Центральные органы государственного управления

Специализация и организационное обособление министерств и иных центральных органов исполнительной власти не исключает их объединения в рамках правительственной организации. При этом прави­тельство может быть представлено коллегиальным органом исполни-
-----276-----

тельной власти, состав которого и формируют главы министерств. Та­кую модель правительственной организации принято называть системой кабинета. Кабинетный тип структуры правительства характерен для государств парламентарной и полупрезидентскрй форм правления. Пра­вительство, возглавляемое премьер-министром, функционирует на ос­нове принципа коллегиальности, предполагающего коллективность при­нятия решений и ответственности. В реальности коллективность приня­тия решений нередко заменяется делегированием этих полномочий от­дельным министрам, ввиду большого количества и сложности решае­мых задач. В ряде государств понятия «правительство» и «кабинет» не равнозначны, так как последний представляет собой обособленную часть правительства, играющую особую роль. Кроме того, иногда встречается разделение должностей «политических» министров, входя­щих в состав кабинета и участвующих в принятии политических реше­ний, и министров-«профессионалов», не принимающих участия в работе кабинета, назначаемых не по политическим критериям и ответственных за непосредственное руководство деятельностью министерства.

В соответствии с принятым в 1997 г. федеральным конституцион­ным законом «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ. В его состав входят: Председатель Прави­тельства РФ, назначаемый Президентом в установленном в соответствии с Конституцией порядке, заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры (назначаются Президентом по предложению Председателя правительства). Для решения оперативных вопросов Пра­вительство может образовать Президиум, заседания которого проводят­ся по мере необходимости. Функции и полномочия Правительства, его Председателя, заместителей и федеральных министров также устанав­ливаются данным конституционным законом. Порядок работы опреде­лен Регламентом Правительства РФ.

Не реже одного раза в месяц проводятся заседания Правительства, которые ведет премьер-министр. Члены Правительства, руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов РФ вносят в Правительство проекты постановлений (актов нормативного характера) и распоряжений. Проекты решений должны быть согласованы с заинтересованными органами государст­венной власти, государственными и общественными организациями. Их подготовка осуществляется аппаратом Правительства, департаменты которого проводят анализ и экспертизу проекта и обоснований к нему,
-----277-----

необходимую доработку текста; при необходимости проект может быть доработан представившими его органами исполнительной власти. Под­готовленный проект решения Правительства или иного акта визируется Заместителем Председателя Правительства (в соответствии с распреде­лением .обязанностей) и передается Руководителю аппарата правитель­ства для доклада Председателю Правительства. В заседаниях Прави­тельства участвуют члены Правительства, а также лица, приглашенные для рассмотрения некоторых вопросов. Решения принимаются боль­шинством голосов присутствующих членов. В соответствии с указом Президента от 22 сентября 1998 г., было принято предложение Предсе­дателя Совета Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации о полноправном участии в деятельности Правительства Рос­сийской Федерации по обсуждению и выработке решений наравне с фе­деральными министрами руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, избранных руководителями межре­гиональных ассоциаций.

Помимо проектов постановлений и распоряжений федеральные ор­ганы исполнительной власти представляют в Правительство проекты федеральных и конституционных законов, подлежащих внесению в па­латы Федерального Собрания и на рассмотрение Президента. Поручения по разработке законопроектов даются федеральным органам исполни­тельной власти в соответствии с программами и планами законопроект-ной деятельности Правительства. Весьма значительную роль в органи­зации деятельности Правительства играет его аппарат. Департаменты аппарата Правительства не только подготавливают проекты, проводят экспертизу проектов решений и необходимых материалов, организуют делопроизводство Правительства, но и осуществляют контроль за ис­полнением принятых решений.

