вариант планирования «снизу вверх».

В рамках планирования целевых значений показателей «снизу вверх» необходимо обеспечивать корреляцию объема ресурсов на реализацию государственной программы субъекта Российской Федерации (подпрограммы) и уровня получаемых результатов, при этом удельные показатели бюджетной эффективности (объем результатов на единицу затрат), как правило, не должны снижаться

При формировании целевой динамики показателей реализации государственных программ субъектов Российской Федерации принимаются во внимание и особенности показателей, в том числе временной лаг, в течение которого наступает эффект от использования тех или иных ресурсов и мер государственного регулирования. Временной лаг зависит от специфики сферы, содержания конкретных мероприятий, а также мер государственного регулирования и может составлять от нескольких месяцев (например, по показателям, отражающим объем строительства) до нескольких десятилетий (например, в части инвестиций в лесовосстановление).

При определении целевой динамики показателей методом «снизу вверх» важно учитывать и влияние внешних факторов и рисков на реализацию государственной программы субъекта Российской Федерации; к числу рассматриваемых при разработке государственных программ субъекта Российской Федерации факторов относятся и возможные изменения в федеральном законодательстве, регулирующем сферу реализации программы.

[1] Данный порядок устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации согласно статье 13 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»

[2]данный порядок устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации согласно статье 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»

[3]постановление Правительства Российской Федерации от 25.06.2015 № 631 «О порядке государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования»

[4]статья 37 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»

[5]статья 44 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»

[6]статья 37 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»

[7]статья 44 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»

[8]В соответствии с требованиями ГОСТ Р 7.0.5-2008 СИБИД. Библиографическая ссылка. Общие требования и правила составления (приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 28 апреля 2008 г. N 95-ст)

[9]пример паспорта государственной программы не охватывает все направления в сфере обеспечения жильем населения

[10] с 1 июля 2017 года вступает в силу ГОСТ Р 7.0.97-2016 "Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов" (Приказ Росстандарта от 08.12.2016 N 2004-ст)

[11] Такое решение может быть отражено в постановлении высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ субъекта Российской Федерации за отчетный год (см. приложение № 1 к Методическим рекомендациям).

[12] Предложения (проекты актов о внесении изменений в соответствующие государственные программы субъекта Российской Федерации) при необходимости могут быть рассмотрены на отдельных заседаниях высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

[13] Под конечными результатами следует понимать конечный эффект, отражающий выгоды от реализации государственной программы субъекта Российской Федерации в соответствующей отрасли в установленные сроки.

[14] Под непосредственными результатами следует понимать эффект от реализации комплекса мероприятий в отдельно взятой сфере деятельности, который влияет на достижение конечного результата реализации государственной программы субъекта Российской Федерации или является его составной частью.