Об утверждении методических указаний по разработке, реализации и оценке эффективности государственных программ субъекта Российской Федерации 10 страница

4. общий объем расходов указывается без учета межбюджетных трансфертов между бюджетами субъекта Российской Федерации и территориального государственного внебюджетного фонда в целях исключения дублирования сумм.

Проект

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО МЕХАНИЗМУ ФОРМИРОВАНИЯ ПРЕДЛОЖЕНИЙ ПО КОРРЕКТИРОВКЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЗАВИСИМОСТИ ОТ РЕЗУЛЬТАТОВ ОЦЕНКИ РЕАЛИЗАЦИИ УКАЗАННЫХ ПРОГРАММ ЗА ОТЧЕТНЫЙ ПЕРИОД

Настоящие методические рекомендации (далее – Методические рекомендации) подготовлены с целью методологического обеспечения формирования предложений по корректировке государственных программ субъектов Российской Федерации в зависимости от результатов проведенной оценки реализации государственных программ субъектов Российской Федерации за отчетный период.

I. Общие положения

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип эффективности использования бюджетных средств. В соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В соответствии с частью 3 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации по каждой государственной программе субъекта Российской Федерации ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации.

При этом порядок проведения указанной оценки и ее критерии устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Аналогичная норма содержится в части 2 статьи 37 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

На уровне субъекта Российской Федерации нормы об обязательности проведения оценки эффективности реализации государственных программ субъекта Российской Федерации по итогам отчетного года могут быть закреплены законом субъекта Российской Федерации, регламентирующим вопросы организации бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации.

II. Основные подходы к оценке эффективности реализации государственных программ субъекта Российской Федерации по итогам отчетного года

Оценка эффективности реализации государственной программы по итогам отчетного года может делиться на:

1) оценку эффективности реализации государственной программы, проводимую ответственным исполнителем;

2) оценку эффективности реализации государственных программ, проводимую уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

3) оценку эффективности реализации государственных программ, проводимую независимым (внешним) экспертом.

Оценка эффективности реализации государственной программы, проводимая ответственным исполнителем

Оценка эффективности реализации государственной программы, проводимая ответственным исполнителем, осуществляется в целях оценки деятельности структурных подразделений ответственного исполнителя, деятельности соисполнителей и исполнителей по выполнению поставленных задач и достижению запланированных результатов по итогам отчетного года.

Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ субъекта Российской Федерации должны быть предусмотрены положения о проведении ответственным исполнителем оценки эффективности реализации государственной программы по итогам отчетного года. При этом ответственный исполнитель должен быть наделен соответствующими полномочиями.

Порядок и методика оценки эффективности реализации государственной программы, проводимой ответственным исполнителем, должны быть согласованы с соисполнителями и исполнителями и утверждены ведомственным актом ответственного исполнителя, либо утверждены совместным приказом ответственного исполнителя и соисполнителей.

Оценка эффективности реализации государственной программы, проводимая ответственным исполнителем, основывается на сопоставлении достигнутых по итогам отчетного года результатов реализации государственной программы с расходами, направленными на ее реализацию, и должна учитывать отраслевую специфику государственной программы.

В основе оценки лежит сравнение фактически достигнутых параметров с их плановыми значениями, а также выявление причин недостижения соответствующих параметров.

Рекомендуется:

а) для выявления степени достижения запланированных целевых показателей (индикаторов) государственной программы (подпрограмм) в отчетном году сопоставлять фактически достигнутые значения показателей (индикаторов) с их плановыми значениями, а также проводить анализ динамики изменения значений показателей (индикаторов) за определенный период;

б) для выявления уровня освоения бюджетных средств (в том числе средств территориального государственного внебюджетного фонда) в отчетном году сопоставлять объемы фактически освоенных бюджетных средств (в том числе средств территориального государственного внебюджетного фонда) на реализацию государственной программы (подпрограммы) с их плановыми значениями;

в) для выявления степени исполнения плана реализации государственной программы проводить сравнение фактических сроков и результатов реализации основных мероприятий (проектов, программ), мероприятий государственных программ с ожидаемыми;

г) для выявления уровня привлечения средств юридических лиц в отчетном году сопоставлять объемы фактически использованных средств юридических лиц на реализацию государственной программы с их плановыми значениями;

д) проводить сопоставление плановых и фактических значений целевых показателей (индикаторов) государственной программы (подпрограмм) в отчетном году с плановыми и фактическими объемами бюджетных средств (в том числе средств территориального государственного внебюджетного фонда) и средств юридических лиц на реализацию государственной программы (подпрограмм), основных мероприятий (проектов, программ), результаты реализации которых характеризуются соответствующими целевыми показателями (индикаторами);

е) проводить сопоставление плановых и фактических сроков и результатов реализации основных мероприятий (проектов, программ) с плановыми и фактическими объемами бюджетных средств (в том числе средств территориального государственного внебюджетного фонда) и средств юридических лиц на их реализацию.

