Политологические концепции лоббизма и заинтересованных групп

Впервые механизм политического лоббирования через призму дея­тельности групп интересов представил в 1908 г. американский социолог А. Бентли. В своем труде «Процесс управления» единственным реаль­ным политическим актором он называет не личность, не народ, а груп­пы. В понимании Бентли группы — это не только группы в обществе, имеющие устоявшиеся общие интересы без их институционального оформления, но также партии и даже государственные институты. По своим целям и функциям группы в принципе не различимы, принципи­ально не существует верховного авторитета, который должен был бы подчинить себе группы, поэтому их деятельность отличается свободой и равными возможностями, «Все явления государственного управления есть явления групп, давящих друг на друга, образующих друг друга и выделяющих новые группы и групповых представителей (органы или агентства правительства) для посредничества в общественном соглаше­нии», — писал Бентли (Вепйеу, 1967, 269). Таким образом, политика у него представлена как процесс воздействия друг на друга многообраз­ных интересов и групп в обществе, как плюралистический феномен. Чем больше групп интересов представлено в законодательном процессе, тем практичнее и точнее принимаемые решения, так как конкурирую­щие интересы создают подобие контрбалансира, в условиях которого
-----251-----

властным структурам легче принять оптимальное решение. На этой ос­нове можно сделать закономерный вывод, что лоббирование функцио-нально. Тем самым концепция Бентли совершила переворот в воспри­ятии наукой и общественностью лоббизма. Фактически она узаконила процесс лоббирования в США, дав ему прагматическое и моральное обоснование.
Однако вряд ли правомерно, подобно Бентли, говорить в россий­ских условиях о равных возможностях групп. Хотя плюрализм групп существует, но реальный доступ к органам власти имеют не все. Явное преимущество у бюрократического и предпринимательского сословий. Не случайно теория плюрализма возникла на американском континенте. Еще в 1787 г. один из «отцов основателей» североамериканской Кон­ституции Дж. Мэдисон доказывал в газете "The New York Packet", что препятствовать групповому многообразию значит ограничивать или совсем уничтожать свободу.

И уже через полстолетия французский социолог-компаративист Алексис де Токвиль, осуществляя поездку по Североамериканским Штатам, отметил чрезвычайное разнообразие групп и ассоциаций. По его мнению, демократическое правление возможно лишь при условии свободы ассоциаций, что является необходимой гарантией против тира­нии большинства.
«Не существует других стран, в которых ассоциации были бы более необходимы для предотвращения деспотизма, кроме тех, что организо­ваны демократически» (Токвиль, 220). Демократическое общество, рас­суждает Токвиль, — общество индивидуалистическое, где каждый гра­жданин стремится уединиться от других в кругу семьи, собственных интересов. Однако, «когда индивидуальные силы объединяются с обще­ственными, зачастую удается добиться того, чего самая сконцентриро­ванная и самая деятельная власть была бы не в состоянии сделать». Плюрализм организаций не только сделался неизбежным, но и получил легитимность как в социально-экономической, так и в политической жизни.

Однако большинство европейских мыслителей с осторожностью подходили к свободе деятельности групп. Так, Ж, Ж. Руссо признавая неизбежность ассоциаций, в то же время следуя давней традиции, счи­тает их угрожающими и даже опасными. В частности, он пишет: «Все политические сообщества состоят из меньших сообществ различных типов, каждое из которых обладает своими интересами и максимами. Но эти сообщества, будучи реально осязаемы, так как выступают для индивидов в качестве внешних, авторизованных, не являются единст-
-----252-----

венными реально существующими в государстве... Воля этих особых сообществ всегда двоякая: для членов ассоциации— это общая воля; для большего сообщества — это частная воля, которая очень часто рас­сматривается как правильная в первом случае и ошибочная в послед­нем». В Англии понятие плюрализма ввел Гарольд Дж. Ласки, выступив против всесилия государства, подчиняющего индивида своей воле. Го­сударство должно постоянно оправдываться в своей деятельности перед группами.

Однако в целом плюралистическая теория групп Бентли не получи­ла в первое время широкого распространения. Необходимы были круп­ные потрясения, чтобы активизировать политическую мысль. Таким потрясением стал «Великий кризис» 30-х годов XX в., поставивший под сомнение традиционное понимание политического развития. «В резуль­тате кризиса на смену принципу laissez faire в общественном сознании пришел принцип плюрализма (предложенный Бентли за 20 лет до этого кризиса).

