Административные реформы в истории России

Административные реформы царского периода. Администра­тивные реформы — это комплекс мер, направленных на изменение мес­та и роли органов государственного управления в системе органов госу­дарственной власти, на организационные изменения органов государст­венного управления, принципов и форм рекрутирования администра­тивно-управленческого персонала, процесса принятия управленческих решений, на изменение отношений общества и государства.

Перед любой верховной властью, как в период Древнерусского го­сударства, так и в XVII в., вставала проблема повышения эффективно­сти (достижения целей). В этом смысле изменения в сфере управле­ния — процесс постоянный. Но говорить об административных рефор­мах в предложенном смысле можно лишь со времени, когда в государ­стве выделилась собственно функция управления. Вопреки мнению о том, что «мощная административная система сложилась еще до петров­ских реформ» (Кравченко, 1999, 22), выделение самостоятельной адми­нистративной функции управления — процесс длительный, занявший в России не одно десятилетие. Начало этому процессу было положено в петровское время. Ранее, в период «московского царства», наметились лишь тенденции «рационализации» управления (В.О. Ключевский, А.Е.Анисимов, В.И. Быстренко, А.В. Макарин, П.М. Шишко).

Еще в XVII в. появляются некоторые элементы бюрократизации: подчиненные друг другу учреждения (Боярская Дума — приказ — на­местник), иерархичность должностей (судья приказа — дьяк — подья­чие), «прослойка» приказных людей, бумажное делопроизводство. Вме­сте с тем государственные учреждения характеризуются нечеткостью разделения функций, громоздкостью аппарата, отсутствием системы подготовки квалифицированных специалистов-управленцев. «В москов­ском государстве почти все совершалось не на основании общих сооб­ражений, а частными мерами, оно управлялось не законами, а распоря­жениями» (Чичерин, 1856, 577). Влияние, оказанное длительным суще­ствованием института кормления на управленческую практику, было исключительно велико, эта традиция была одним из основных препят­ствий становления административной функции государства. «Кормле­ние— не вознаграждение за правительственный труд, а награда за службу придворную и военную, какая лежала на служилом человеке и отправлялась безвозмездно: управление городом или волостью не счи­талось службой» (Ключевский, 1989, т. 2, 315). Подлинной целью кормления для служилого человека был доход, а для великого князя раздача кормлений была способом награды за службу при дворе.-
-----427-----

Произвол кормленщиков вынуждал на введение ограничений: так появились городовые приказчики, в ходе земской реформы 1555-1556 гг. черносошные, дворцовые крестьяне и посадские люди получи­ли право избирать старост, земские органы управления. Но роль этих институтов была крайне незначительной в силу слабости социальных связей: общее отношение к управлению по-прежнему основывалось на принципах «кормления от дел», «местничества». Кроме того сохраня­лось стремление государства уклоняться от решения проблемы управ­ления, прежде всего в плане финансирования (отсюда проблема «неот­ветственного правления»).

В допетровское время «правительственные функции перепутаны, неудачно сгруппированы, группировка их была произведена не по глав­ным отраслям государственного устройства (суд, администрация, кон­троль), а по мелочным и случайным отраслям государственного хозяй­ства» (Анисимов, 1997, 4-5), На этот факт указывали ранее М.М. Спе­ранский, К.Н. Невелик, А.Н. Филиппов. Реорганизация управления, свя­занная с процессом собирания Руси, проводилась бессистемно, под воз­действием подчас случайных, временных обстоятельств: приказы воз­никали и исчезали, различные отрасли соединялись в одном приказе, а отрасли одного и того же дела раздавались по разным приказам. Так, финансовое дело было раздроблено по всем приказам, правосудие, во­енное дело — по нескольким. Формирование приказной системы было неразрывно связано с традицией восприятия власти: само слово «при­каз» (родовой термин для центральных учреждений) предполагало не делегирование полномочий, не отделение функций, а деятельность по повелению царя. Анализируя постепенный процесс рационализации управления, следует отметить Судебник 1497 г., который изображает приказы в момент их превращения из личных поручений в постоянные ведомства, в момент перехода «от управления посредством лиц к управ­лению посредством учреждений» (Ключевский, 1989, т.2, 317—318). Но в этот период различия фактически не просматривались: руководство приказами находилось в ведении приближенных к царю бояр, в соот­ветствии с правилами местничества. В связи с этим попытки дать клас­сификацию приказов встречали и встречают серьезные затруднения. Так, в 1902 г. правовед М.М. Богословский полагал, что данная пробле­ма навсегда останется «квадратурой круга русского права».

«Петр Великий и его реформа— наше привычное стереотипное выражение» (Ключевский, 1989, т. 4, 189). Анализируя роль петровских
-----428-----

преобразований в процессе выделения административной функции го­сударства, мы сталкиваемся с проблемой соотношения внутригосудар­ственных, внутрикультурных процессов России того времени и специ­фики политической культуры самого реформатора.

Не пытаясь вслед за представителями школы государственников объяснять изменения государственной машины исключительно внут­ренней логикой развития государства, следует указать на невозмож­ность приписывать исключительно Петру определяющую роль при про­ведении реформы. Тот факт, что иностранцы, наблюдавшие за ходом петровских преобразований, оставили в своих записках «впечатление сравнительной ограниченности личной сферы влияния государя» (Ми­люков, 1905, 542), свидетельствует о том, что сам феномен реформ фор­мировался под влиянием политической культуры Петра, его сподвиж­ников и противников в русле традиций политической культуры.

Кризис рубежа веков, проявившийся прежде всего в социальной сфере, «в недееспособности армии и всей системы служилых чинов, которые эту армию составляли» (Анисимов, 1995, 135), делал реформы неизбежными. Война (и ее первые неудачи) ускорила назревшие рефор­мы, она «указала порядок реформы, сообщила ей темп и самые приемы. Преобразовательные меры следовали одна за другой в том порядке, в каком вызывали их потребности, навязанные войной» (Ключевский, 1989, т.4, 57). Но это не могло означать «реформы без реформатора», как полагал Милюков. Управленческие реформы, осуществляемые Пет­ром, проходят параллельно нововведениям в иных сферах обществен­ной жизни, подчас опережают их. Складывается впечатление, что Петр четко осознавал роль государственной функции управления, связывал с эффективностью системы (он строил именно систему) управления успе­хи в иных областях государственного хозяйства. Системность и целена­правленность петровских преобразований позволяют определить эти реформы как первые административные реформы в истории государст­ва российского. Они имели своей целью установление и поддержание социальной стабильности.

Преобразования первого этапа (конец XVI в. — 1711 г.) в сущности мало повлияли на основные принципы управления и в строгом смысле слова могут рассматриваться как предтеча будущих преобразований. К примеру «отмирание» Боярской думы (она прекращает свое существо­вание к 1704 г.) было вызвано прекращением пожалований в думные чины, и «отмирание» здесь может пониматься в прямом смысле. В ус­ловиях войны этот орган не мог обеспечить должное управление в силу как своего местонахождения (Москва), так и состава. Созданная в том
-----429-----

же 1704 г. «Консилия министров» являлась аналогом не Думы, «ближ­него совета» при Петре, а подобием боярских комиссий, создававшихся и в прежние времена на время отлучек царя из Москвы, в ведение кото­рых поступали все дела, вся полнота власти и обеспечение охраны цар­ской семьи.