При этом следует учитывать, что прямая взаимосвязь между уровнем финансирования и степенью достижения целевых показателей (индикаторов), а также между уровнем финансирования и сроками и результатами реализации основных мероприятий может отсутствовать.

Дополнительно в оценку может быть включены следующие критерии:

1) уровень освоения средств федерального бюджета;

2) уровень участия муниципальных образований в реализации государственной программы (за счет средств бюджетов муниципальных образований, за исключением целевых межбюджетных трансфертов, получаемых из бюджета субъекта Российской Федерации);

3) уровень фактического привлечения средств юридических лиц по сравнению с плановым;

4) объем привлеченных средств из федерального бюджета на 1 рубль средств бюджета субъекта Российской Федерации;

5) объем привлеченных средств юридических лиц на 1 рубль средств бюджета субъекта Российской Федерации;

6) степень выполнения юридическими лицами своих обязательств в рамках инвестиционных проектов, реализуемых за счет средств юридических лиц, и инвестиционных проектов, реализуемых на условиях частно-государственного партнерства;

7) оценка эффективности бюджетных инвестиций;

8) оценка эффективности применения регулятивных инструментов по каждому инструменту (налоговые льготы, освобождения, иные налоговые преференции, тарифное регулирование, кредитные меры регулирования и иные меры);

9) степень выполнения показателей государственных заданий на оказание услуг (выполнение работ);

10) оценка эффективности государственных закупок в рамках реализации программы;

11) оценка качества управления рисками (своевременность принятия мер по профилактике наступления рисков и минимизации негативных последствий наступления рисков);

12) оценка качества управления подпрограммами (своевременность внесения изменений в подпрограммы, сроки представления и качество подготовки материалов для осуществления мониторинга реализации государственной программы ее ответственным исполнителем в части подпрограмм, сроки представления и качество подготовки годового отчета о ходе реализации государственной программы в части подпрограмм);

13) иные критерии.

Оценка эффективности реализации государственной программы по итогам отчетного года осуществляется в два этапа. На первом этапе проводится оценка эффективности реализации подпрограмм, на втором этапе - оценка эффективности реализации государственной программы в целом.

По результатам оценки эффективности реализации государственной программы по итогам отчетного года ответственный исполнитель вырабатывает меры, направленные на совершенствование реализации государственной программы по вышеуказанным и иным направлениям и на повышение эффективности и результативности расходования бюджетных средств. Данные меры оформляются в виде указаний ответственного исполнителя и направляются в структурные подразделения ответственного исполнителя, соисполнителям и исполнителям.

Оценка эффективности реализации государственных программ, проводимая уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на который высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации возложены соответствующие полномочия, ежегодно проводит оценку эффективности реализации государственных программ субъекта Российской Федерации по итогам отчетного года.

Оценка эффективности реализации государственных программ, проводимая уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляется в целях оценки реализации всех государственных программ и оценки деятельности ответственных исполнителей по выполнению поставленных задач и достижению запланированных результатов по итогам отчетного года.

В Порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ субъекта Российской Федерации должны быть предусмотрены положения об обязательности проведения уполномоченным органом оценки эффективности реализации государственных программ по итогам отчетного года. Уполномоченный орган при этом должен быть наделен соответствующими полномочиями.

Полномочиями по проведению оценки эффективности реализации государственных программ рекомендуется наделить орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий управление и нормативно-правовое регулирование в сфере стратегического планирования экономического и социального развития субъекта Российской Федерации. К оценке эффективности реализации государственных программ рекомендуется привлекать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий функции по выработке бюджетной и налоговой политики субъекта Российской Федерации.