В президентских республиках правительство как коллегиальный ор­ган может отсутствовать. Каждый министр или глава департамента (США) непосредственно подчинен президенту, обладающему монопо­лией в принятии решений. От него же зависит делегирование полномо­чий по исполнению ряда функций, традиционно входящих в круг его компетенции. Специализация по функциям и отраслям внутри прави­тельственной организации в большей степени зависит от влияния не политических, а административных и экономических факторов (хотя и существует наблюдение, что в президентских республиках министерств, как правило, меньше). Ввиду возрастающего объема функций государ­ственного управления численность министерств постепенно возросла,
-----278-----

особенно по сравнению с XIX в. Разумеется, рост численности мини­стерств ограничен противоположной тенденцией — стремлением прави­тельства предотвратить чрезмерное разрастание аппарата. Поэтому в последнее время в развитых странах численность министерств остается стабильной, практически неизменной.

Напротив, организация центральных органов исполнительной вла­сти в Российской Федерации за последнее десятилетие пережила ряд существенных изменений. Разумеется, преобразования системы госу­дарственного управления на уровне центра и ранее предпринимались неоднократно. Наркоматы, министерства, совнархозы неоднократно переживали слияния и разделения, более или менее существенные ква­зиреформы. Однако, несмотря на многочисленные перестройки прави­тельственной организации, ее основные черты оставались прежними. Так, администрация советского государства не могла преодолеть пре­имущественно отраслевой характер министерской специализации, осно­ванной на разделении по управлению группами промышленных пред­приятий. Даже решительные преобразования Н.С. Хрущева, направлен­ные на создание территориальной структуры управления, не привели к ожидаемому результату. Отраслевая структура возрождалась на респуб­ликанском и областном уровнях. Развитие отраслевой структуры приве­ло к увеличению количества министерств, численность которых превы­шала сотню.

Отраслевой принцип структурной организации был неизбежным следствием особенностей существовавшей системы директивного управления плановой экономикой. Однако начавшиеся в начале 90-х годов экономические реформы лишили смысла дальнейшее сохранение громоздкой и дорогостоящей системы. Функция директивного управле­ния экономикой сменилась государственным регулированием рыночных отношений. Кроме того, становление федеративной формы государст­венного устройства обусловило отказ центра от непосредственного управления в сферах совместного ведения федерации и субъектов. Итак, изменение состава функций государственного управления, в ряду кото­рых регулирование и координация вышли на первый план, стали важ­нейшими объективными предпосылками реорганизации структуры пра­вительства. В результате предпринятых в 1996-1998 гг. преобразований значительная часть органов отраслевой компетенции была упразднена.

В ходе обсуждения реформы правительственной организации летом 1996 г. было представлено два альтернативных проекта преобразования. Один из них (В. Бабичев) предполагал достаточно умеренные преобра-
-----279-----

зования, ничего существенно не менявшие и сохранявшие основу отрас­левой системы. Второй проект (министр экономики Е. Ясин) — ради­кальную перестройку структуры органов исполнительной власти. Со­гласно этому проекту, 89 существовавших на тот момент министерств и иных федеральных органов исполнительной власти вполне должны бы­ли заменить 20-25 министерств, возглавляемых федеральными минист­рами. Должность федерального министра — как должность политиче­ская — должна была замещаться по назначению Президента. Федераль­ный министр не обязан отвечать критериям профессионализма. Он вхо­дит в правительство и отвечает за общую политику своего ведомства. Непосредственным руководителем министерства должен был стать го­сударственный министр, назначаемый премьер-министром и не входя­щий в состав кабинета. Государственный министр должен был соответ­ствовать профессиональным критериям (иметь соответствующее обра­зование) и быть беспартийным, т.е. политически нейтральным. Очевид­но, что эта схема была основана на заимствованной из западного опыта (в частности, Великобритании) модели министерской организации.
Проект предполагал объединение министерств в 4 блока (военно-политический, экономический, финансовый и социальный), возглавляе­мых заместителями премьер-министра, и предусматривал единственную должность первого вице-премьера.

