Об утверждении методических указаний по разработке, реализации и оценке эффективности государственных программ субъекта Российской Федерации 11 страница

а) формирует предложения по объемам принимаемых расходных обязательств на реализацию государственной программы на очередной финансовый год и плановый период;

б) распределяет и доводит до главных распорядителей бюджетных средств, являющихся соисполнителями/исполнителями государственной программы, предельные объемы бюджетных ассигнований на реализацию государственной программы;

в) согласовывает предложения главных распорядителей бюджетных средств по распределению предельных объемов бюджетных ассигнований на реализацию государственной программы по кодам классификации расходов бюджетов.

Направление 2. Пунктом 8 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что законами субъектов Российской Федерации, регулирующими бюджетные правоотношения (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, закона субъекта Российской Федерации о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда), могут предусматриваться дополнительные основания для внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон о бюджете в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления территориальным государственным внебюджетным фондом) и (или) могут предусматриваться положения об установлении указанных дополнительных оснований в законе о бюджете.

В связи с этим, законом, регламентирующим бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации, рекомендуется закрепить возможность перераспределения ответственным исполнителем государственной программы, которая признана эффективной в текущем году (по результатам отчетного года), бюджетных ассигнований на реализацию государственной программы путем внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон о бюджете в пределах 10% объема указанных бюджетных ассигнований и при сохранении значений целевых показателей соответствующей государственной программы, на основании решения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации¹.

При этом следует установить ограничение, что не допускается увеличение бюджетных ассигнований на оплату труда (денежное содержание, денежное вознаграждение, заработную плату) и уменьшение бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств для увеличения иных бюджетных ассигнований.

2. Внесение изменений в государственную программу начиная с очередного финансового года

Решение о внесении изменений в государственную программу начиная с очередного финансового года принимается в случае, если по результатам оценки эффективности реализации государственной программы по итогам отчетного года она признана неэффективной, а продолжение ее реализации – целесообразным. В случае, если срок окончания реализации государственной программы наступает раньше срока окончания планового периода, решение о продолжении реализации государственной программы принимается на срок до окончания срока ее реализации.

Решение о внесении изменений в государственную программу начиная с очередного финансового года (см. приложение № 1 к Методическим рекомендациям) может быть принято в части:

а) корректировки объемов финансового обеспечения;

б) корректировки системы целей, задач, показателей (индикаторов), структуры государственной программы.

Корректировка объемов финансового обеспечения

При принятии решения о внесении изменений в государственную программу, начиная с очередного финансового года, бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы должны быть предусмотрены в бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

При этом, как указывалось выше, анализ международной практики программно-целевого бюджетирования свидетельствует о том, что прямая связь между фактическими показателями результативности и объемами финансирования отсутствует. Причинами недостижения показателей результативности государственных программ могут служить различные факторы, в том числе обстоятельства непреодолимой силы. Кроме того, в составе государственной программы могут быть мероприятия, направленные, например, на исполнение публичных нормативных и приравненных к ним обязательств, автоматическое сокращение которых невозможно.

В связи с этим не рекомендуется автоматическое сокращение бюджетных ассигнований на государственные программы, при выполнении которых не были достигнуты целевые показатели (индикаторы). Следует учитывать, что в отдельных случаях именно недостаточное финансирование государственной программы влечет за собой недостижениезначений целевых показателей (индикаторов), несоблюдение сроков реализации основных мероприятий, мероприятий, проектов (программ), ее низкую эффективность. Снижение объемов финансового обеспечения реализации таких программ может только ухудшить сложившуюся ситуацию.

При оценке эффективности реализации государственной программы необходимо провести детальный анализ и выявить причины недостижения/перевыполнения значений целевых показателей (индикаторов), отклонений в сроках и результатах реализации основных мероприятий (приоритетных проектов/программ) и на основании результатов анализа принять соответствующие управленческие решения. 

Итоги оценки эффективности реализации государственной программы должны учитываться при обсуждении дальнейших действий в части планирования бюджетных ассигнований на реализацию государственной программы.

Корректировка системы целей, задач, показателей (индикаторов), структуры

Решение о внесении изменений в государственную программу начиная с очередного финансового года в части корректировки системы целей, задач, показателей (индикаторов), структуры принимается в зависимости от анализа факторов, повлиявших на сложившийся результат оценки эффективности.

Изменение системы цели и задач государственной программы возможно в случаях:

а) принятия решения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о новых приоритетных направлениях (задачах) в сфере государственной программы или прекращении реализации отдельных направлений в сфере государственной программы;

б) изменения полномочий ответственного исполнителя и/или соисполнителя и/или исполнителей;

в) изменения состава соисполнителей и/или исполнителей государственной программы;

г) существенного изменения параметров сферы реализации государственной программы, в результате чего необходима корректировка цели и/или состава задач программы/подпрограмм и основных мероприятий (проектов, программ).