В целях обеспечения проведения оценки эффективности реализации государственных программ субъекта Российской Федерации высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации необходимо утвердить порядок проведения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации оценки эффективности реализации государственных программ (далее – порядок) и методику такой оценки. При этом в порядке рекомендуется установить критерии для принятия управленческих решений в отношении государственных программ по итогам оценки эффективности их реализации.

Указанные порядок и методика могут быть включены в состав Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ субъекта Российской Федерации.

Оценка эффективности реализации государственных программ должна основываться на сопоставлении достигнутых результатов реализации государственных программ с расходами, направленными на их реализацию.

Рекомендуется:

а) для выявления степени достижения запланированных целевых показателей (индикаторов) государственных программ (подпрограмм) в отчетном году сопоставлять фактически достигнутые значения показателей (индикаторов) с их плановыми значениями, а также проводить анализ динамики изменения значений показателей (индикаторов) за определенный период;

б) для выявления уровня освоения бюджетных средств (в том числе средств территориального государственного внебюджетного фонда) в отчетном году сопоставлять объемы фактически освоенных бюджетных средств (в том числе средств территориального государственного внебюджетного фонда) на реализацию государственных программ с их плановыми значениями;

в) для выявления степени исполнения планов реализации государственных программ проводить сравнение фактических сроков и результатов реализации основных мероприятий (проектов, программ) с ожидаемыми;

г) для выявления уровня привлечения средств юридических лиц в отчетном году сопоставлять объемы фактически использованных средств юридических лиц на реализацию государственных программ с их плановыми значениями;

д) проводить сопоставление плановых и фактических значений целевых показателей (индикаторов) государственных программ в отчетном году с плановыми и фактическими объемами бюджетных средств (в том числе средств территориального государственного внебюджетного фонда) на реализацию государственных программ;

е) проводить сопоставление плановых и фактических сроков и результатов реализации основных мероприятий (проектов, программ) с плановыми и фактическими объемами бюджетных средств (в том числе средств территориального государственного внебюджетного фонда) и средств юридических лиц на их реализацию;

ж) выявлять сферы возможного пересечения реализации государственных программ, а также проводить анализ наличия дублирования результатов реализации основных мероприятий (мероприятий) различных государственных программ; 

з) проводить оценку вклада государственной программы в достижение целей и приоритетов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, включая как оценку вклада конечных результатов реализации государственной программы, так и оценку косвенных эффектов ее реализации (например, реализация программы развития здравоохранения может оказать влияние на снижение заболеваемости экономически активного населения и снижение смертности в трудоспособном возрасте, что может привести к росту производительности труда и ускорению темпов экономического развития субъекта Российской Федерации).

При этом следует учитывать, что прямая взаимосвязь между уровнем финансирования и степенью достижения целевых показателей (индикаторов), а также между уровнем финансирования и сроками и результатами реализации основных мероприятий может отсутствовать.

Дополнительно в оценку может быть включены следующие критерии:

1) уровень освоения средств федерального бюджета;

2) уровень участия муниципальных образований в реализации государственных программ (за счет средств бюджетов муниципальных образований, за исключением целевых межбюджетных трансфертов, получаемых из бюджета субъекта Российской Федерации);

3) объем привлеченных средств из федерального бюджета на 1 рубль средств бюджета субъекта Российской Федерации;

4) объем привлеченных средств юридических лиц на 1 рубль средств бюджета субъекта Российской Федерации;

5) оценка эффективности бюджетных инвестиций;

6) оценка эффективности применения регулятивных инструментов по каждому инструменту (налоговые льготы, освобождения, иные налоговые преференции, тарифное регулирование, кредитные меры регулирования и иные меры);

7) оценка регулирующего воздействия мер государственного регулирования, применяемых в рамках государственных программ;

8) степень выполнения показателей государственных заданий на оказание услуг (выполнение работ);

9) оценка эффективности государственных закупок в рамках реализации государственных программ;

10) качество управления рисками (своевременность принятия мер по профилактике наступления рисков и минимизации негативных последствий наступления рисков);

11) оценка качества управления государственными программами (своевременность внесения изменений в государственные программы, сроки представления и качество подготовки материалов для осуществления мониторинга реализации государственных программ, сроки представления и качество подготовки годовых отчетов о ходе реализации государственных программ);

12) иные критерии.