Столь радикальная модель реформы была отвергнута. Предприня­тая реорганизация основывалась на компромиссе между ничего не ме­нявшим первым и революционным вторым вариантами. Датированные 14 августа 1996 г. указы Президента «О системе федеральных органов исполнительной власти» и «О структуре федеральных органов исполни­тельной власти» предполагали сокращение количества министерств и ведомств с 89-до 66, в том числе за счет слияния ряда органов отрасле­вой компетенции (Комитет РФ по машиностроению, Комитет РФ по металлургии, Комитет по химической и нефтехимической промышлен­ности и др.) и создания Министерства промышленности. Премьер-министр должен был иметь 3 первых заместителей, курирующих эконо­мический, финансовый и социальный блоки, и 8 рядовых вице-премье­ров (число заместителей достигло рекордной отметки — 11).

Таким образом, коренная перестройка правительства не удалась. Вторая попытка была предпринята в марте следующего 1997 г. Новый проект повторял в общих чертах схему Ясина и предусматривал введе­ние более четкой линейной системы. 11 марта 1997 г. Президент издал указ «О мерах по обеспечению эффективности деятельности федераль-
-----280-----

ных органов исполнительной власти», предполагавший принятие «пред­ложений Председателя Правительства РФ о реорганизации структуры и состава правительства и структуры федеральных органов исполнитель­ной власти». Эти предложения предусматривали введение одной долж­ности первого заместителя Председателя Правительства, сокращение количества должностей заместителей Председателя Правительства РФ и также количества федеральных органов исполнительной власти. Однако вскоре Президент решил отказаться от этой схемы, и обнародованный в конце марта состав кабинета предполагал сохранение двух постов вице-премьеров и 6 заместителей, а также незначительное сокращение числа министерств и ведомств (в частности, упраздненное Министерство про­мышленности было заменено департаментом министерства экономики).1 Существовавшая до середины 2000 г. система федеральных мини­стерств и ведомств в основе своей регламентирована указом Президента «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 22 сен­тября 1998 г. Анализ состава федеральных органов исполнительной вла­сти свидетельствует о том, что численность органов отраслевой компе­тенции была уже невелика (министерство топлива и энергетики, мини­стерство по атомной энергии). Современная система федеральных орга­нов исполнительной власти построена на основе сочетания линейного и функционального принципов организации.

Согласно Указу Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 мая 2000 г. № 867 с уточнениями в по­следующих указах, состав федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации на начало 2001 г. образуют: 24 министерства РФ (руководство 5 министерствами в соответ.), 6 Государственных Ко­митетов РФ и Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами, 2 Федеральные комиссии, 13 Федераль­ных служб, 8 Российских агентств, 2 Федеральных надзора, а также 3 иных федеральных органа исполнительной власти, руководство кото­рыми осуществляет Президент РФ. Дополнительно следует отметить, что Президент РФ в соответствии со своей конституционной компетен­цией и иными федеральными законами осуществляет руководство 5 фе­деральными министерствами, 8 федеральными службами, 1 агентством (ФАПСИ). Нормативные акты устанавливают основные особенности федеральных органов исполнительной власти.

__________
1 Указ об утверждении новой структуры федеральных органов исполнительной вла­сти был подписан позднее — 9 июля 1997 г.
-----281-----

Министерство Российской Федерации— федеральный орган ис­полнительной власти, проводящий государственную политику и осуще­ствляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства министр (феде­ральный министр).

Государственный комитет Российской Федерации, Федеральная комиссия России — федеральные органы исполнительной власти, осу­ществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регу­лирование в определенной сфере деятельности. Государственный коми­тет, Федеральную комиссию возглавляют соответственно председатель Государственного Комитета Российской Федерации, председатель Фе­деральной комиссии России.
Федеральная служба России, Российское агентство, Федеральный надзор России — это федеральные органы исполнительной власти, осу­ществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разреши­тельные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах веде­ния. Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор), Российское агентство— генеральный директор, Федеральный надзор России — начальник.