В иных случаях корректировка цели и задач не рекомендуется.

В случае если не были достигнуты целевые показатели (индикаторы) на уровне государственной программы и/или подпрограмм, рекомендуется:

а) пересмотреть систему показателей (индикаторов) государственной программы, если установлено, что деятельность ответственного исполнителя, соисполнителей и исполнителей по объективным причинам не оказывает существенного влияния на достижение значений показателей (индикаторов);

б) пересмотреть систему показателей (индикаторов) подпрограмм, если установлено, что деятельность соисполнителей и исполнителей не оказывает существенного влияния на достижение значений показателей (индикаторов);

в) скорректировать плановые значения показателей (индикаторов) в случае, если по результатам оценки выявлено, что плановые значения показателей (индикаторов) были необоснованно завышены или занижены;

г) пересмотреть систему показателей (индикаторов) в случае прекращения реализации отдельных подпрограмм и/или основных мероприятий и/или приоритетных проектов (программ), либо начала реализации новых подпрограмм/основных мероприятий/приоритетных проектов (программ).

В случае если основные мероприятия (проекты, программы) не были выполнены (выполнены не в полной мере), рекомендуется:

а) пересмотреть систему основных мероприятий (проектов, программ), если установлено, что деятельность ответственного исполнителя, соисполнителей и исполнителей по объективным причинам не оказывает существенного влияния на их выполнение;

б) скорректировать систему основных мероприятий (проектов, программ) путем оптимизации их состава (слияние/выделение основных мероприятий в целях улучшения качества управления реализацией подпрограмм);

в) пересмотреть сроки выполнения отдельных основных мероприятий (проектов, программ) в случае наличия объективных причин для такого пересмотра;

г) исключить отдельные основные мероприятия (проекты, программы), если по результатам оценки установлено, что их реализация не оказывает существенного влияния на достижение целей, решение задач и достижение показателей государственной программы и подпрограмм;

д) сформировать новые основные мероприятия (проекты, программы) в случае, если по итогам оценки эффективности программы будет признано, что их реализация может оказать существенное влияние на достижение целей, решение задач и достижение показателей (индикаторов) государственной программы и подпрограмм.

3. Меры по повышению качества управления государственной программой

Если по результатам оценки эффективности реализации государственной программы по итогам отчетного года она признана неэффективной, а продолжение ее реализации – целесообразным, и при этом установленной причиной неэффективной реализации государственной программы является низкое качество управления государственной программой, необходимо разработать меры по повышению качества управления государственной программой. В случае, если срок окончания реализации государственной программы наступает раньше срока окончания планового периода, решение о продолжении реализации государственной программы принимается на срок до окончания срока ее реализации.

Решение о применении мер по повышению качества управления государственной программой (см. приложение № 1 к Методическим рекомендациям) может быть принято в части:

а) оптимизации состава исполнителей;

б) применения мер дисциплинарного характера;

в) сокращения полномочий ответственного исполнителя.

Оптимизация состава исполнителей

Одной из причин низкой эффективности государственной программы субъекта Российской Федерации может являться значительное количество ее исполнителей в случае некорректного распределения функций и полномочий между органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или подведомственности учреждений в отдельных отраслях. Это усложняет процедуру формирования государственных программ и управления их реализацией, а также способствует размыванию ответственности за результаты реализации государственных программ в целом.

Частью 4 статьи 17 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определено, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

В связи с этим в целях оптимизации состава исполнителей неэффективных государственных программ возможно перераспределение отдельных функций и полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе в части подведомственности учреждений.

Применение мер дисциплинарного характера

Частью 1 статьи 29.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что должностные лица органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации несут предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации ответственность, в том числе за недостижение запланированных результатов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, включая установленные государственными программами субъекта Российской Федерации показатели эффективности их реализации.

В связи с этим в Порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ субъекта Российской Федерации рекомендуется установить положения о персональной ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации – ответственных исполнителей, соисполнителей и исполнителей государственных программ за эффективность реализации государственной программы.

Так, руководитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определенного в качестве ответственного исполнителя, должен нести персональную ответственность за эффективность государственной программы в целом.

Руководитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определенного в качестве ответственного исполнителя, должен нести персональную ответственность за реализацию подпрограммы, в случае если ответственный исполнитель также является ответственным за реализацию подпрограммы.

Руководители органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, руководитель территориального государственного внебюджетного фонда, определенные в качестве соисполнителей и исполнителей, должны нести персональную ответственность за реализацию соответствующих подпрограмм.

