Студопедия КАТЕГОРИИ: АвтоАвтоматизацияАрхитектураАстрономияАудитБиологияБухгалтерияВоенное делоГенетикаГеографияГеологияГосударствоДомЖурналистика и СМИИзобретательствоИностранные языкиИнформатикаИскусствоИсторияКомпьютерыКулинарияКультураЛексикологияЛитератураЛогикаМаркетингМатематикаМашиностроениеМедицинаМенеджментМеталлы и СваркаМеханикаМузыкаНаселениеОбразованиеОхрана безопасности жизниОхрана ТрудаПедагогикаПолитикаПравоПриборостроениеПрограммированиеПроизводствоПромышленностьПсихологияРадиоРегилияСвязьСоциологияСпортСтандартизацияСтроительствоТехнологииТорговляТуризмФизикаФизиологияФилософияФинансыХимияХозяйствоЦеннообразованиеЧерчениеЭкологияЭконометрикаЭкономикаЭлектроникаЮриспунденкция |
Государственная служба как социальный институт: методология исследования
Социальные институты выступают одним из элементов социальной структуры общества наряду с социальными группами, общностями, организациями. Это наиболее формализованный и организованный вид социальных групп, имеющий принципиально безличный характер. В силу этого количество социальных институтов значительно меньше и их видовое разнообразие тоже меньше. Несмотря на устойчивость, социальные институты имеют историю, т.е. проходят определенные этапы в своей эволюции: возникают, развиваются, функционируют и гибнут. В отличие, скажем, от циклов существования социальной организации у социальных институтов эти этапы могут занимать десятилетия и столетия. Известно, что в истории были общества, у которых не было семьи, государства и частной собственности, но пока нет никаких признаков, что подобные общества могут появиться в будущем (социалистические эксперименты успехом пока не увенчались). С этой точки зрения можно выделить главные социальные институты, реализующие функциональные императивы выживания социальной системы, — институты семьи и образования, экономические институты, политические и государственно-правовые, институт культуры. Главные социальные институты дополняются системой производных, или вторичных, институтов. Более того, один социальный институт может реализовывать комплекс функций (социальных потребностей), например институт семьи, а на одну и ту же потребность может работать множество социальных институтов, например социализация или безопасность членов общества Специалисты отмечают, для того чтобы структурный элемент общества превратился в социальный институт, необходимо иметь в наличии следующие предпосылки:
В каждом социальном институте есть своя система ценностной и нормативной регуляции, которая определяет, для чего он существует, что там достойно и недостойно, как действовать в этой конкретной системе отношений (Волков, Мостовая, 1998, 186). Очень важно, чтобы вновь появляющийся социальный институт не вступал в противоречие с уже существующими институтами. И это ставит интересный вопрос о соотношении в обществе официальных (признанных) и неофициальных (нелегальных) социальных институтов, о функциях явных и латентных в деятельности самого института. И то, и другое — отражение степени стабильности общества, так как чем нестабильнее общество, тем более амбивалентными (неопределенными) становятся функции социальных институтов, тем чаще эти функции меняются, тем выше доля среди них латентных. Явные функции — те, следствия которых заявлены, декларированы, официально признаны. Латентные функции — те, следствия которых не осознаны, не заявлены, не ожидаемы. Они скрыты даже от самих субъектов деятельности. Известная фраза В.С.Черномырдина «Хотели как лучше, а получилось как всегда» прекрасно иллюстрирует эту ситуацию неожиданности. Впрочем, в отечественной социологии понятие латентности углубляется, может быть, в силу иррациональности самой нашей действительности. Ю.Г. Волков и И.В. Мостовая утверждают, что «латентные функции социальных институтов — это те, которые осуществляются на самом деле. Обычно между формальной (т.е. явной) и реальной (т.е. латентной) деятельностью институтов существует лаг (расхождение). Если он глубокий, то говорят о потенциальной нестабильности общества» (там же, 188-189). Более того, возникает двойной социальный стандарт отношений, поведения, оценки, способов разрешения противоречий, что создает условия для широкой вариативности поведения и конфликта «долженствовании» — законодательных и жизненных. Неудовлетворенные социальные потребности, вызванные дисфункцией социального института, могут вызвать к жизни стихийное появление неурегулированных видов деятельности, стремящихся восполнить дисфункцию, но за счет нарушения существующих норм и правил. Появляются теневые (подпольные) социальные институты — непринятые обществом, официально игнорируемые, не наделяемые специальными ресурсами, но формирующие свою субкультуру, выполняющие определенные функции и стандартные операции и находящие пути материального обеспечения своей деятельности. Считается, что