Судя по определениям организационных разновидностей центральных органов управления в России, их различия состоят в объеме функ­ций и внутренней организации (единоначальная— для министерств и коллегиальная — для государственных комитетов). Вместе с тем надо признать, что, несмотря на подчеркнутый приоритет государственных комитетов и федеральных служб в осуществлении межотраслевой коор­динации, функциональная специализация типична и для большей части самих министерств (Министерство финансов, Министерство эконо­мического развития и торговли, Министерство труда и социального раз­вития, Министерство по антимонопольной политике и поддержке пред­принимательства и т.д.). Примерами министерств, созданных по ли­нейно-отраслевому принципу, могут служить Министерство РФ по атомной энергии, Министерство путей сообщения РФ, Министерство энергетики (см. схему).
-----282-----

Структурно-видовая схема центральных органов политического руководства и административного управления

-----283-----

Система институтов, которые организационно оформляют проведе­ние политической воли федерального центра, не исчерпывается вышена­званными федеральными органами исполнительной власти, которые мы относим к центральным органам государственного управления в Рос­сийской Федерации. За рамки центрального уровня государственной администрации выходят территориальные (региональные) подразделе­ния центральных органов управления, а также органы политического руководства, являющиеся элементами Администрации Президента РФ. Поиск форм усиления федеральной вертикали власти привел в середине 2000 г. к созданию дополнительного уровня организации — федераль­ных округов и учреждению нового института политического руково­дства, обладающего значительными властными ресурсами— полно­мочного представителя Президента Российской Федерации в федераль­ном округе, входящего в состав Администрации Президента РФ. Таким образом, предполагается оградить компетенцию федеральных органов власти в регионах от подчинения интересам органов власти субъектов РФ.

В зарубежной административной науке принято выделять три вида организации центральных органов государственного управления — ми­нистерства или департаменты, независимые комиссии регулирования и правительственные корпорации. Последние два вида представляют для организации государственного управления в России особый интерес, так как одна из указанных организационных форм используется недоста­точно, а другая отсутствует в настоящее время как таковая в отечествен­ной практике. Ограниченность применения правительственных корпо­раций в России должна объясняться не только принципиальной новиз­ной формы, но и необходимостью их функционирования на коммерче­ских принципах, менеджерской организации управления корпорациями. Последнее не совмещается с традиционной политической и администра­тивной культурой, господствующей во властных отношениях. Комисси­онная форма организации используется на центральном уровне в по­следнее десятилетие довольно широко, в России апробированы множе­ство ее вариаций (Федеральная комиссия РФ, Комиссия правительства РФ, Правительственная комиссия, Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений, Межведомственная комиссия, Комиссия при Президенте РФ, Межведомственная внешнепо­литическая Совета безопасности РФ и др.). Однако по сути организаци­онная форма независимой комиссии регулирования остается в России не институционализированной, так как из нормативных актов, регламенти-
-----284-----

рующих порядок ее формирования, финансирования, деятельности, тщательно изъяты именно те положения, которые и определяют специ­фичность такого центрального органа государственного управления, в частности, гарантии независимости от политической конъюнктуры. Особо следует отметить, что учреждение комиссии на основе закона является в России исключительным событием.

«Независимость» так называемых комиссий регулирования означа­ет прежде всего свободу от непосредственного иерархического админи­стративного и даже парламентского контроля, а также косвенного влия­ния заинтересованных групп. По мнению американских исследователей, два основных значения независимости — в способности «формулирова­ния и осуществления собственной политики без соответствующего дав­ления со стороны политических и экономических интересов», а также организационной обособленности или изолированности от политиче­ских и экономических центров власти (Elements of Public Administration, 1946, 208).