     При оценке степени достижения целевых показателей (индикаторов), установленных на уровне государственной программы и подпрограмм, возможно применение механизма «отсечения» заведомо некорректно установленных плановых значений показателей (индикаторов), если фактическое значение кратно (в два раза и более) превышает плановое, либо кратно ниже планового значения.

Результаты оценки эффективности реализации государственных программ рекомендуется включать в сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ, который ежегодно готовится уполномоченным органом на основе информации из годовых отчетов ответственных исполнителей о ходе реализации государственных программ по итогам года.

По результатам оценки эффективности реализации государственных программ уполномоченный орган может подготовить предложения о дальнейшей реализации государственных программ.

Результаты оценки эффективности реализации государственных программ по итогам отчетного года должны рассматриваться высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

По результатам рассмотрения итогов оценки эффективности реализации государственных программ высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации по каждой государственной программе должен принять решение по поводу дальнейшей реализации государственной программы.

Результаты оценки эффективности реализации государственных программ по итогам отчетного года рекомендуется утверждать актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках утверждения сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ.

Оценка эффективности реализации государственных программ, проводимая независимым (внешним) экспертом

В субъекте Российской Федерации может быть организована работа по проведению оценки эффективности реализации государственных программ внешним по отношению к органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации экспертом.

Функциями внешнего эксперта может быть наделен контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации либо организационные структуры общественного контроля, деятельность которых регулируется Федеральным законом от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». При этом данные полномочия рекомендуется закрепить в документах, регламентирующих деятельность контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации либо выбранных организационных структур общественного контроля.

Рекомендуется на ежегодной основе проводить детальный анализ эффективности реализации государственных программ внешним экспертом. В перечень государственных программ, эффективность реализации которых подлежит внешней экспертизе в текущем году, в первую очередь рекомендуется включать государственные программы, реализация которых за отчетный год признана низкоэффективной решением высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

При оценке эффективности реализации государственных программ внешним экспертом рекомендуется анализировать:

а) полноту финансового обеспечения реализации государственной программы за счет всех источников финансирования;

б) взаимосвязь объема бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию государственной программы, средств иных источников (налоговые и неналоговые расходы, средства юридических лиц, федерального и местных бюджетов) с показателями, характеризующими достижение ее конечных и непосредственных результатов, а также сроков и результатов реализации основных мероприятий (приоритетных проектов/программ);

в) возможность снижения объема бюджетных средств на реализацию государственной программы при сохранении значений целевых показателей;

г) наличие дублирования расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации/юридических лиц на достижение одних и тех же результатов в рамках реализации различных государственных программ субъекта Российской Федерации;

д) удовлетворенность конечных получателей (бенефициаров) результатами реализации государственных программ (в том числе качеством оказанных услуг/выполненных работ);

е) состав основных мероприятий, мероприятий (проектов, программ) государственной программы в сравнении с составом основных мероприятий, мероприятий (проектов, программ) аналогичных государственных программ других субъектов Российской Федерации (с учетом сопоставимости параметров развития сфер реализации государственных программ);

ж) удельные затраты на реализацию основных мероприятий, мероприятий государственной программы и/или достижение непосредственных результатов государственной программы в сравнении с удельными затратами на реализацию аналогичных основных мероприятий, мероприятий и/или достижение аналогичных непосредственных результатов государственных программ других субъектов Российской Федерации (с учетом сопоставимости параметров развития сфер реализации государственных программ, значений индекса бюджетных расходов);

з) результаты реализации государственной программы по направлениям 1)-8) оценки реализации государственной программы, проводимой ответственным исполнителем, в сравнении с результатами реализации аналогичных государственных программ других субъектов Российской Федерации;   

и) расходы на закупку товаров, работ, услуг в рамках государственной программы в сравнении с расходами на закупку аналогичных товаров, работ, услуг в рамках государственных программ других субъектов Российской Федерации;

к) полноту состава исполнителей и участников государственной программы;

л) качество взаимодействия ответственного исполнителя с соисполнителями, исполнителями и участниками государственной программы, а также с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления;

м) полноту выявленных рисков и действенность мер по профилактике их наступления и минимизации последствий наступления рисков;

н) иные критерии.

Внешний эксперт по итогам детального анализа государственной программы готовит заключение и комплексные рекомендации по повышению качества государственной программы и повышению эффективности ее реализации, которые направляет ответственному исполнителю, органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, наделенному соответствующими полномочиями по работе с государственными программами, и высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации.