несмотря на то, что потребность, реализуемая нелегальными институтами, может носить массовый характер, она по разным причинам (в основном по причине культурной легитимации) не может быть признана как общественно значимая (там же, 187). Впрочем, в моменты кризиса «скрыто живущие» отношения признаются обществом и становятся легальными и легитимными. Самый лучший пример — легализация института частного предпринимательства в России. Правда, есть отношения, которые не могут быть легитимированы ни при каких условиях (например, организованная преступность). Их признание привело бы к автоматическому упразднению существующей системы государственно-правовых институтов. В общем виде появление социального института можно обрисовать следующей схемой: Общество => Потребности (цели) общества => Общественные (безличные) функции => Социальные институты (группа лиц + набор социальных ролей + средства деятельности + регулятивная система социального контроля и интеграции). Успешность функционирования социального института зависит от соблюдения следующих условий (Щепаньский, 1969, 98-99): • четкое определение цели и круга вопросов, объема функций (если функция института определена нечетко, он не может без конфликтов включаться в глобальную систему институтов данного общества и наталкивается на различные противодействия); • рациональное разделение труда внутри социального института и его рациональная организация; • высокая степень деперсонализации* действий и объективации функций; Принцип деперсонализации состоит в том, что обеспечение всех функций института не зависит главным образом и исключительно от особенностей личности тех, кто должен выполнять существенные задачи, обеспечиваемые данным институтом. Оно не • признание и престиж в глазах всей группы или преобладающей ее части; • бесконфликтность включения в глобальную систему институтов. В литературе предлагается следующая типология социальных институтов по функциям, необходимым для поддержания целостности общества (Смелзер, 1994, 91):
Интересующий нас социальный институт государственной службы может реализовывать практически все из указанных потребностей общества, и это отражается в его определении как «вида социальной практики, нацеленного в конечном итоге на признание, соблюдение и защиту законных прав и свобод граждан, на создание благоприятных условий для их безопасности и достойной жизни» (Настольная книга, 1999, 53). Задача состоит в том, чтобы проанализировать эмпирическую реализацию этой функции, оценить, насколько полно удовлетворяются на практике те потребности, ради которых создавалась государственная служба. Для этого требуется ответить на следующие вопросы:
зависит от их склонностей, предпочтений и иных субъективных моментов, а связано с четким определением социальных ролей и эффективной работой механизма их исполнения (Осипов и др., 240
При рассмотрении двух последних вопросов должен особенно тщательно учитываться конкретный исторический контекст определенной страны. Предметная сфера государственной службы— сфера отношений государства как социально-правового института и общества. Данные отношения осуществляются как профессиональная деятельность и функционируют в правовом отношении в рамках полномочий того или иного государственного органа. Конкретное содержание этой деятельности определяется содержанием полномочий, представляющих собой органический сплав прав и обязанностей, управления и обслуживания (Марченков, 1998, 13). ГОСУДАРСТВО ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО Соотношение государства и государственной службу В любом случае можно говорить о том, что государство само формирует свою государственную службу, выступая в роли нанимателя работников. Отсюда ее особенности— осуществление государственных функций и финансирование за счет бюджета. Важно отметить, что не все, кто работает по найму у государства, являются государственными служащими, а только те, кто связан с обеспечением исполнения полномочий государственных органов. При этом в Реестр государственных должностей государственной службы входят только должности категории «Б», учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А» (выборные или политические), и категории «В», обеспечивающие выполнение полномочий самих государственных органов. Несомненно, существует и обратное влияние— государственной службы на политику, принятие политических, законодательных и судебных решений. Но в разные исторические моменты это влияние бывает разным. Цели государства только в теории могут полностью совпадать с целями гражданского общества. И именно в характере функционирования государственной службы можно особенно рельефно проследить это расхождение, потому что государственный служащий одновременно является членом двух социальных общностей — государства и гражданского общества, а государственная служба — мост от одного к другому.
