Государство — поставщик общественных благ

Государство производит товары самостоятельно и влияет на приня­тие производственных решений частными фирмами через налоги, нало­говые льготы, субсидии и другие формы регулирования. Имеются объ­ективные причины такой деятельности, обусловленные недостатками в процессе принятия решений фирмами. Возникает ряд вопросов: как го­сударство выбирает форму вмешательства в производство обществен­ных благ? должно оно национализировать какую-то отрасль или регу­лировать ее? должно государство поощрять адекватное поведение через субсидии или наказывать штрафами?
Государство берет на себя ответственность за обеспечение такой важной категорией товаров, как общественные товары и общественно произведенный частный товар. Но тот факт, что государство платит за товар, совсем не означает, что оно производит этот товар — оно может покупать товар или услугу у частных фирм. Какие факторы влияют на принятие такого решения?
Последнее десятилетие свидетельствует о значительной тенденции к снижению роли государства в производстве во всем мире. Отчасти это объясняется все более распространенным осознанием того, что государство не является эффективным производителем (Стиглиц, 1997, 173). Между тем систематических исследований по относительной произво­дительности государственного и частного секторов мало, и оценивать их следует с некоторой осторожностью. На самом деле между ними су-
-----74-----

ществует немало как общего (по крайней мере, между большими корпо­рациями и государственными предприятиями), так и различного. Разли­чия лежат в сфере организационной (банкротство, конкуренция) и лич­ной (ограничения системы заработной платы, пребывание в должности) мотивации (Стиглиц, 1997, 193).

Хотя существуют лишь разрозненные данные относительно того, что государственная бюрократия менее эффективна, чем частные фир­мы, вера в то, что так и есть на самом деле, широко распространена. Частные страховые фирмы обеспечивают полицейскую защиту многих крупных жилищных проектов, американские города разрывают кон­тракты со своими полицейскими управлениями, пожарной охраной, му­ниципальными и коммунальными органами, многие общины заключили контракты об управлении их тюрьмами частными фирмами. Так, техни­ческий прогресс последних лет делает возможной конкуренцию даже в традиционных отраслях «естественной монополии» и снижает объек­тивную потребность в государственном вмешательстве. В некоторых из них в составе всего комплекса можно вычленить часть, действительно составляющую естественную монополию. Например, в энергетике — отделить распределительные сети от выработки и сбыта электричества. Точные границы рыночного сектора являются предметом современной полемики. Ведутся яростные споры и на тему, должны ли входить в ры­ночный сектор, например, здравоохранение, образование, страхование и пособия.

Представлена параллельная линия рассуждений о государстве, ко­торая включает в себя веер вариантов участия бизнеса, его социальной ответственности. Но не дело корпораций — брать на себя псевдоправи­тельственную роль (Бриттан, 1998, 68). Движению корпоративной от­ветственности не хватает легитимности рыночного и политического процесса. Социально ответственный бизнес не может нести груз госу­дарственной политики, поскольку даже само государство не может дей­ствовать ответственно и независимо.

Формально определены три функции государства по отношению к бизнесу: 1) друг, партнер и заказчик; 2) «сторожевой пес» и «регули­ровщик»; 3) сборщик налогов (Речмен и др., 1995, 351). Государствен­ное регулирование осуществляется в тех областях, где может произойти ограничение конкуренции или нанесение вреда обществу. Соответст-ненно, компании объединяют свои усилия, создавая лобби— группи­ровки, которые ищут подходы к политическим деятелям, пытаясь по-нлиять на законодательство.
-----75-----

Для ответа на вопрос о справедливом распределении дохода и ди­лемме «справедливость— эффективность» предлагается концепция «государства благосостояния», представляющего собой посредниче­скую арбитражную модель государства, включающую в себя регуляцию различных интересов с целью обеспечения общественного равновесия той или иной степени участия (равноудаленности) по отношению к ним. Принимается, что нормативная роль государства— общественный до­говор— имеет в своей основе политический процесс, в котором нет иных целей (или потребностей) кроме целей индивидуальных граждан, или избирателей. В идеале предполагаемая и фактическая роли государ­ства должны совпадать: когда государство будет делать то, что от него в таком- случае ожидают, общественное благосостояние отдельных граж­дан, или избирателей, максимизируется. Однако заметим, что общест­венный интерес тем самым оказывается лишь суммой интересов.

В политической и правовой мысли, как известно, долгое время го­сударство рассматривалось как политическое средство секуляризации и суверенитета, что определяло автономию политики и экономики, госу­дарства и гражданского общества. Затем государство, понимаемое как территория свободы и автономия, превратилось в государство, основан­ное на нужде, по ,словам Гегеля, государство, основанное на рассудке, стоящее лицом к лицу с нуждой. Практикой стала для США Великая депрессия, показавшая, что государство должно отвечать за благополу­чие граждан, ибо депрессия — это угроза для всех, и вместо индивидуа­лизма необходима коллективная защита. В Европе выделяется 1891 г,, когда протестантская церковь и, в особенности, католическая в энцик­лике папы Льва XIII «Rerum novarum» — «О новых вещах» — призвали государственную власть к справедливости по отношению к рабочим. Сфера компетенции правительства расширилась во многих странах, оно распространяло свое влияние на индивидов, начиная с их рождения и заканчивая смертью (по вопросам обложения налогом на наследство). Вообще говоря, в результате определились две модели взаимодействия государства и рынка в условиях рыночной экономики — трансатланти­ческая и рейнская.
-----76-----

Для периода расцвета госвмешательства в экономику характерен ряд политических идей относительно роли правительства, предполагающих, что:

1. 1) деятельность государства нацелена лишь на общественное благо, и своекорыстное поведение чиновников является отклонением;
2. 2) государство является целостным организмом, в котором все решения принимаются на основе рациональности и прозрачности;
3. 3) эко­номические решения поддаются пересмотру и не имеют инерции;
4. 4) инструменты экономической политики находятся под полным контролем государственного руководства, которое может полагаться на честную и эффективную работу аппарата.