Ортодоксальное положение о социальном контроле через рыноч­ную конкуренцию было заменено положением о контроле через конку­ренцию групп, а саморегулирование с помощью экономики — саморе­гулированием с помощью политики. Концепция «сдержек и противове­сов» как механизма и одновременно гаранта демократии была фактиче­ски заменена идеей баланса и равновесия групп и иных социальных об­разований. Была выдвинута формула представительства интересов на­рода и каждого индивида заинтересованными группами, которые оттес­нили индивида, являющегося центральным элементом теории классиче­ского либерализма, на второй план» (Смирнов, 1986, 141},

Наиболее последовательно исповедовал идеи Бентли и устранял присущие им противоречия политолог Дэвид Трумэн, ставший класси­ком современной теории групп. В своем главном произведении «Управ­ленческий процесс» Трумэн выдвинул ряд идей, обогативших плюрали­стическую теорию групп, которые остаются актуальными до сегодняш­них дней (Truman, 1951). В отличие от Бентли, слишком широко трак­тующего понятие трупп, Трумэн уточняет главный субъект лоббирова­ния, выделяя категориальные группы социальные и группы интересов (возможный перевод— заинтересованные группы). Категориальные группы не имеют политического значения. Трумэн относит к ним слу­чайные группы, например левши, блондины, дети, мужчины или жен­щины. Социальные группы охватывают объединения личностей, кото­рые выполняют сходную экономическую деятельность или имеют сход-
-----253-----

ные убеждения по ряду вопросов (например, члены одного конфессио­нального объединения).

Группы интересов Трумэн дополнительно подразделяет на простые и политические. Простые группы интересов — это вариант социальных групп, которые не только осуществляют совместную деятельность или имеют общие установки, но и выдвигают определенные, специфические требования к другим социальным группам (рабочие работодателям, па­циенты врачам, родители учителям). И только когда простые группы интересов воплощают свои требования к другим группам в форме об­ращений к правительству, они становятся политическими группами ин­тересов. Именно политические группы интересов являются лоббирую­щими структурами и играют роль в политическом процессе. При всей разработанности теории Трумэна в ней упрощенно механистически объясняется перенос групповой активности в политическую сферу. Ко­гда группа наталкивается на сопротивление, которое не может быть преодолено силой ее экономической мощи или договоренностями с другими группами, и убеждается, что без помощи государства ее непо­литические цели не могут быть достигнуты, она обращается к полити­ческому лоббированию.

Политолог полагает, что социальная действительность не знает глобального состояния баланса, когда все социальные группы находятся в политическом и экономическом равновесии. Возможно наступление баланса на определенное время между некоторыми группами в одном секторе общества, в то время как в других векторах равновесие между группами распадается, нарастает напряженность, которая часто требует политического разрешения конфликтов. В длительной перспективе ни в одном секторе общества невозможно избежать нарушения равновесия, так как экономика и техника не стоят на месте. Как только возникают экономические или технологические изменения, они становятся поме­хой групповой сплоченности. По этой причине возникают новые груп­пы интересов, а старые группы интересов распадаются. Ни одна группа не может надеяться на окончательную победу своих интересов, как невозможно существование неизменно успешного лоббирования органов власти. Трумэн идет дальше Бентли в структурной характеристике групп: хотя он признает, что группой интересов могут выступать различные структуры и, в том числе, фирмы, все же наибольшее значение для политического процесса представляют образования, которые обладают определенной степенью организации.

С тех пор интерес западных политологов, вслед за Трумэном, кон­центрируется в основном вокруг ассоциаций, что имело и свои недостатки. Все же Трумэн делает большой шаг в понимании групп интере­сов, применяя к ним организационный анализ. Он считает, что группы интересов управляются небольшими командами, в то время как основ­ная масса членов остается пассивной. Выводы Трумэна близки в этом отношении тезису Михельса о неизбежной олигархизации массовых организаций и ставят под сомнение объективность при принятии реше­ний в группе, при агрегации актуальных интересов. Наконец, Трумэн корректирует позицию Бентли в следующем пункте: он рассматривает Щ государственные институты не как одну из частных групп интересов, а щ как политические структуры с присущими им специфическими качест-§ вами, адресатов политической активности групп. Государство не может определять содержание групповых требований. Однако, являясь своего рода бутылочным горлом, через которое должны пройти все требова­ния, государственные институты навязывают им типы поведения. По­этому, если группы интересов хотят эффективно лоббировать, они должны действовать в соответствии с правилами, ожиданиями и прак­тикой государственного аппарата. Трумэн называет объекты лоббизма точками доступа («points of access»).

Применительно к лоббизму современные политологи считают точ­ками доступа любой элемент политической системы (государственный орган или его подразделение, фракция в парламенте, партийный меха­низм, выборы, депутат или другое должностное лицо, процедура, юрис­дикция, полномочие и т.д.), который обладает качествами, делающими его способным в совокупности с несколькими другими элементами или даже самостоятельно сыграть существенную или определяющую, а то и решающую роль в судьбе рассматриваемого законопроекта или админи­стративного акта. Условие для лоббистской деятельности тем благо­приятнее, чем больше таких точек доступа в политической системе, а их число прямо зависит от анатомии этой системы. Чем количественно богаче и качественно сложнее структурирована она, тем больше в ней не только постоянно существующих, но и потенциально возможных точек доступа, поскольку сложно структурированная система предпола­гает большое разнообразие вариантов взаимодействия составляющих ее элементов, и при стечении обстоятельств тот или иной вариант может дать либо новую постоянную, либо «единоразовую» точку доступа.

Объединяя высказывания ученых, можно прийти к следующему пониманию плюрализма. Плюрализм— это система представитель­ства интересов, когда группы давления организуются спонтанно, они многочисленны, конкурируют между собой, не организованы в некую иерархическую систему и независимо от государства определяют своей интерес и то, насколько далеко они могут идти в преследовании этого интереса.
В плюралистической системе одной организации всегда должна противостоять другая организация (например, рабочие противостоят работодателям). Добиться результатов субъекты корпоративных отно­шений могут только в конкурентной борьбе. Плюрализм объективно способствует лоббистской деятельности, задает ее рамки. Лоббирование в плюралистическом обществе является основным типом представи­тельства интересов.

Несколько иные условия лоббирования складываются в обществе, основанном на принципах корпоративизма. Теоретики корпоративизма основными действующими лицами на политической арене считают «корпорации, образованные в соответствии с той функцией, которую каждая из них выполняет в условиях общественного разделения труда» (Cawson, 1987, 104-106).

В корпоративистской системе существует ограниченное число не соперничающих друг с другом организаций с обязательным или полу­обязательным членством. Эти организации обладают привилегирован­ным статусом в отношениях с правительством, соучаствуют в опреде­лении государственной политики и ответственны за ее реализацию, по­скольку их члены обязаны дисциплинированно следовать согласован­ным договоренностям. Государству выгодно взаимодействовать лишь с одним, ясно выраженным и, что самое главное, согласованным группо­вым интересом, чем со множеством мелких, поэтому органы государст­венной власти заключают с какой-либо группой интересов (корпораци­ей) неофициальное соглашение, в силу которого эта группа (корпора­ция) приобретает монополию на представительство интересов отдель­ных слоев общества, право нормативного регулирования соответст­вующей сферы деятельности. Государство, как бы делегируя группе часть прерогатив центральной власти, взамен получает гарантию содей­ствия государственной политике, более эффективное осуществление общенациональных интересов и лояльность целой группы населения (Российский союз промышленников и предпринимателей, 1995, 9). По­этому лоббирование в корпоративном обществе перерастает в формали­зованное (институционализированное) взаимодействие.

Итак, следующие ключевые черты отличают корпоративизм от плюралистического процесса :

• • корпоративистские организации монопольны по своей роли;
• • они сочетают в себе функции представительства и функции управления;
• • государство дает разрешение на их монопольную деятельность и соучастие в выработке государственной политики.
  -----256-----

Отношения между государством и организациями развиваются та­ким образом, что последние могут мобилизовать своих членов на под­держку государства в обмен на благоприятные политические решения. Если в теории плюрализма интересы рассматриваются как существую­щие «до» организации и политической мобилизации, то в теории корпо­ративизма государство рассматривается как главный инструмент выяв­ления интересов и сплочения вокруг них тех или иных групп.

Положения теории корпоративизма полемизируют с либерализмом в его классическом понимании. В отличие от либерализма, в котором проводится резкое различие между государственной и частной сферами и который изучает общество как совокупность индивидуумов, корпора-тивистская теория фокусирует свое внимание на организациях и соци­альных группах, на том, в какой степени негосударственные группы (акторы) способны выполнить государственные задачи. Эмпирические исследования показывают, что общества, чья реальность близка либе­ральному устройству, часто проигрывают в политическом и экономиче­ском плане другим системам, например таким, которые на основе «де­мократии групп» (associative democracies) или «экономики торга» (bargaining economies) предоставляют - группам интересов легитимные возможности для участия в управлении обществом. Теория корпоратив­ного развития общества, как собственно и его практика не является, ра­зумеется, приобретением нашего времени.

Корпорация как сравнительно самостоятельная и независимая группа в рамках государства, образованная по семейным, профессио­нальным, религиозным или иным признакам, существует с незапамят­ных времен и имеет столь же древнее происхождение, что и государст­во. Длительную историю имеет и теория корпоративного устройства государства. Свое развитие оно получило уже у Бодена. Впервые парал­лели между современными европейскими политическими системами и корпоративной моделью проведены в очерке американского политолога С. Роккана о «Норвежском корпоративном плюрализме». По его наблю­дению, норвежский кабинет министров находится на вершине электо­ральной иерархии, но он лишь один из четырех корпоративных союзов, наряду с профсоюзами, предпринимателями и фермерами, заключаю­щих между собой соглашение.

Оставаясь приверженцем плюралистической демократии, С. Роккан рассматривал такую ситуацию как аномальную, приводящую к попра­нию принципов демократии. Избиратели выражают свое мнение, но
-----257-----

принятие реальных политических решений зависит от ресурсов органи­заций (Rokkan, 1966). И лишь позднее Р. Даль выразил мнение, что «на­ше понимание демократии должно быть как-то адаптировано к сущест­вующей практике» (Даль, 1994, 37^8).

Наибольшее распространение идеи корпоративизма получили в 70-е годы. Чтобы не путать с корпоративизмом в Германии и Италии 30-40-х годов, современную теорию корпоративизма называют также неокорпоративной. Наиболее развернутую трактовку корпоративизма можно встретить в работах американского политолога Ф. Шмиттера и немецкого Г. Лембруха (Schmitter, Lehmbruch, 1974; 1979; 1982).

Теоретики отмечают взаимозависимость групп интересов и прави­тельства. На основе теоретико-эмпирических исследований они доказы­вают, что группы интересов не ограничиваются воздействием на госу­дарственные решения, а соучаствуют в их принятии и исполнении. Во многих сферах политики складывается узкая кооперация между поли­тико-государственными институтами и соответствующими организа­циями интересов.

В процессе взаимодействия обе стороны получают преимущества: государство— снятие ряда частных проблем, достижение консенсуса в обществе, группы интересов — организационную стабильность и гаран­тированный политический статус. Перспективной представляется корпо-ративистская попытка выяснить внутренние законы деятельности органи­заций интересов. Шмиттер и Штрек в совместной работе "The Organiza­tion of Business Interests'* (Schmitter, Streeck, 1981) рассматривают «про­межуточные организации» как социальные образования, взаимодейст­вующие как минимум с двумя окружающими средами: жизненным про­странством их членов и институциональными условиями, в которых ор­ганизации интересов осуществляют свои цели. Авторы предполагают, что эти связи подчиняются собственной логике: отношения организации ин­тересов с их социальной базой определяются логикой членства, а с систе­мой политических институтов — логикой влияния.

Таким образом, логика членства включает в себя микросоцио­логические вопросы социальной интеграции, а логика влияния, на осно­вании которой строится лоббизм, — макросоциологическую интегра­цию в политическую систему. Организации интересов, не способные интегрировать свою социальную базу, не реализуют свои цели, а орга­низации интересов, которые не достигают своих целей, как правило, не могут сплотить членов. Поэтому все организации интересов должны балансировать между логикой членства и логикой влияния, что накла­дывает отпечаток на их лоббистскую деятельность. В плюралистских
-----258-----

союзах, членство в которых гомогенно, превалирует логика членства. Корпоративные союзы в своей деятельности, напротив, ориентируются на логику влияния. Наиболее характерный элемент корпоративизма, который получил широкую известность в РФ, — трехсторонние согла­шения между правительством, профсоюзами и предпринимателями.

Подводя итог вышесказанному, необходимо подчеркнуть, что ус­ловия лоббистской деятельности групп существенно зависят от того, какой тип представительства интересов, плюрализм или корпоративизм, превалирует в обществе. В плюрализме группы, не получившие пред­ставительства в парламенте или иных органах принятия решений, в ос­новном осуществляют свою политическую деятельность через лоббгом. В корпоративизме лоббирование отходит на второй план, так как почти каждая сфера общественной жизни имеет своего легитимного моно­польного представителя, который взаимодействует с государством че­рез официальные каналы, в институционализированных формах. Лоб­бирование в условиях корпоративизма преобразуется в формализиро-ванное взаимодействие, когда представители правительства, профсою­зов, предпринимателей согласовывают свои интересы в политические решения, предназначенные для обязательного исполнения. Политологи показали, что, с точки зрения государственных чиновников, вовлечение корпоративных организаций в различные сферы политики помогает как можно раньше использовать компетенцию и учесть возражения в поли­тическом и административном процессе принятия решений, чтобы принимаемые решения обладали высшим уровнем компетентности и были бы политически приемлемы всеми. Поэтому плюралистической организации общественной жизни более свойствен лоббизм, а в корпо-ративистской преимущество получают институционализированные формы взаимодействия.