Институциональной гарантией автономии служит в первую очередь комиссионная (коллегиальная) форма организации. Другой гарантией служит особый порядок назначения членов комиссий, ограничивающий возможность влияния представителей администрации. Так, члены кол­легий большей части федеральных комиссий в США назначаются пре­зидентом и подлежат утверждению Сенатом. Однако, в отличие от руко­водителей департаментов, они назначаются обычно на установленный законом срок, который превышает срок полномочий президента. Статус независимых комиссий позволяет существенно ограничить право адми­нистрации отстранять руководителей комиссий от должности. Так, чле­ны коллегий некоторых наиболее важных ведомствах США (в Комиссии междуштатной торговли, Федеральной морской комиссии, Федеральной торговой комиссии, Федеральной резервной системе, Национальном совете по трудовым отношениям, Комиссии по безопасности потреби­тельских товаров) могут быть отстранены президентом досрочно лишь за серьезные проступки, указанные в законе. Для обеспечения преемст­венности в работе руководство независимых ведомств обновляется, как правило, не полностью, а частями. Статус некоторых комиссий преду­сматривает требование участия приблизительно равной численности представителей двух политических партий.

Верховный суд США неоднократно выступал в защиту самостоя­тельности независимых ведомств. Так, в постановлении суда по делу Humphrey's Executor v. United States (1935 г.) признано незаконным решение президента Ф.Д.Рузвельта об отстранении от должности члена Федеральной торговой комиссии до истечения 7-летнего срока пребы­вания последнего на посту. Президент мотивировал свое решение тем, что «цели настоящей администрации в отношении деятельности Комис­сии могут быть выполнены наиболее эффективно персоналом, назна­ченным по моему выбору», в то время как по закону член комиссии мог быть отстранен лишь за «бездеятельность, пренебрежение к обязанно­стям или злоупотребление по службе» (Административное право зару­бежных стран, 1989, 12).
Существенной гарантией независимости является финансовая авто­номия комиссий. Так, правление Федеральной Резервной Системы фи­нансируется резервным банком; многие другие комиссии регулирования в области страхования, банковской деятельности, сельскохозяйственно­го рынка и лицензирования полностью или частично обеспечивают себя средствами за счет оплаты услуг частными лицами и организациями (Elements of Public Administration, 211).

Разумеется, нельзя полностью абсолютизировать автономность ко­миссий и агентств. Так или иначе, от законодательных органов зависит образование и упразднение комиссий, а также определение границ их функций и полномочий. Так и представители исполнительной власти имеют возможность косвенно влиять на деятельность независимых ор­ганов управления. В чем же смысл создания в системе управления неза­висимых от администрации институтов? Для ответа на этот вопрос не­обходимо обратить внимание на особенности функций и сферы деятель­ности комиссий.
Само название этого вида организаций— независимые комиссии регулирования (independent regulatory commission) — говорит о приори­тете регулирующей функции в содержании их деятельности, т.е. уста­новления стандартов и контроля их соблюдения. Впервые появившиеся в США в конце XIX в. — в период господства экономической доктрины laissez-faire— независимые комиссии регулирования рассматривались как наилучшая форма государственного регулирования экономики, до­пускавшая наименьшую степень вмешательства государства в области индустрии транспорта и связи, коммунальных услуг, трудовых отноше­ний, фондовой торговли, банковского дела и страхования. Вплоть до 1930-х годов господствовала идея о том, что роль правительства состоит не в создании власти, а в ее ограничении, особенно в экономических областях, ориентированных на получение прибыли. Организационная форма комиссии, дававшая гарантии от «деспотизма» единовластного
-----286-----

§ руководителя, обеспечивавшая в то же время оптимальный уровень кон-§ троля со стороны законодателей, считалась идеально соответствующей 1 для выполнения функции регулирования (Dimock, Dimock, 1969, 449-I 450).

Сегодня в США комиссии осуществляют свою деятельность в областях:

• • транспорта — например, Комиссия междуштатной торговли (же­лезнодорожное, автомобильное сообщение и прибрежное судоходство, трубопроводы — за исключением газовых и нефтяных), Федеральная морская комиссия, Комиссия гражданской авиации;
• • коммунальных услуг— например, Федеральная энергетическая комиссия (электричество и газ), Федеральная Комиссия связи (телефон, телеграф, радио и телевидение), Комиссия по атомной энергетике;
• • финансов и кредита — например, Комиссия страхования вкладов, Федеральная резервная комиссия, Федеральная Комиссия по внутрен­ним займам;
• • промышленности и труда — например, Федеральная комиссия по труду, Национальная комиссия по трудовым отношениям и т.д.