При этом одной из главных действующих структур правительства является административная организация (включая силовые структуры), через которую проводятся в жизнь политические решения. Отличительной чертой этой организации является бюрократизация, которая проявляется как институционалтация ролей в виде должностей с хорошо очерченными должностными функциями, полномочиями и «властью», отделенных от сфер частной жизни должностного лица. Должности дифференцируются по двум основаниям — по функциям, выполняемым для организации (горизонтальное разделение труда), и по месту в иерархии, или «вертикали», подчинения. Разделение должностей на политические (выборные) и карьерные (назначаемые) получает дальнейшее развитие в современных обществах и в целом коррелируется с двумя типами коллективности: ассоциативным (гражданское общество) или бюрократическим (государство, государственный аппарат). Выборная должность представляет собой сердцевину лидерской функции на уровне крупных обществ. Мобилизация поддержки как для избрания, так и для принятия решений осуществляется через политические партии, играющие роль посредника между государственным руководством и многочисленными группами интересов в электорате. Служба на выборных должностях обычно не является постоянной работой и редко приближается к роли, свойственной должностям в системе занятости (т.е. назначаемым). Для тех, кто посвятил себя политической карьере, важно наличие обеспеченного тыла в виде назначаемой должности или в частном секторе, что гарантирует работу и достаток.- В целом демократиям насущно необходим какой-то функциональный эквивалент аристократии для создания своему руководящему слою надежной базы (Ларсонс, 137). В то же время «бюрократическая организация характеризуется преобладанием назначаемых должностей, акцентом на эффективность в достижении коллективных целей, употреблением власти для координации осуществления принятых наверху планов и строгой иерархической структурой» (там же, 138). В результате происходит всем известная бюрократизация, когда изначальные цели забыты и вся мощь машины направлена только на поддержание собственной устойчивости. И это еще один пример альтернативности функций. Деятельность функциональна по отношению к самому субъекту этой деятельности, но дисфункциональна в рамках более широкого социального целого. Впрочем, и по отношению к чиновнику политическая машина может оказаться дисфункциональной. эти регулятивы установлены. И хотя они могут способствовать эффективному функционированию организации, они также могут негативно влиять на это функционирование, порождая сверхконформизм, приводящий к конфликтам между бюрократом и клиентом, ради интересов которого он действует ( цит. по: Громов и др., 1997, 380). Это то, что в отечественной литературе называется формированием «психологии винтиков». Таким образом, речь идет о компенсации неизбежных явлений бюрократизации, в том числе и через изменение степени участия чиновников в разработке политической стратегии в принятии управленческих решений. Соотношение политического и профессионального не остается неизменным, и это находит свое отражение в теории. И.А Василенко пишет; «До середины 70-х годов основной упор в административно-государственном управлении делался на деловые качества профессиональных государственных служащих, их политическую нейтральность и гарантированный срок пребывания в должности. Теперь важное значение придается активной политической роли государственных служащих. Бюрократия приобрела законодательные функции, поскольку является решающей силой при выдвижении законодательных предложений, играет роль судебной власти, особенно в сфере регулирования. Поэтому сегодняшняя бюрократия далека от «идеальной модели» Вебера, она стала властной политической силой. Но все-таки государственная административная деятельность — это средство достижения цели, а не сама цель. Ее характер определяется системой, но в то же время ожидается, что она может систему изменить» (Василенко, 1994,104), Об этих же тенденциях рассуждает Парсонс, ставя вопрос о соотношении профессионализма и бюрократии. Основная его мысль связана с тем, что профессиональная компетентность обычно не организуется по принципу «линейного подчинения» или даже по рационально-легальной схеме, она имеет ассоциативный характер. Поэтому существенно важно обеспечить сотрудничество специалистов, не прибегая к простому применению власти (на языке теории управления это называется переходом от линейных к матричным структурам организации). Современное государство не является преимущественно бюрократическим не только потому, что оно «демократизировалось» благодаря выборности должностей и ответственности перед общественностью, но и потому что его внутренняя структура стала в значительной степени коллегиальной, особенно его «исполнительной ветви» (Парсонс, 1998, 140-141). И то, и другое свидетельствует о коренной трансформации не только государства, но и общества, в котором оно реализует свою основную функцию — организации и мобилизации ресурсов для достижения коллективных целей, руководства основными сферами общественной жизни в интересах социетального сообщества. Эта основная функция может быть развернута в комплекс частных функций, характеризующих следующие основные направления деятельности «государственного администрирования»:
Трансформация общества связана с нарастанием в нем элементов самоуправления и самоорганизации, формированием развитого гражданского общества, в котором получают дальнейшее развитие добровольные ассоциации граждан, берущие на себя функции оперативного управления и регулирования. Таким образом, можно сделать следующие выводы. Целевая функция института государственной службы — обеспечение исполнения полномочий государственных органов, реализация политических решений. Это порождает ее специфические черты, отличающие ее от других видов организационно-управленческой деятельности: сервисность, иерархичность, безличность, стабильность, профессиональная компетентность и государственный уровень ответственности. В то же время государственная служба выступает связующим звеном между обществом и государством. Она презентирует государство в глазах населения и сама меняется под влиянием изменений в обществе. Социальные роли государственной службы — это институционали-зированная система государственных должностей, различающихся по предметам ведения, по характеру выполняемых функций и по уровню в иерархии управления. Социальную роль в государственной службе человек получает через процедуру найма, которая означает признание его профессиональных качеств. В идеале все эти роли должны быть карьерными. Основные направления преодоления тенденций к бюрократизации:
Характер функционирования государственной службы и возможности ее совершенствования должны оцениваться адекватно национальным целям, с учетом исторического прошлого, культурных особенностей и различных факторов окружения. тута государственной службы в западных странах на нашу действительность. Поэтому, опираясь на рассмотренные выше теоретико-методологические предпосылки и используя отечественный нормативный, научный и конкретно-социологический материал, проанализируем функционирование государственной службы как социального института в России.
|
||
Последнее изменение этой страницы: 2018-05-31; просмотров: 259. stydopedya.ru не претендует на авторское право материалов, которые вылажены, но предоставляет бесплатный доступ к ним. В случае нарушения авторского права или персональных данных напишите сюда... |