Система местного самоуправления, неэффективность которой была выявлена в ходе первых лет войны и восстания под предводительством К. Булавина, была изменена в ходе губернской реформы 1707-1708 гг. В указе от 18 декабря значилось: «для всенародной пользы учинить 8 губерний и к ним расписать города» (ПСЗ, 1830, т.4, 436). Данная фор­мула, отождествлявшая интересы государства в лице монарха и населе­ния, в дальнейшем будет подробно развита как идеология. Во главе .гу­берний были поставлены приближенные Петра, получившие всю пол­ноту и военной, и гражданской власти. Петр предполагал поставить гу­бернаторов под контроль местного дворянства, с этой целью при губер­наторе учреждался совет ландратов (дворян). Перенесение этого запад­ноевропейского института на практике не принесло желаемого резуль­тата: вместо контрольных функций ландратам были отведены функции сбора налогов. Главной причиной этого изменения являлась неразви­тость корпоративных интересов дворянского сословия, недискурсивный характер политической культуры всех социальных слоев. Сказалось также стремление к повышению эффективности управления в условиях войны, которая традиционно связывалась с утверждением единоначалия и централизации. Но неизбежное усиление власти на местах (генерал-губернатор и его аппарат, подотчетность губернаторов напрямую царю) заставили Петра пересмотреть губернскую реформу с целью ограниче­ния власти губернаторов: число губерний постепенно увеличивается, с 1711 г. губернаторы оказываются подчинены вновь созданному Сенату, в 1712 г. вводится трехчленное деление (губерния— провинция — уезд).

В процессе реформирования высших государственных учреждений прослеживаются новые черты и принципы организации. Сенат, как он был создан Петром, не имел ни российских, ни европейских аналогов, не сохранилось планов разработки его устройства. Принципиально но­вое, нехарактерное для России наименование высшего государственно­го учреждения (не «приказ», не «совет», не «дума»), название оказыва­ется лишь словом: Сенат в России становится по сути большим москов­ским приказом. В основу его организации были заложены новые для российской системы управления принцип личной ответственности за принимаемые решения (введение присяги при вступлении в должность,
-----430-----

обязанность подписывать протоколы заседаний), принцип коллегиально­сти (обсуждение «снизу вверх»), принцип подконтролъности. Новше­ством было и законодательное закрепление обязательности диспута в процессе принятия решений: «спрашивать снизу по одному и записы­вать всякое мнение...а когда подпишут все мнения, тогда диспуту иметь. И с той диспуты куда более голосов явитца, так и вершить» (Анисимов, 1997, 31). Вместе с тем сохраняющаяся «приказная тради­ция» управления оказала на этот институт значительное влияние. В те­чение нескольких лет Сенат обрастал различными канцеляриями, сто­лами, объединившимися через несколько лет в «Канцелярию сенатского правления», что свидетельствовало об отсутствии четко'й специализа­ции, о нечеткости разграничения функций управления, что создавало условия для произвола чиновников.

Наряду с вновь создаваемыми учреждениями существовали и ста­рые (приказы). Отношения между центральными органами управления не регулировались законом, а осуществлялись в силу уже сложившихся традиций. Примером может послужить иерархия приказов, во главе ко­торой стояли Посольский и Разрядный.
В рамках данного параграфа интересен второй этап реформ (1718-1724 гг.), связанный с учреждением и становлением коллегиальной сис­темы. Если первый этап петровских реформ проходит под давлением чрезвычайных обстоятельств, вне единого плана, то второй этап ре­форм, начало которому официально положил указ 19 декабря 1718 г., проходил иначе. К этому времени был достигнут перелом в войне со Швецией, отгремели важнейшие битвы (Лесное, Полтава, Гангут), и Петр формулирует основы идеологии государственных преобразований.

Сам факт появления идеологии, основанной на рационализме, ин­тересен и показателен для своего времени. До Петра опорой власти го­сударя были два основания: «традиционное» почитание, во-первых, идущей от Бога власти православного самодержца, во-вторых, устояв­шейся иерархии служилых чинов поместной системы. К началу XVIII в. эти основания были нарушены. В связи с эволюцией поместий в сторо­ну вотчин расстроилась система служилых чинов. Традиционная леги-тимность царской власти в силу святости также была поколеблена. Пре­сечение династии в конце XVI в., Смута, выборы нового царя Земским собором— нарушили традицию наследования престола. Вследствие усиливающейся культурной диффузии, Россия все более испытывает влияние рационалистических идей западной философии Нового време­ни, которую характеризует окончательный разрыв со средневековыми представлениями о государстве как неподвижной статичной системе.
-----431-----

Таким образом, возникает необходимость поиска новых оснований легитимшсти царской власти, утверждение ее незыблемости. Эту осно­ву и составили идеи камерализма.
Шведская коллегиальная система была наиболее ярким выражени­ем камералистской доктрины, ей присущи были две важнейшие черты: строго функциональный принцип управления и организация учрежде­ний на основе коллегиальности, четкой регламентации, специализации труда, устойчивое штатное расписание и фиксированные размеры жало­вания.

Центральными принципами организации российской системы го­сударственного управления стали принципы коллегиальности и регла­ментации. В последнем Петр превзошел шведов, создав в 1720 г. «Ге­неральный регламент», целью которого стала унификация, единообра­зие всех центральных учреждений. С остальными принципами Петр поступил, исходя из собственных представлений о степени и границах применимости шведского опыта.

Рационализация организации государственной службы была важ­ным направлением его деятельности. Огромную роль в процессе рацио­нализации управления, формирования новой управленческой культуры сыграл подготовленный Петром «Табель о рангах всех чинов». Целью этого документа было упорядочение чинов, попытка исключить случай­ности в получении чинов, стремление к объективности, некоторые га­рантии продвижения по службе в зависимости как от качеств (система «заслуг и достоинств»), так и от выслуги лет.
Особая роль законодательства в процессе управления стала осно­вой реформаторской деятельности Петра. При этом необходимо указать на существенное противоречие: правовая система в России находится в состоянии зарождения, не существует отраслевого права, но самое главное — в России не сложилось самого понятия «закон». Можно встретить различные наименования актов (регламент, устав, уложение), однако даже в 1830 г., когда создавалось Полное собрание законов, пра­вовед К.С. Неволин делает вывод об отсутствии четкого определения «закона» (Неволин, 1859).

Петру, в ходе административно-территориальных преобразований, с легкостью удавалось перекроить верхние и средние уровни админист­рации, поскольку «это были чисто фискальные уровни, не связанные с повседневной жизнью» (Говоренко, 1997, 113). Из созданной системы он сознательно исключил нижнюю единицу (в шведской или голланд­ской модели был «приход»). Лишенная низового элемента, которому в
-----432-----

шведской модели принадлежали существенные контрольные функции, российская система стала развиваться иначе.