Второй тип независимых организаций, участвующих в государст­венном управлении— правительственные корпорации— распростра­нены практически во всех развитых странах мира. По признанию амери­канских исследователей, правительственные (публичные) корпорации являются одним из наиболее важных социальных изобретений в истории (ibid, 469). Наиболее характерная черта этого вида органов управле­ния — независимость, которой они пользуются в рамках закона. По сло­вам английского юриста Д.Гарнера, большая часть корпораций характе­ризуется помимо этого:

• • наличием статуса юридического лица,
• • наличием круга обязанностей управленческого характера (Гарнер, 1984, 239).

Публичные корпорации использовались правительством США еще в XIX в., но наибольшее распространение они получили в период первой мировой войны. Анализ исторического развития этой формы организа­ций свидетельствует о том, что именно в период кризисов (первой и второй мировых войн, Великой депрессии 1930-х годов), потрясавших экономику и общество США, публичные корпорации создавались осо­бенно интенсивно. Основными причинами, стимулировавшими прави­тельство создавать корпорации, являлись возможность их быстрой орга-
-----287-----

низации и ликвидации, а также их свобода от бюрократического консер­ватизма. Кроме того, в большинстве случаев правительство стремилось использовать свойственную корпорациям «предприимчивость», харак­терную для частного бизнеса. К окончанию второй мировой войны чис­ленность корпораций, учрежденных правительством США, достигла 101. Япония, экономика которой развивалась после второй мировой войны с невероятной быстротой, к 1968 г. только на центральном уров­не имела правительственных 108 корпораций (Dimock, Dimock, 1969, 474). В этот же период лейбористское правительство Великобритании использовало эту организационную форму с целью сохранения незави­симости национализированных им предприятий (Гарнер, 1984, 238).

Принципы формирования организационной структуры и персонала корпораций должны предоставлять существенные гарантии их автоно­мии. Поэтому организация публичных корпораций имеет много общего с рассмотренными выше комиссиями регулирования. Как правило, ру­ководящий уровень представлен советом директоров. Однако порядок его формирования зависит от многих факторов, прежде всего целей соз­дания самой корпорации. Так, председатели советов директоров корпо­раций, созданных для управления национализированной промышленно­стью в Великобритании, должны были назначаться соответствующим министром или государственным секретарем (например, глава Управле­ния по атомной энергии назначается госсекретарем по вопросам образо­вания и науки, председатель Британской газовой корпорации— госу­дарственным секретарем по энергетике и т.д.) (ibid., 247-249, 268-288). Вместе с тем объем контроля деятельности британских корпораций, осуществляемого министерствами, существенно ограничен.

Главы корпораций США назначаются президентом с согласия Се­ната. Уровень контроля деятельности корпораций зависит от доли пра­вительственных инвестиций. Принято выделять два типа корпораций: смешанные (правительство и частные лица совместно участвуют как в инвестициях, так и в менеджменте) и полностью государственные. Но даже те корпорации, которые полностью зависят от правительственных субсидий, могут самостоятельно принимать решения о распределении и направлении фондов.
Российским аналогом публичных корпораций могут быть названы акционерные общества, в которых представлены интересы и средства государства (например, РАО Единые Энергетические Системы России, РАО Газпром и др.). Так как организационная форма корпорации наи­более соответствует задачам управления в областях транспорта, энерге-
-----288-----

тики добычи природных ресурсов, реформирование управлением есте-Гнн1ши мошшлиями в Российской Федерации может опираться на использование этой модели административной организации.

ЛИТЕРАТУРА

• Правитепьства, министерства и ведомства зарубежных стран. М 1994. Elements of Public Administration / Ed. By ™Х^"™^ 1946' Dimock M., Dimock. G. Public Administrate. 4 ed. New York, 1969.

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ

• правительство, министерство, комитет, ведомство.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