Заместители руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, координирующие и контролирующие деятельность ответственного исполнителя в соответствии с распределением обязанностей, должны нести персональную ответственность за эффективную реализацию государственной программы.

В случае признания государственной программы неэффективной могут быть применены меры дисциплинарного характера как к руководителю органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определенного в качестве ответственного исполнителя, так и к иным должностным лицам.

В частности, ответственному исполнителю рекомендуется представить руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации предложения о наложении на руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, иных главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации(руководителя территориального государственного внебюджетного фонда) – соисполнителей и/или исполнителей государственной программы – дисциплинарного взыскания в связи с недостижением запланированных результатов программы.

В случае признания государственной программы неэффективной, может быть принято решение о депремировании лиц, не обеспечивших эффективность реализации государственной программы.

Сокращение полномочий ответственного исполнителя

В соответствии с частью 2 статьи 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации проект бюджета субъекта Российской Федерации и проект бюджета территориального государственного внебюджетного фонда составляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации и принимаемыми с соблюдением его требований законами субъектов Российской Федерации.

Нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, определяющий порядок составления проекта бюджета, рекомендуется дополнить положением о том, что в отношении государственных программ, которые признаны неэффективными в текущем году, предельные объемы бюджетных ассигнований на реализацию государственной программы на очередной финансовый год и плановый период распределяет и доводит до главных распорядителей бюджетных средств, являющихся соисполнителями/исполнителями государственной программы, финансовый орган субъекта Российской Федерации.

В Порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены случаи применения механизма «внешнего» управления в части государственных программ, которые признаны неэффективными в текущем году:

а) установление плановых значений показателей (индикаторов) на предстоящий трехлетний период высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

б) акт о внесении изменений в государственную программу в очередном году в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вносит орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий управление и нормативно-правовое регулирование в сфере стратегического планирования экономического и социального развития субъекта Российской Федерации. При этом указанный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации должен быть наделен соответствующими полномочиями.

4. Досрочное завершение в текущем финансовом году реализации государственной программы

Решение о досрочном завершении реализации государственной программы в текущем финансовом году принимается в случае, если по результатам оценки эффективности реализации государственной программы за отчетный год она признана неэффективной и нецелесообразной.

При принятии данного решения основные мероприятия (мероприятия), прекращение которых невозможно, подлежат включению в состав иных государственных программ субъекта Российской Федерации (с уточнением сферы реализации таких государственных программ). В частности, следует учитывать невозможность прекращения мероприятий по исполнению публичных нормативных и приравненных к ним обязательств без соответствующих изменений законодательства. Также не рекомендуется прекращение мероприятий, обусловленных действующими расходными обязательствами (например, договорами, международными соглашениями и т.п.), завершение которых может повлечь за собой определенные негативные последствия, в том числе финансовые.

Ответственный исполнитель в случае принятия решения о досрочном завершении государственной программы в текущем году разрабатывает проект акта о досрочном завершении государственной программы (см. приложение № 2 к Методическим рекомендациям), предусматривающего порядок пересмотра положений всех заключенных в рамках программы государственных контрактов (договоров), в том числе относительно всех незавершенных объектов строительства (реконструкции), и представляет его в установленном порядке на утверждение в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем следует иметь в виду, что на федеральном уровне в соответствии с пунктом 44 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588, в случае досрочного прекращения реализации государственной программы Российской Федерации, ответственный исполнитель представляет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации годовой отчет в 2-месячный срок с даты досрочного прекращения реализации государственной программы Российской Федерации. В связи с этим рекомендуется установление аналогичного положения в соответствующем нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации.

Досрочное завершение государственной программы обязательно в случаях:

а) исключения всех полномочий, в рамках которых реализуется государственная программа, из состава полномочий, отнесенных к компетенции субъекта Российской Федерации;

б) ликвидации ответственного исполнителя и невозможности возложения его обязанностей на другого ответственного исполнителя.

5. Завершение в текущем финансовом году реализации государственной программы

Решение о завершении реализации государственной программы в текущем финансовом году принимается в случае, если по результатам оценки эффективности реализации государственной программы за отчетный год она признана эффективной, но продолжение ее реализации – нецелесообразным.

Данное решение принимается в случае достижения поставленной цели государственной программы и решения всех задач.

Приложение № 1 к Методическим рекомендациям

Типовое решение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по результатам рассмотрения итогов оценки эффективности реализации государственных программ субъекта Российской Федерации за отчетный год, сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ за отчетный год

Постановление высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

________________________________________________________________

( наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)

_____________                                                                             ______________

(дата утверждения акта)                                                                                                                                                               (номер акта)