Стремление к неограниченной власти, характерное для системы управления Московской Руси, продолжало сохраняться прежде всего потому, что роль самодержца в системе власти и управления была ог­ромна и невыполнима. «Законобесие» Петра свидетельствовало о его стремлении участвовать во всех сферах государственного управления, контролировать осуществление государственной власти на всех уров­нях. При всем объеме законодательства и стремлении Петра привить поголовное уважение к законам, его собственное функционирование в системе управления внушало, закрепляло на основе социального опыта представление об ограниченности законов.
Кроме того, в России в силу отсутствия даже формального сослов-но-представительного органа власти, при отсутствии местного само­управления система управления была бесконтрольной. Бесконтроль­ность усиливалась по причине традиционной неразделенности админи­стративной власти и судебной, а также власти и собственности (Гайдар, 1997).

Петру не удалось разделить на уровне центральных учреждений судебные и административные функции, несмотря на то, что отделение суда от администрации, придание судебной функции самостоятельности и независимости, было одним из центральных моментов его преобразо­ваний. Суд по земельным делам остается в ведении Вотчинной колле­гии, преступления против финансовых прав государства рассматрива­ются Камер-коллегией. На местном уровне надворные и нижние суды постепенно перешли в подчинение местной администрации (оказались зависимыми от губернаторов и воевод). Завершением этого процесса стала официальная передача функций общегражданских судов губерна­торам и воеводам. Стремление местной администрации к объединению административной и судебной функций неразрывно связано с традици­онным стремлением к полновластию, власти безоговорочной, безгра­ничной. Отделение суда от администрации не только ослабляло бы по­следнюю, но и лишало значительного источника дохода.

Если в странах западной Европы появляются постепенные тенден­ции к ограничению государственной власти со стороны формирующих­ся институтов гражданского общества, то в России сохраняются тен­денции к дальнейшему усилению государства и слабость гражданского общества.
-----433-----

Деформация заложенных Петром «европейских» принципов орга­низации государственного управления происходила постепенно, под воздействием социальной практики, многое проявилось еще при жизни реформатора. К примеру, факты произвола и воровства ближайших сподвижников Петра, возглавлявших важнейшие должности в «рацио­нальной» машине государственного устройства, приводили его в недо­умение и ярость, но Петр был фактически бессилен перед ними — ему пришлось бы действительно повесить каждого, «кто украдет хотя бы на веревку», и остаться в одиночестве.

С точки зрения социологического анализа, изменения в управлен­ческой практике за следующие десятилетия после петровских преобра­зований отразили степень приемлемости того или иного нововведения в управленческой практике. Хотя реформы и носили в основном необра­тимый характер, не все идеи укоренились. Преобразования затронули в основном население городов центра России. С этого периода наблюда­ется раскол, противоречие культур «центра» и «окраин», «города» и «деревни». «Изменить государственный строй труднее, чем одеть часть населения в новое платье, составить новые полки или построить новые суда, но легче, чем изменить нравы или сословный строй» (Милюков, 1905, 345). В среде петровского окружения едва ли можно найти ярких его противников, проследить борьбу идеологий: слишком яркой и вла­стной личностью был император, кроме того, не сформировались груп­пы интересов в среде правящей элиты, которую составляли лично пре­данные Петру люди.
Противодействие его преобразованиям было, скорее, скрытое, сти­хийное, в силу традиций («четыре страшных мятежа и три-четыре заго­вора— все выступали против нововведений» — Ключевский, 1989, т. 4,(199).

Оформленное реформами чиновничество еще не играет значитель­ной роли, напротив, в период дворцовых переворотов, особую роль при осуществлении властных функций начинают играть дворяне, гвардия. В России не сложилось дворянство и вассальные отношения в европей­ском смысле, но под влиянием европейских традиций на протяжении XVII в. положение дворян изменяется. Е.Т. Гайдар, исследуя россий­скую историю, традиции политической культуры, справедливо отметил, что в России само государство формировало независимые от себя структуры. Начало этому было положено в петровское время (Петр пытался привить русским дворянам такие понятия, как дворянская честь, дуэль). В 1730 г. уже была предпринята первая попытка ограни­чения власти монарха со стороны дворянства — составление Кондиций для Анны Иоановны, что свидетельствовало об осознании дворянством своих корпоративных интересов.
-----434-----

Эти тенденции сохраняются, развиваются при Екатерине II, адми­нистративные преобразования которой носили не самостоятельный, а приспособительный характер. Ее правление можно четко разделить на два этапа: до и после пугачевского восстания. «Просвещенный абсолю­тизм», увлечение идеями французских просветителей нашли свое отра­жение в «Наказе» императрицы для уложенной комиссии. Здесь в соот­ветствии с ее идеологией утверждалось, например: «Государь есть са­модержавный, ибо никакая другая, как только соединенная в его особе власть, не может действовать сходно со пространством столь великого государства» (Наказ, 1907, 3). Уникальность этого документа состоит в том, что отраженные в нем «идеи западных мыслителей не стыковались с российской действительностью» (Ключевский, т.5, 93). «Наказ» — скорее, дань общеевропейским тенденциям, носившим в России тради­ционно поверхностный характер.

Мудрость Екатерины II, отмечаемая историками и закрепленная титулом «Великая», заключалась прежде всего в том, насколько тонко эта немка сумела уловить и усвоить важнейшие традиции взаимоотно­шений власти и народа, места и роли монарха в системе государствен­ной власти и управления, благодаря чему она сумела стать, пожалуй, самой русской царицей. В 1782 г. Екатерина призналась: «Я в душе рес­публиканка и деспотизм ненавижу, но для блага народа русского абсо­лютная власть необходима» (История государственного, 1999, 181), Екатерина полагала, что закон пишется не для монарха — «естествен­ным ограничителем его власти могут служить его же высокие мораль­ные качества, образованность» (Анисимов, 1996, 167).

В 1775 г. осуществляется реформа местного управления (Я.Сиверс, П.Завадовский, А.Вяземский, Г.Ульрих под руководством Екатерины). Необходимость реформирования системы местного управления стала очевидна для Екатерины во время крестьянской войны Пугачева, когда не удалось подавить восстание, предотвратить территориальные захва­ты. Суть реформы заключалась в разукрупнении губерний (их стало 50), а также в централизации местного управления, в результате чего мест­ное самоуправление утратило свое значение. Важной задачей реформы признавалась необходимость «судебные места отделить от губернских правлений». Отделение суда от администрации предполагалось путем создания особой системы судебных учреждений по сословному прин­ципу. Кроме того, в состав новых губернских учреждений (75 штатных чиновников) треть чиновников избирали дворяне (совестного судью, десять заседателей верховного земского суда, двух заседателей совест­ного суда, десять заседателей в верхнюю расправу), треть чиновников,
-----435-----

избираемых из дворян, утверждал Сенат. Но поскольку реформа затро­нула только уровень местного управления, на уровне государства не было проведено четкого разделения властей, судебные органы все равно оставались зависимыми от исполнительной власти, глава уездной адми­нистрации (исправник) председательствовал в нижнем земском суде, который ведал полицией и порядком в уезде (на местном уровне эта система замыкалась на губернаторе).
Существенной особенностью, сказавшейся на стиле и чертах прав­ления Екатерины II — стало то, что, в отличие от Петра, она была вы­нуждена считаться с дворянством. В 1762 г. Н.И. Паниным был пред­ложен проект учреждения Совета, что практически означало попытку придать законные основания группе дворян, принимавших участие в управлении государственными делами. Совет не должен был сливаться с монархом— на его долю приходилась подготовка законодательных актов. Екатерина подписала указ, но не дала делу ход, поскольку вос­принимала законодательное определение и закрепление функций Сове­та как ограничение собственной власти.

Важнейшие корпоративные права дворянского сословия были ус­тановлены двумя актами: Учреждением о губерниях 1775 г. и Жалован­ной грамотой 1785 г. Дворяне получили право создавать губернские дворянские общества и собрания, избирать должностных лиц для со­словного управления (по отраслям администрации и суда), получили право петиции к высшей власти.
В XIX в. происходит интенсивное развитие рыночных отношений, что является одной из причин усложнения инфраструктуры общества. В этих условиях старый аппарат управления оказывается не в состоянии руководить: целые отрасли народного хозяйства, ориентированные на обслуживание населения, остались вне поля зрения чиновников (Гера-сименко, 1995), в связи с чем предпринимаются попытки изменения принципов организации государственного управления.

Административные реформы начала XIX в. являлись незначитель­ными в сравнении со своими планами и проектами реформаторов, пре­жде всего М.М. Сперанского. «Он был идеолог, как тогда говорили, или теоретик, как назвали бы его в настоящее время» (Ключевский, 1989, т.5, 199). Однако, кроме Сперанского, свои идеи по устройству России высказывали Н.Н. Новосильцев, П.А. Вяземский, Н.М. Карамзин. Нача­ло XIX в. может быть названо скорее «эпохой великих проектов», неже­ли эпохой преобразований. Анализ идей и проектов позволяет говорить о развитии отечественной административной мысли, становления науч­ного подхода в управлении.
-----436-----

Примечательно, что в начале XIX в. уже существовало несколько моделей развития страны, однако в этот период идеологическая борьба разногласия внутри правящей элиты по поводу реформ тщательно скрывались.
По восшествии на престол Александр обещал управлять народом, врученным ему Богом, «по законам и по сердцу» бабки Екатерины, «вознести Россию на верх славы и доставить ненарушимое блаженство всем верным подданным нашим» (ПСЗ, 1830, т,26, 538). Это давало дворянам некоторые надежды на расширение своих политических прав и более активное участие в управлении.

Достижение этого общего процветания связывалось с эффективной системой государственного управления. Возникшие за длительное вре­мя государственные учреждения, управлявшиеся «по случаю» в течение всего послепетровского периода, не имели в большинстве своем ясной очерченной сферы деятельности и четких пределов компетенции. Мож­но согласиться, что существовали два стремления эпохи — «уравнение сословий перед законом и введение их в совместную государственную деятельность» и сохранение незыблемости основ строя. Поскольку принцип функционирования монарха в системе власти сохранялся, «уже одно упорядочение системы управления, ликвидация в ней анархии, четкое распределение функция между ведомствами автоматически влекло за собой ограничение самодержавия» (Томсинов, 1991, 143). От­сюда — и противоречия в решении любых вопросов (социально-поли­тических, кодификационных, финансовых), а в конечном итоге — и не­удача реформаторского процесса, ставшая очевидной в событиях декаб­ря 1825 г.

Одна из первых существенных реформ, затронувшая принципы го­сударственного управления, — замена коллегиальной системы системой министерств, закрепленная Манифестом 1802 г. В данном случае в ходе реформы был закреплен сложившийся на практике порядок. Коллегии, потерявшие свое значение еще при Екатерине, были преобразованы в восемь министерств с кабинетом министров (правительством), что мог­ло послужить шагом к выделению самостоятельной исполнительной власти. На деле же Кабинет министров соединял функции различных государственных учреждений «местом совещания императора с наибо­лее доверенными высшими чиновниками» (Мироненко, 1989, 40).
Изъянами реформы 1802 г. могут быть названы недостаточная от­ветственность министров, несовершенство распределения полномочий, неудовлетворительность внутренней организацией. Эти изъяны были указаны М.М. Сперанским и отчасти устранены «Общим учреждением
-----437-----

Министерств» 25 июня 1811 г., утвердившим общий устав, уставы от­дельных министерств.

Преобразования начала XIX в. интересны еще и потому, что в этот период можно проследить борьбу различных социальных групп за пра­во определять направление административных реформ путем воздейст­вия на императора.
Главной целью плана, предложенного Сперанским в 1809 г., было установление в России законности, того начала, на отсутствие которого указывали и государственные деятели, и население империи. Для дос­тижения этой цели предполагалось дать России совершенный свод дей­ствующего законодательства, затем ввести такой порядок, при котором господство закона стало бы действительностью.

Особенностью этого плана является подробное, концептуальное обоснование необходимости и характера реформы (Сперанский, 1961}. План М.М. Сперанского построен на идеях Ш.-Л. Монтескье, очевидны заимствования из французских конституций. Но разделение властей в проектах Сперанского обладало «российской» спецификой: этот образ правления «должен быть расположен на настоящей самодержавной Конституции» (Сперанский, 1961, 164).

Замысел Сперанского не был осуществлен. Отдельные элементы его плана нашли свое применение в практике государственного управ­ления, но в целом система не претерпела изменений. Начинать реформы необходимо было с введения Конституции, которая определила бы ос­новные контуры новой системы, правила ее функционирования, но в тот период это казалось невозможным. Ни один российский самодержец не рискнул поставить над собой беспристрастный, равный для всех закон, чтобы действовать исходя не из своей воли, а из общепринятых правил.

В то же время М.М. Сперанский переоценил возможности и силы центральных учреждений и пренебрег действительным установлением представительного правления, местного самоуправления, механизмов контроля со стороны общественного мнения, которое предстояло еще формировать и развивать. В его записках прослеживаются противоре­чия между теми идеями французского просвещения, которые он заимст­вует, и теми принципами, которые он формулирует исходя из россий­ской специфики.
М.М. Сперанский точно установил противоречие между необходи­мостью в новом общественно-политическом устройстве и отсутствием соответствующего «человеческого материала», который обладал бы иной системой ценностей. Недостаток кадров, изменение управленче­ской культуры он пытался повысить путем образования. Указ 6 августа
-----438-----

1809 г. восстанавливал критерии, которым должны были отвечать слу­жащие государственного аппарата. В числе требований, предъявляемых к чиновникам, — обладание «твердым отечественным образованием», продвижение по службе «действительными заслугами и отличными по­знаниями». Несмотря на то, что указ об обязательной аттестации был отменен в 1834 г., образование всегда было важным критерием степени пригодности к государственной службе.

Огромное количество конституционных проектов, разработанных в первой четверти XIX в., свидетельствовало об интенсивности поиска эффективной системы государственного управления. Влияние опыта общения с европейскими державами, в том числе и во время иностран­ного похода русской армии, было огромно. Не случайно большинство проектов от самых радикальных («Русская правда» П.Пестеля) до самых консервативных (проекты Н.Н. Новосильцева и П.А. Вяземского) напи­сано под влиянием французских конституций различных лет, польской Конституции 1815г..

Результатом полуторавекового процесса преобразований в сфере управления можно считать формирование в России административной элиты. В первой половине XIX в. элиту бюрократической иерархии со­ставляли члены Государственного Совета и министры (II-III классы), сенаторы (II-IV классы), генерал-губернаторы (II-III классы), директора министерских департаментов (III-IV классы), губернаторы, попечители учебных округов (IV класс), управляющие казенными палатами, гу­бернские предводители дворянства (V класс). Занимающие эти должно­сти чиновники имели возможность устного и письменного общения с носителем верховной власти — императором. Они имели возможность участвовать в определении курса политики и являли собой правительст­венные верхи. В 1857 г. эту группу составляли около 2,5 тысяч чинов­ников из более 86 тысяч чиновного аппарата (Российская, 1998, 128). Бюрократическая элита была исключительно дворянской. Одной из це­лей реформы было укрепление позиций дворянства, социальной опоры российского самодержавия, расширение его участия в государственном управлении. Дворяне составляли абсолютное большинство во всех высших органах государства. Таким образом, участие элиты в процессе принятия управленческих решений существенно расширилось.
Такие исследователи, как П.А. Зайончковский, Н.П. Ерошкин, по­лагают, что, в отличие от западноевропейской бюрократии, верхний слой российской дореформной бюрократии имел невысокий уровень управленческой специализации, которая была недостаточна в условиях установившейся с начала XIX в. более четкой отраслевой специализа-
-----439-----

ции отдельных звеньев государственного аппарата. Отсюда и «бюро­кратический дилетантизм» части высших чиновников, имевших иногда не очень четкое представление о вверенных их управлению ведомствах. Но все-таки в вопросах организации и функционирования государст­венной службы происходят постепенные изменения в направлении ра­ционализации процесса управления, в выделении функции управления, специализации.

Особенностью реформ Александра II было то, что предстоящие ре­формы обсуждались достаточно широко: в среде политической элиты разрабатывалось, обсуждалось несколько различных проектов, реформы не держались, в тайне. Роль советников царя («либеральной», или «про­свещенной», бюрократии) была огромна: «в разработке и осуществле­нии реформ власть, бюрократия в известном смысле шла впереди обще­ства» (История государственного, 1999, 237). В это время сформирова­лись две концепции модернизации государственного устройства. Пер­вая базировалась на том, что экономическая модернизация невозможна при сохранении авторитарного режима. Вторая предполагала сохране­ние самодержавия.

Либеральные бюрократы (Н.А. Милютин, П.А. Валуев, П.А. Шува­лов) выступали за модернизацию системы государственной власти и управления без радикальных преобразований. Они ратовали за введение конституционного правления, народного представительства на общего­сударственном и местном уровнях. Схожие позиции занимали К.Д. Ка­велин, Б.Н.Чичерин, теоретики «государственной школы», поскольку считали именно самодержавие гарантом политической стабильности в условиях введения всесословного народного представительства. Таким образом, представительные органы должны были поддерживать власть монарха, а не противостоять ей.
Спецификой реформ можно считать и то, что реформы шли «паке­том», последовательность реформ отражала внутреннюю политику ук­репления власти монарха, совершенствование структур исполнительной власти, создание органов всесословного представительства.

Модернизация аппарата началась образованием в 1861 г. Совета министров, на который было возложено обсуждение мероприятий об­щегосударственного значения. Он не имел отдельной исполнительной власти, но его резолюции имели силу высочайших повелений. Фактиче­ски Совет являлся необходимым орудием и средством контроля за дея­тельностью министерств и их реорганизацией со стороны монарха. «Он призван был воплощать идею коллегиального, единого правительства и в значительно большей мере, чем другие органы, стал выражать харак-
-----440-----

терную для России государственность» {История государственного, 1999, 242).

Этой же самой цели — усилению монаршего контроля над админи­страцией, государственными служащими— отвечала и реорганизация Императорской Канцелярии. Поскольку в управлении страной царь ис­пользовал централизованный иерархический госаппарат, являясь его единственной «вершиной», то существовала необходимость постоянно­го контроля. Канцелярия была учреждена Николаем именно для этой цели. На деле, создание новых бюрократических структур для контроля над бюрократией никогда не являлось эффективным средством.
Изменялось и положение Госсовета: он был наделен правом толко­вания законов и рассмотрения частных изменений. Его структура отра­жала многообразие вопросов его компетентности, она включала в себя: департамент законов, департамент гражданских и духовных дел, депар­тамент государственной экономии. В некоторых вопросах его функции пересекались с функциями Сената, что позволяет говорить о сохраняю­щейся традиционной нечеткости разделения сфер компетенции высших государственных учреждений в царской России.

Огромную роль в процессе реформирования сыграла судебная ре­форма. Статус Сената после судебной реформы 1864 г. был изменен: Сенат превратился из высшей апелляционной в высшую кассационную инстанцию, а также занимался судебными разбирательствами по делам государственного управления. Основным итогом судебной реформы можно считать окончательное и полное разделение административных и судебных функций на всех уровнях государственного и местного управления. Однако в период контрреформ в 1889 г. было введено «По­ложение о земских участковых начальниках». Согласно положению земские участковые начальники сосредоточивали в своих руках адми­нистративную и судебную власть, что вновь привело к смешению управленческих и судебных функций.
Изменения коснулись и министерской системы. В Министерствах укреплялось единоначалие. Министр становился главой профессиональ­но подготовленной элитарной группировки, отстаивавшей политиче­ские интересы соответствующей отрасли государственного управления. Новым в деятельности министерств стало создание в их структуре де­партаментов и местных органов, необходимость которых была продик­тована практикой, к примеру, возникновение Главного выкупного уч­реждения для наблюдения за выплатой крестьянских долгов в Мини­стерстве финансов (История государственного, 1999, 247).
-----441-----

Концентрация административно-полицейской власти в бюрократи­ческом аппарате на местах явилась подготовительным шагом на пути к введению органов местного самоуправления, ввести которые было не­обходимо в условиях «перегруженности» государственного аппарата, изменившейся социальной ситуации, для сохранения над ними контро­ля. Структура и деятельность местной администрации изменялась в за­висимости от ситуации. Возникли различия в управлении губерниями, поскольку реформы в разной степени затронули территорию страны. Там, где были введены всесословные органы местного самоуправления, губернатор должен был осуществлять контроль за их деятельностью (он мог в семидневный срок наложить вето на любое распоряжение земско­го органа). А после покушения А. Соловьева в 1879 г. был введен пост генерал-губернаторов в Петербурге, Одессе, Харькове.

Острой социальной борьбой была отмечена подготовка концепции «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1964 г. Разнонаправленность подходов, идеологический раскол в обществе объясняют медленные темпы подготовки проекта реформы.
Реформы Александра, несмотря на свой либеральный характер (особенно это касается начального этапа), проводились в рамках и под девизом той четкой, жесткой идеологической концепции, которая была сформулирована в конце правления Николая 1 и господствовала вплоть до краха монархии, а в определенных кругах российского общества и дожила до нынешнего времени: «православие, самодержавие, народ­ность».

Но в результате реформ Александра в местное государственное управление был внесен элемент либеральной государственности: были организованы выборные органы губернского, земского и городского самоуправления на основе всесословности.
За двести лет со времен Петра российским правительством был на­коплен немалый опыт в организации и функционировании государст­венной службы. Определены принципы организации и функционирова­ния государственной службы (ответственность, иерархичность, профес­сионализм...), разработаны условия приема в аппарат и назначения на должности, утверждение правил производства в чины в зависимости от степени образования, профессионального опыта, выслуги лет и заслуг перед государством, что в целом свидетельствовало о рационализации государственной службы. Но в то же время в результате петровских и более поздних административных реформ в России сложилась «бюро­кратическая система государственной службы». На это повлияли: само­державный политический строй, абсолютизация централизма в органи-
-----442-----

зации государственной системы общественной жизни, слабость, нераз­витость системы местного самоуправления. Недовольство бюрократией, охватившее все слои общества, выражалось в том, что в основу дея­тельности органов «самоуправления легла не идея децентрализации государственного суверенитета, или, иными словами, разделения вла­стей, а концепция, которая резко противопоставляет общество государ­ству» (Леонтович, 1995, 311).