В развивающихся странах на экономической роли государства ска-илось колониальное прошлое, когда национализация промышленности была вызвана тем, что на момент получения независимости многие крупные предприятия принадлежали иностранцам.

Важную роль могут играть такие факторы, как:

1. 1) менталитет насе­ления (он определяется традицией или религией);
2. 2) уровень экономи­ческого развития страны (в зависимости от степени развития рыночных отношений и частного сектора он определяет потребность в большем или меньшем государственном вмешательстве);
3. 3) степень открытости экономики (парадокс состоит в том, что более открытая экономика ну­ждается в большем госсекторе, поскольку по определению она более нестабильна);
4. 4) уровень технологического развития (он определяет Наличие или отсутствие естественных монополий, а также необходи­мость в регулировании некоторых новых видов деятельности — финан-вовых рынков, транспорта, связи);
5. 5) качество аппарата госуправления (оно определяет пределы эффективного вмешательства правительств в экономику);
6. 6) появление новых рынков, нуждающихся в госрегулиро-|1нии;
7. 7) возможность мобилизации масштабных ресурсов;
8. 8) преодо­ление «рациональности незнания», когда издержки по приобретению индивидами информации превышают потенциальную пользу от нее (Танци, 1998, 58).

Проблемы государства

Правительства выполняют множество политических, социальных и илономических функций, однако особая потребность в широком уча­стии государства в социально-экономическом процессе обычно упира-Iгея в неподготовленность государственного сектора к выполнению fcinwx задач. Вместе с тем обо всем этом профессиональные наблюдате­ли хорошо знают, и излишне останавливаться на констатации известных фиктов.

Следует учесть полемику вокруг неадекватности государственно-щжтристской модели как таковой. «Помимо традиционной функции ведения войны современные государства добавили к своим функциям в нюху меркантилизма, перед Французской революцией, экономическую политику. В послевоенный период государства начали ассоциироваться i культурными общностями, названными нациями, и по мере укрепле-
-----77-----

ния суверенитета, признающими законным понятие «народ как нация». Государства постепенно брали на себя все более широкие социальные обязанности в заботе о благосостоянии своих народов. В результате об­разовалось средоточие власти: государство получило высший приоритет не только в политике, но также и в экономической, культурной и соци­альной стратегии» (Taylor, 1996, 1919}. Критика государственно-цент­ристской ориентации теории отмечает, что она: 1) абсолютизирует юри­дический аспект принципа суверенитета; 2) расширяет содержание су­веренного статуса; 3) признает, что государство олицетворяет собой наивысшую степень гражданской идентичности и лояльности; 4) рас­сматривает государства как единообразную и единственную форму по­литической организации; 5) разделяет государственный и частный сек­тора в абстракции; 6) рассматривает и аналитически трактует государ­ства антропоморфно как унифицированные субъекты (Фергюсон, 1998, 202),

Таким образом, фактом оказалось, что идеализация государства да­лека от реалий жизни, хотя и не всякая практика является критерием эффективности. Скептическая позиция сводится к тому, что: 1) государ­ство не монолитно, а характеризуется множественностью центров вы­работки политики, каждый из которых руководствуется своими пред­ставлениями об общественных интересах; 2) государственная политика не всегда может быть последовательной в пространственном (центр-местные власти; центр-подразделения) и временном аспектах; 3) поли­тика может определяться корыстью госчиновников и групп давления; 4) те, кто принимает решения, не всегда представляют себе, как работа­ет экономика; 5) существуют проблемы исполнения решений; 6) приня­тые решения необратимы (Тащи, 1998, 57); 7) подвергается сомнению тезис господствующей теории, объясняющей возрастание, формирова­ние и распространение официальных бюрократических организаций с помощью функциональных терминов, когда целесообразные бюрокра­тические структуры наиболее продуктивны, а эффективность координа­ции отношений, усложняющихся под воздействием расширения рынков и технологических изменений, определяется разделением труда и ответ­ственности на пути бюрократической институционализации.

Все аргументы против госинтервенционизма можно свести к сле­дующему тезису: дело не в том, что работникам и администрации не достает побудительных мотивов для производства нужных продуктов правильными способами, — даже если бы они были святыми, они не смогли бы сделать этого из-за недостатка соответствующей информа­ции (Бриттан, 1998, 59). В целом обсуждение подобных проблем требует места, поэтому можно предложить лексикографическое решение: государство стало не столько поддерживать и дополнять рынок, сколько конкурировать с ним и подменять его.
-----78-----