Глава 11. ЦЕНТРАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Типы административной организации

Определив понятие государственной администрации, мы должны ответить на вопрос: представляет собой создаваемая государством сово­купность органов власти и управления множество разнородных и не связанных между собой элементов или же некое организационное един­ство. Если это единство действительно существует, то чем оно обеспе­чивается, что является объединяющим и связующим фактором?

Ответ на эти вопросы может показаться на первый взгляд очевид­ным. Одно из вероятных доказательств единства администрации — на­личие прямой иерархии, тесно связывающей подчиненные органы управления. Однако существование децентрализованных администра­тивных систем дает основание сомневаться в первостепенном значении этого фактора: органы власти и управления региональных и местных коллективов могут быть наделены весьма существенной автономией и независимостью от центральных органов. Вероятно, существуют иные связующие факторы, обеспечивающие единство административного аппарата, создаваемого государством, региональных и муниципальных органов.

Можно предположить, что одним из важнейших факторов является создаваемая органами законодательной и судебной власти единая пра­вовая основа управленческой деятельности. Вместе с тем в федератив­ном государстве общая законодательная основа функционирования фе­деральных и региональных администраций может быть ограничена ком­плексом конституционных законов, как и единство судебной власти не всегда имеет абсолютный характер. При несомненном значении факто­ров правового характера их воздействие не является единственным и даже главенствующим.

Сравнение административной организации с биологическим орга­низмом позволяет заметить не только наличие внешнего единства час­тей в целом, но и четкую упорядоченность их взаимного расположения,
-----274-----

Ц. связи внутренней организации. Каждый из элементов призван выполнять определенную задачу или реализовывать одну или ряд конкретных функций. Именно разнообразие задач и функций обусловливает разнообразие и множественность элементов. Распределение и закрепление функций, задач и полномочий между ними создает основу структуры организации, которая, в свою очередь, является основным условием ор­ганизационного единства. Именно структура администрации, представ­ляющая собой совокупность элементов и связей между ними, обеспечи­вает существование единой управленческой организации.

Государственная администрация является примером сложнейшей социальной организации, образованной множеством структурных еди­ниц. Причем развитие государственной администрации сопровождается количественным умножением элементов и увеличением их разнообра­зия. Этот объективный процесс обусловлен постоянным расширением и изменением состава функций и задач государства. Тем не менее, не­смотря на непрерывность эволюционного процесса, администрация об­ладает свойством устойчивости, что позволяет сохранять институцио­нальные нововведения в течение более или менее длительного времени. Кроме того, существует ряд стабильных структурных моделей, которы­ми располагает административная организация каждого государства. Их наличие обусловлено стабильностью состава основных функций любого государства. Так, в каждом государстве существуют органы, отвечаю­щие за обеспечение внутренней и внешней безопасности, денежного обращения, нравственного и физического здоровья граждан и т.д. Рас­пределение этих и других функций государственного управления между органами, наделение их соответствующими полномочиями представляет собой формирование организационной структуры администрации функционального типа. При этом функциональная специализация адми­нистративных органов является важнейшим условием эффективной дея­тельности управленческой системы.

Под функциональным (иногда называемым межотраслевым) управ­лением понимается исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами государственного управления, наделенными надведейственными полномочиями по отношению к организационно не подчиненным им управляемым объектам, в ходе которой обеспечивает­ся согласованность и единство действий при решении общегосударст­венных или межотраслевых задач. Особенность функционального управления состоит в том, что оно осуществляется по отношению к ор­ганизационно не подчиненным объектам. Органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевое управление, занимают надведом-ственное положение и наделяются соответствующими полномочиями правотворческого, координационного, методического, контрольно-над­зорного и лицензионного (разрешительного) характера. К наиболее крупным видам межотраслевого государственного управления относят­ся: прогнозирование и программирование экономического и социально­го развития; финансовая деятельность государства; государственная стандартизация, метрология и сертификация; статистика; управление государственным имуществом; антимонопольная деятельность государ­ства; государственные резервы; обеспечение безопасности и др.

Состав функций и задач управления может вызвать необходимость создания линейной структуры. Она основана на специализации по объ­екту, представленному группой организаций, производящих определен­ный вид продукта (отраслевое управление) или услуг однородного по­требительского или функционального назначения. Для линейного и от­раслевого (одной из его разновидностей) управления характерны верти­кальные правоотношения, отношения подчиненности или подведомст­венности, существующие между органами управления и объектами их управления.
Весьма распространенными являются программные, иди проект­ные, структуры. Деятельность образующих их органов, или подразде­лений, как правило, ограничена заранее определенными сроками и на­правлена на реализацию задач, связанных с выполнением конкретной программы или проекта.

Необходимым условием эффективной организации является разде­ление управленческого труда «по вертикали», создание структуры, ос­нованной на территориальной специализации (ограничении полномо­чий органа управления рамками одного территориального образования).
Линейная или функциональная специализация пронизывает все тер­риториальные уровни администрации и прежде всего создает основу формирования системы центральных органов исполнительной власти и государственного управления.