Административные реформы советского периода. Россия встала на путь революционных преобразований в 1905 г., однако до 1917 г. изменения в общественно-политической жизни могут быть определены как внутрисистемные, направленные на трансформацию существующе­го строя. Преобразования эти, с одной стороны, были вызваны имевши­мися в общественной жизни противоречиями, с другой стороны, в силу традиционно ограниченного и незавершенного характера, стали источ­ником новых противоречий, способствовали нарастанию кризиса.
Радикализм, присущий российской политической культуре, в пол­ной мере проявился в событиях 1917г. После революции на территории Российской империи сформировалось несколько систем власти: совет­ская республика, «Белогвардейская», система власти эсеров, кроме того значительная часть территории контролировалась различными атамана­ми, «батьками», где установились архаичные системы властных отно­шений.
В основу преобразований, проводимых в Советском государстве в период его становления, легло ленинское понимание марксизма. Ленин­ская идеология придавала реформам советского периода смысл и на­правление, но в то же время колебания и всевозможные «переосмысле­ния» в трактовке ленинских положений наложили свой отпечаток на формирование реформаторского процесса в целом.

Следует уточнить, что понятие «советский период», включающее в себя историю страны с 1917 по 1991 г., является достаточно условным. На протяжении этого периода прослеживается модификация государст­венного управления, которая не затрагивала его важнейших принципов:

• • становление советской системы управления (1917-1930);
• • административно-командное управление (1930-1953);
• • либерализация системы управления (1957-1975);
• • «застой» (1975-1985);
• • перестройка: реформирование управления экономической сфе­рой (1985-1988), изменение политической системы (1988-1991).
  -----443-----

Как единство, так и различие перечисленных модификаций совет­ского государственного управления связано с проводимой «ленинской линией» развития. Каждый реформатор (или группа) использовали «ле­нинскую традицию», действовали в рамках советского строя. В то же время специфика трактовок и отбор «ориентиров» определяли самобыт­ность этих этапов. Можно выделить две тенденции советского государ­ственного управления:

• • децентрализация, предоставление Советам реальной власти;
• • централизация, усиление государства.

Позиция В.И. Ленина в отношении государства претерпела ряд из­менений, связанных с развитием внутриполитической ситуации. Будучи положенной в основу политики государства, эта меняющаяся позиция соответственно определяла задачи и методы государственного управле­ния. В.И. Ленин писал, например: «Государство есть продукт и прояв­ление непримиримости классовых противоречий. Государство возника­ет там, тогда и постольку, где, когда и поскольку классовые противоре­чия не могут быть примиримы. И наоборот: существование государства доказывает, что классовые противоречия непримиримы» (Ленин, 1961, т. 33, 7). Или: «Всякое государство есть особая сила для подавления угнетенного класса. Поэтому всякое государство несвободно и нена­родно» (Ленин, 1961, т. 33, 20).

Если в период предреволюционной идеологической борьбы В.И. Ленин настаивает на немедленном разрушении государства, то, захватив власть, обосновывает необходимость сохранения государства и даже его усиления. Идея немедленного его уничтожения постепенно эволюционирует в сторону концепции создания государства нового типа.

Вместе с тем нельзя не отметить как безусловно положительную тенденцию советского периода привлечение широких масс народа к по­литическому участию, к управлению государством через Советы раз­личных уровней, через иные общественно- политические организации (профсоюзы). Через эти организации шел процесс общего и политиче­ского образования. Ликвидация безграмотности, привлечение граждан к участию в управлении государством и, соответственно, утверждение новых ценностей (образования, участия, политической активности...) было, безусловно, заслугой большевиков.

В ходе революционных преобразований к управлению были при­влечены достаточно широкие массы народа, действовавшие в новых условиях с сохранением ориентации на старый социальный опыт, руко­водствуясь привычными принципами и представлениями, которые сло-
-----444-----

жились именно благодаря российской специфике восприятия власти и государства, всегда оказывавшей свое влияние в периоды трансформа­ции.

Главной проблемой стала узкая идеологическая направленность, связанная с партийным контролем, подавление неполитическими мето­дами всякого политического противодействия. В России так и не сло­жилась традиция политического общения, горизонтального дискурса, политического механизма разрешения конфликтов между различными интересами.
Начавшиеся весной 1921 г. нэповские реформы были мерой выну­жденной, поскольку введение продразверстки, запрет торговли и иные меры военного коммунизма вызвали недовольство широких слоев насе­ления. Мятежи и восстания поставили под сомнение существование строя и государственное управление.

Наблюдается возрастание роли Советов, но при этом значительно усиливается роль Президиума. Повышается роль Рабкрина с целью уси­ления надзора за государственным аппаратом. Повышению эффектив­ности механизма государственного управления способствовало его функционирование на плановых началах. Особую роль сыграло приня­тие перспективного плана ГОЭЛРО. «Плановое развитие» может счи­таться основополагающей особенностью государственного руководства советской экономикой. План приобретал силу закона, определял смысл всей внутригосударственной политики. Он способствовал более четко­му разделению функций управления между отраслями и уровням управления. В дальнейшем использование плана в качестве идеологиче­ской пропаганды привело к заведомому завышению требований и пока­зателей и в конечном итоге — к общегосударственной лжи.
Достижения первых десятилетий Советской власти — это практи­чески полностью результат перенапряжения человеческих ресурсов. Необыкновенные показатели и рекорды стали возможны в основном не за счет инновативной деятельности в области промышленности, а за счет напряжения сил.

В период нэпа Лениным излагается откорректированная позиция по вопросу государственного строительства. В ее основе лежат:

• повышение престижа работы в госаппарате (с целью повысить эффективность управленческого труда);
• формирование соответствующей культуры («Именно о культуре ставлю я здесь вопрос, потому что в этих делах достигнутым надо счи­тать только то, что вошло в культуру, в быт, в привычку» (Ленин, 1950, т. 33, 446)).
  -----445-----

Изменения в ленинской идеологии можно проследить и в отноше­нии самого процесса управления. Первоначально предполагалось «раз­бить старую чиновничью машину и тотчас же начать строить новую, позволяющую постепенно сводить на нет всякое чиновничество, это не утопия, это опыт Коммуны, это прямая задача революционного проле­тариата...» Должностные лица перестают быть «чиновниками», если, по мысли Ленина, обеспечить их выборность, контроль и сменяемость, ограничить зарплату, а кроме того осуществить «замену парламентских учреждений работающими, т.е. издающими законы и проводящими их в жизнь». Специфическое «начальствование» государственных чиновни­ков можно и должно тотчас же, с сегодня на завтра, начать заменять простыми функциями «надсмотрщиков и бухгалтеров», функциями, которые теперь вполне доступны уровню развития горожан вообще и вполне выполнимы за «заработную плату рабочего» (Ленин, I960, т. 33,49).

В.И. Ленин считал, что обоснование подготовки профессиональных управленцев следует проводить на основе европейского опыта и пар­тийной преданности. «Человеческий материал», сосредоточенный в Рабкрине, должен был быть «действительно современного качества, т.е. не отстающего от лучших западноевропейских образцов» (Ленин, 1950, т. 33, 445), а также «особо проверен, особо надежен». Такое «механи­стическое» понимание человеческой природы предполагало и соответ­ственные пути повышения эффективности труда, в том числе управлен­ческого, и соответственный отбор западного опыта. С новыми потреб­ностями и приоритетами связаны и развитие в 1920-е годы советской управленческой науки, первая конференция сторонников НОТ в 1921 г., попытка издавать специализированный журнал «Вопросы организации и управления». Примечательно, что наибольшее значение приобрел «тейлоризм», который до революции подвергался ленинской критике как «научная система выжимания пота». С точки зрения М. Крозье, ос­новной ошибкой сторонников «механической модели человеческого поведения» было то, что «они делали акцент на финансовых стимулах производственной деятельности и на техническом контроле... впадали в иллюзию полной замены отношений зависимости и отношений власти формальными правилами и научными критериями» (Спиридонова, 1997, 41).

Постепенно формируются и критерии эффективности управленче­ского процесса — соответствие действий регламентации. Но бюрокра­тия не собиралась отмирать, и нарастание массы документации лишь увеличивали ее власть.
-----446-----

Думается, что в период становления советского государства в его основу были заложены следующие основные противоречия (они делали повышение эффективности управления невыгодным для управленцев делом, а провозглашенные ценности и ориентиры — практически не­приемлемыми):

• • обеспечение диктатуры меньшинства путем создания государст­венного аппарата, где были заняты представители той самой «мелко­буржуазной стихии», которую и требовалось подавлять (это практиче­ски исключало заинтересованность в работе);
• • укрепление государства во имя его отмирания (повышая эффек­тивность управления, чиновники должны были целенаправленно при­ближать свое «уничтожение», потерю власти);
• • поверхностность преобразований, сохранение традиций.

Конституция 1924 г. подводит определенный итог ленинского пе­риода, периода поиска пути методом проб и ошибок. Курс на немедлен­ное отмирание государства и разрушения его аппарата оказался заменен курсом на построение крепкого государства, основанного на дисципли­не, контроле, централизации, что соответствовало устойчивой традиции «державности», присущей российской политической культуре. Ради­кально сменились воззрения на государственный аппарат, однако даже новые принципы, заложенные в его основу, не останавливали бюрокра­тизацию. Альтернативой политической системе, построенной на прин­ципе самоуправления, «самодержавия народа», могла быть парламент­ская демократия. Но ВКП(б) на такую систему не ориентировалась.

Социально-экономические трудности 1928 г., ошибочное решение о форсировании и коллективизации, предпринятое в 1929 г., послужили непосредственно толчком для возникновения тоталитаризма (Земцев, 1992, 92).

Среди причин или установлений административно-командной сис­темы:

• • умаление Советов, сведение их роли к формальной;
• • выдвижение на первый план, увеличение государственного аппа­рата; сращивание его с партийным аппаратом;
• • номенклатурный принцип управления всем обществом в сочета­нии с неквалифицированностью и непрофессионализмом кадров;
• • приоритет чрезвычайных методов, методов принуждения при ре­шении управленческих проблем (Коржихина, Гимпельсон, Соколов).

Изменения принципов управления были закреплены в Конституции СССР 1936 г. Сравнивая тексты конституций, невозможно не отметить прежде всего то, что совершенствование системы органов государст-
-----447-----

венного управления проводилось не только за счет количественных из­менений, но и по линии перераспределения компетенции между орга­нами:

• • принятие «сталинского закона» положило конец системе съездов Советов (по Конституции 1924 г. им принадлежала верховная власть), отныне высшим законодательным органом государственной власти яв­ляется Верховный Совет СССР (ст.30-32);
• • законодательно закреплена и такая конституционная основа вла­сти и управления, как роль партии (согласно ст,126 она представляла руководящее звено всех общественных и государственных организаций трудящихся), а также практика совместных решений государственных и партийных органов на всех этапах управления (это повлекло за собой изменение способов рекрутирования элиты: развитие номенклатурного принципа руководства всеми структурами государственного управле­ния, в основе которого — принцип личной преданности партии вождю);
• • впервые не было ограничений избирательного права, поскольку к этому времени уничтожены или изолированы все те, кто мог оказать сопротивление режиму;
• • конституционно закреплен отраслевой принцип руководства (ст.72-77);
• • в организации управления усиливались общесоюзные начала, управление важнейшими отраслями находилось в руках союзного руко­водства;
• • увеличиваются масштабы государственного управления, огосу­дарствление управления охватило сферы науки, искусства;
• • органы местного самоуправления также вошли в систему органов государственной власти (гл.8.).

Практика управления в период Великой Отечественной войны на­ложила свой отпечаток на развитие управления. В послевоенные годы происходит дальнейшее укрепление позиций планово-административ­ного централизма.

К концу 1950-х— началу 1960-х годов наблюдается повышенное внимание к вопросам управления. Оно было связано прежде всего с ко­личественным и качественным усложнением народного хозяйства, ос­нову которого составляла многоотраслевая индустрия. Кроме того, сильно изменилась социально-политическая обстановка. С одной сторо­ны, произошло изменение самоощущения народа: великая Победа спо­собствовала подъему национального самосознания, гордости. С другой стороны, управление внутри номенклатуры не могло более носить ре­прессивного характера, класс номенклатуры оформился, приобрел силу
-----448-----

(Восленский, 1991). Изменения происходили в направлении резкого со­кращения карательно-репрессивных функций, усилении коллегиальных форм руководства.

С 1953 г. началась радикальная реорганизация системы каратель­ных органов. Ликвидирован ГУЛАГ, объединенные Л.П. Берией сило­вые министерства разъединены на МВД, занимающееся охраной поряд­ка, и органы госбезопасности, подконтрольные фактически ЦК КПСС и его Политбюро.
В 1957 г. Верховный Суд СССР был лишен права неограниченного контроля в делах республиканских судов, судебная система была при­ведена в соответствие с территориально-административным делением государства.
Важнейшим направлением реформ стало совершенствование сис­темы хозяйственного управления. В период с 1953-1956 гг. по настоя­нию Н.С. Хрущева были приняты постановления ЦК КПСС и Совмина СССР об отмене излишней централизации планирования, праве колхо­зов дополнять и изменять положения Устава сельхозартели с учетом местных условий.

В 1957 г. осуществлен переход от управления экономикой через отраслевые министерства к руководству через региональные центры (совнархозы). Совнархозы представляли собой региональные коллеги­альные органы, в состав которых вошли не только главные руководите­ли, но и руководители крупнейших предприятий. В результате этого республики получили большие административно-хозяйственные пол­номочия: в их ведение было передано из союзного подчинения более 11 000 предприятий, судебное законодательство, органы внутренних дел (История гос. упр., 406-407). Первоначально эти меры привели к по­вышению уровня специализации регионов, развитию инициативы на местах, развитию местного производства. Но вследствие непродуманно­сти всего комплекса мер (сочетание централизованного государственно­го руководства и местной самостоятельности) возникли трудности в управлении предприятиями отраслей промышленности общегосударст­венного значения, в силу традиционных отношений на местах развились «местный национализм, бюрократизм». Для преодоления этих недос­татков была усилена централизация в планировании, сокращено число совнархозов, созданы в начале 1960-х годов республиканские совнархо­зы и ВСНХ СССР, что привело к существованию многоступенчатости управленческой системы, пресечению функций ее отдельных звеньев.
-----449-----

Н.С. Хрущев стремился к проведению системы реформ, которые затронули бы все стороны жизни общества. Параллельно с децентрали­зацией управления экономикой он начал преобразования с целью при­близить партийные комитеты и советы к конкретному управлению производством.

Наряду с технократизацией управленческого аппарата, прагматизацией хозяйственной политики, слиянием управленческих обязанностей политических и хозяйственных руководителей прослеживается попытка разрушения основ функционирующей элиты. Но появление концепции «общенародного государства» свидетельствовало о признании руково­дством страны невозможности отказаться от государства. Несмотря на попытки децентрализации государственного управления произошло возвращение к обоснованию традиционно сильной государственной власти.

В проекте программы партии было сказано следующее:

• • «государство сохранится еще долго после победы первой фазы коммунизм... процесс отмирания завершится только тогда, когда обще­ство полностью созреет для самоуправления»;
• • «только с построением развитого коммунистического общества в СССР при условии победы и упрочения социализма на международной арене отпадет необходимость в государстве, и оно отомрет».

Либерализация хрущевского периода способствовала возникнове­нию нового «управленческого бума». Возникает иллюзия возможности действительного изучения управленческих процессов в стране. Ожив­ляются и совершенствуются подходы 1920-х годов, такие как: организа­ционно кибернетический, технический, праксиологический, функцио­нальный. В отдельную науку выделяется кибернетика, изучающая об­щие законы управления на различных уровнях иерархии, в различных сферах.

Появление и развитие различных подходов не только свидетельст­вовало о различном понимании сущности предмета управления, но и отражало его реальную сложность. Наибольшее распространение в этот период получили экономические концепции управления. К периоду 1960-1970-х годов относится возрождение комплексных подходов, что было связано с требованиями самой жизни, а также было подготовлено всем предыдущим развитием науки управления (Научный, 1999). Но при этом ученые 1960-х годов сходились во мнении, что ведущая роль принадлежит экономическому аспекту, поскольку основным объектом управленческой деятельности является народное хозяйство и его под­разделения. В ходе дискуссии среди экономистов (В. Немчинов, Е. Ли-
-----450-----

берман, Н. Петраков) были высказаны предложения, связанные с необ­ходимостью внедрения рыночных механизмов и последовательного пе­рехода к рыночным отношениям (Немчинов, 1964). Система формально­го «планового хозрасчета» подвергалась ими критике. Дискуссии сто­ронников экономических подходов во многом обусловили последую­щие преобразования.
В 1960-е годы, в российской экономике обнаружились еще более существенные противоречия между уровнем технического развития производства и формами организации труда, заметно снизился уровень рентабельности производства и другие экономические показатели. Это было следствие неразрешенных проблем на более раннем этапе и выну­ждало к проведению новых реформ.

Их основной задачей явилось совершенствование взаимодействия общественных, коллективных и личных интересов через приведение производственно-экономических отношений в соответствие с уровнем и характером производительных сил. Поскольку совершенствование управления социалистической экономикой считалось основой развития системы управления обществом в целом, постольку хозяйственная ре­форма 1960-х годов предполагала:

• • изменения в структуре управления н/х: возвращение к отрасле­вому принципу управления, внедрение новой основы отраслевого управ­ления;
• • коррекцию системы планирования: стимулирование развития хо­зяйственной самостоятельности предприятий за счет активизации рыночных отношений и сокращения числа централизованно утвер­ждаемых показателей (составление планов на реализованную продук­цию);
• • внедрение экономических методов управления (полного хозяйст­венного расчета),

Реформу предполагалось провести в два этапа: сначала перевод на хозрасчет производственных бригад, цехов и внутризаводских техниче­ских служб, а затем перевод на хозрасчет главных отраслевых управле­ний. В итоге планировалось превратить административный аппарат в часть хозяйственной системы с материальной ответственностью этого аппарата за все его действия и бездействия при планировании и органи­зации функционирования отрасли.
Реакцией на слишком смелые идеи сторонников рыночных отно­шений стали централистко-охранительные идеи (Валовой, Лапшина, 1972). Предложения «товарников» подвергались ожесточенной критике. Преобразования, связанные с внедрением рыночных отношений и демо-
-----451-----

кратизацией, должны были развиваться и охватить всю сферу государ­ственного управления. Недостаточная продуманность экономических преобразований, невозможность выйти за рамки марксистского учения стали одной из причин затухания и сворачивания реформ. Но более су­щественной причиной того, что реформы «захлебнулись» при переходе ко второму этапу, стало молчаливое сопротивление чиновничьего аппа­рата главных отраслевых управлений. Трудовые коллективы представ­ляли собой наиболее развитые и перспективные организации в совет­ском государстве. Наличие реальных интересов сплачивало коллективы крупных предприятий, делали их заинтересованными в повышении эф­фективности управления. В период 1965-1975 гг. Всесоюзный центр и отраслевые центры научной организации труда разработали ряд мето­дических рекомендаций и провели эксперименты по совершенствова­нию организации труда на предприятиях. Однако они не добились ши­рокого внедрения своих инноваций. '1 рудовые коллективы не могли изменить соотношение интересов и приоритетов в рамках государства. Отделы и службы министерств и отраслевых управлений отказались экономически отвечать за свою деятельность: предложения, советы и претензии хозрасчетных подразделений и предприятий отвергались, игнорировались требования и решения хозрасчетных коллективов пред­приятий (Ефремов, 1999, 199-120). В конечном итоге это привело к по­степенному свертыванию внутризаводского хозрасчета, ослаблению материальной заинтересованности и утверждению принципов «уравни­ловки» в коллективах предприятий.

Официального отказа от самих преобразований не было, но от ре­форм А.Н. Косыгина остается одна риторика. С бесславным завершени­ем косыгинских реформ связано и то, что с этого периода решающим звеном в управлении становится организация (предприятие). Основные действия предпринимаются в области совершенствования организаци­онной структуры и деятельности. На уровне организации решаются проблемы повышения эффективности производства и управления (со­вершенствование управленческого цикла, составление сетевых графи­ков).
Конституция 1977 г. принимается в тот период, когда место «бой­цов партии» заняли «исполнители» — люди, часто безликие, в значи­тельной мере отученные принимать самостоятельные решения и брать ответственность на себя, рисковать и упорно добиваться общественно значимых целей. Для них двойная мораль, перманентная аппаратная интрига стали едва ли не нормой бытия, а разрыв между словом и де­лом— условием выживания (Осипов, 1990, 11},
-----452-----

По сравнению с текстом Конституции 1936 г., в новом основном законе содержится ряд моментов, позволяющих оценить те изменения в государственном и общественном устройстве, которые произошли за период с 1936 по 1977 г. и потребовали законодательного закрепления.