III. Предложения (решения) по корректировке государственной программы субъекта Российской Федерации в зависимости от результатов оценки эффективности ее реализации

Норма об обязательности принятия решения в отношении государственной программы по результатам оценки эффективности ее реализации установлена статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации: высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по результатам оценки может быть принято решение о необходимости прекращения или об изменении, начиная с очередного финансового года ранее утвержденной государственной программы, в том числе о необходимости изменения объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственной программы.

По результатам оценки эффективности реализации государственных программ, проведенной уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации по каждой государственной программе может принять следующее решение:

1) если реализация государственной программы признана эффективной, а продолжение ее реализации целесообразным – продолжить реализацию государственной программы в очередном финансовом году и плановом периоде;

2) если реализация государственной программы признана эффективной, но продолжение ее реализации нецелесообразным – завершить в текущем финансовом году реализацию государственной программы;

3) если реализация государственной программы признана неэффективной (по причине наличия структурных недостатков, в частности, состава подпрограмм, основных мероприятий/мероприятий, проектов (программ), целевых показателей (индикаторов)), а продолжение ее реализации – целесообразным – внести изменения в государственную программу, начиная с очередного финансового года;

4) если реализация государственной программы признана неэффективной (по причине наличия недостатков в управлении), а продолжение ее реализации целесообразным – применить меры дисциплинарного характера и/или пересмотреть полномочия ответственного исполнителя;

5) если реализация государственной программы признана неэффективной и нецелесообразной – досрочно завершить в текущем финансовом году реализацию государственной программы.

1. Продолжение реализации государственной программы в очередном финансовом году и плановом периоде

Решение о продолжении реализации государственной программы в очередном финансовом году и плановом периоде принимается в случае, если по результатам оценки эффективности реализации государственной программы за отчетный год она признана эффективной и ее дальнейшая реализация признана целесообразной. В случае, если срок окончания реализации государственной программы наступает раньше срока окончания планового периода, решение о продолжении реализации государственной программы принимается на срок до окончания срока ее реализации.

Решение о продолжении реализации государственной программы в очередном финансовом году и плановом периоде (см. приложение № 1 к Методическим рекомендациям) дополнительно может содержать решение по следующим направлениям:

а) увеличение объемов финансового обеспечения;

б) поощрительные меры;

в) расширение полномочий ответственного исполнителя.

Увеличение объемов финансового обеспечения

При принятии решения о внесении изменений в государственную программу, начиная с очередного финансового года, бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы должны быть предусмотрены в бюджете субъекта Российской Федерации (бюджете территориального государственного внебюджетного фонда) на очередной финансовый год и плановый период.

Анализ международной практики программно-целевого бюджетирования свидетельствует о том, что прямая связь между значениями показателей результативности и объемами финансирования отсутствует. В связи с этим не рекомендуется автоматически увеличивать объемы бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ, которые реализуются успешно.

Поощрительные меры

Решение о продолжении реализации государственной программы в очередном финансовом году и плановом периоде может быть дополнено решением о премировании лиц, обеспечивших высокую эффективность реализации государственной программы.

В связи с этим решением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации рекомендуется утвердить положение о премировании лиц, замещающих государственные должности, должности государственных гражданских служащих и руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, внеся соответствующие нормы о премировании по результатам оценки эффективности реализации государственной программы в документы, регламентирующие порядок оплаты труда соответствующих категорий лиц.

Расширение полномочий ответственного исполнителя

Решение о продолжении реализации государственной программы в очередном финансовом году и плановом периоде может быть дополнено решением о расширении полномочий ответственного исполнителя по двум направлениям.

Направление 1. В соответствии с частью 2 статьи 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации проект бюджета субъекта Российской Федерации и проект бюджета территориального государственного внебюджетного фонда составляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации и принимаемыми с соблюдением его требований законами субъектов Российской Федерации.

Нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, определяющий порядок составления проектов бюджетов, рекомендуется дополнить перечнем бюджетных полномочий ответственного исполнителя государственной программы.

В данный перечень рекомендуется включить положения о том, что ответственный исполнитель государственной программы, которая признана эффективной в текущем году (по итогам отчетного года), в целях составления проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период в соответствие с решением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации^[11]: