Тема 8. Формы государственно-территориального устройства

Понятие государственно-территориального устройства, классификация его форм.

Унитарное государство (признаки, виды унитарных государств, территориальная автономия в унитарном государстве, её сущность, виды).

Федеративная форма государственно-территориального устройства (признаки, виды федераций, юридическое и фактическое разграничение компетенци между федерацией и её субъектами, федеральный контроль и федеральное принуждение).

Понятие государственно-территориального устройства, классификация его форм

Государственно-территориальное устройство означает:

· как организована территория данного государства, из каких частей она состоит;

· каково их правовое положение;

· каково соотношение и взаимосвязь между органами публичной власти, существующими в территориальных структурах государства с центральными органами государственной власти.

Говоря о территориальном устройстве государства следует знать, что под территорией государства понимается пространство, на которое распространяется его власть. Составными частями территории являются: суша, водная акватория и воздушное пространство над ними.

В настоящее время существуют две основные формы государственно-территориального устройства: унитарная и федеративная. От федерации как формы государственно-территориального устройства следует отличать конфедерацию – представляющую собой форму межгосударственного союза, то есть международно-правовое объединение суверенных государств.

Государства, составляющие конфедерацию, сохраняют свой суверенитет и продолжают выступать как самостоятельные субъекты во внутренних и внешних делах. Конфедеративные органы обладают императивной властью в отношении государств – членов в тех пределах, которые определены конфедеративным договором. Сейчас элементами конфедерации обладают: Сербия и Черногория, а также Босния и Герцеговина, состоящая из мусульманско-хорватской федерации с таким же названием и Республики Сербской. Конфедеративные элементы имеются у некоторых союзов. К ним относятся: Союзное государство Белоруссии и России, Европейский Союз, имеющие общие органы, решения которых обязательны для государств – членов.

Унитарное государство

Самой распространенной формой государственно-территориального устройства является унитарная.

Для этой формы государственно-территориального устройства характерны следующие основные признаки:

· единая конституция, нормы которой применяются на всей территории страны без каких-либо изъятий или ограничений;

· единая система высших органов государственной власти, юрисдикция которых распространяется на территорию всей страны и не ограничена полномочиями каких-либо региональных органов;

· единое гражданство, никакие территориальные единицы собственного гражданства иметь не могут;

· единая система права. Все органы управления в территориальных единицах обязаны применять нормативные акты центральных органов государственной власти. Собственная нормоустанавливающая деятельность территориальных органов управления носит исключительно подчиненный характер;

· единая судебная система осуществляющая правосудие на всей территории страны, руководствуясь едиными нормами материального и процессуального права. Судебные органы территориальных единиц – это звенья единой централизованной судебной системы;

· территория унитарного государства подразделяется на административно-территориальные единицы, а также территориальные автономии. И те, и другие не обладают политической самостоятельностью. Создаваемые в них органы управления в той или иной степени подчинены центральным органам государственной власти. Их правовой статус определяется нормами единой общегосударственной системы права.

Небольшие унитарные государства не имеют административно-территориального деления.

Наиболее распространенный тип административно-территориального деления – трехзвенный, то есть, область, район, община. Имеются страны с двухзвенным делением (Болгария): область, община, а также с четырехзвенным (Франция): регион, департамент, район, община.

Унитарные государства принято классифицировать в зависимости от степени централизации на:

· централизованные;

· относительно децентрализованные;

· децентрализованные.

В централизованных унитарных государствах административно-территориальные единицы управляются назначенными центральными органами государственной власти чиновниками. Выборные местные органы, как правило, отсутствуют (Судан, Малави).

Относительно децентрализованные унитарные государства отличаются тем, что в административно-территориальных единицах на уровне области, департамента кроме назначенных из центра префектов, комиссаров с подчиненным им аппаратом существуют избранные населением муниципальные органы: мэры, советы.

Префекты и комиссары обладают большими административными полномочиями, могут вмешиваться в дела муниципального управления. Такая система сложилась во Франции, Нидерландах и др.

В децентрализованном унитарном государстве в административно-территориальных единицах нет назначенных центральной властью чиновников управляющих этими единицами. Управление осуществляется выборными органами (Великобритания, Канада).

Должностные лица, как правило, избираются населением или советами.

В децентрализованном государстве контроль государственного правительства осуществляется через бюджетное и финансово-кредитное регулирование.

Унитарные государства, состоящие только из административно-территориальных единиц, именуются простыми (Чехия, Египет).

Унитарные государства, состоящие как из административно-территориальных единиц, так и из территориальных автономий, а также имеющих в своем составе территории с особым статусом, либо колонии, именуются сложными.

В некоторых децентрализованных унитарных государствах существует территориальная автономия, которая означает конституционно-закрепленное внутреннее самоуправление части территории государства.

Территориальная автономия может быть основана на этнических признаках, на особенностях культуры, традиций, быта, населения, проживающего в конкретной местности. В местах компактного проживания этнических групп, а также групп населения, отличающихся другими особенностями, создаются автономные области, округа, районы.

В зависимости от объема прав, предоставляемых местным органам, различают две основные формы территориальных автономий:

· политическая автономия;

· административная автономия.

Политическая автономия имеет определенные признаки государственности, поэтому она имеет и другие названия: государственная или законодательная автономия. В такой автономии население избирает парламент, имеющий право законодательствовать по местным вопросам.

Перечень этих вопросов устанавливается конституцией либо отдельным законом. Сама возможность образования политической автономии предусматривается в конституции унитарного государства, детальное регулирование всех вопросов политической автономии осуществляется в статуте, который разрабатывается законодательным органом автономии и утверждается парламентом страны (например, в Италии и Испании), либо в общегосударственном законе (Финляндия, Дания). Ряд субъектов политической автономии имеют конституции (Автономная Республика Крым, Нахичеванская автономная Республика)

Политическая автономия образует свой орган местной исполнительной власти. Это может быть коллегиальный орган, избираемый парламентом автономии. Таковым является Исполнительный совет в Северной Ирландии, джунты в автономных областях Италии, либо его председатель, являющийся, например, в автономной Корсике главой исполнительной власти.

Органы исполнительной власти политической автономии имеют двойное подчинение: парламенту автономии и центральному правительству. Как правило, в политической автономии есть назначенный из центра губернатор, но полномочия его ограничиваются контрольными функциями.

За центральной властью унитарного государства сохраняется право вмешательства в деятельность органов власти политической автономии. По Конституции Испании Правительство с согласия Сената может принудить автономные сообщества «к исполнению своих обязанностей». В Италии допускается роспуск центральной власти законодательного органа автономной власти в случае нарушения им конституции и по соображениям национальной безопасности.

Объем полномочий, предоставляемых автономным образованиям в рамках политической автономии, иногда бывает гораздо шире, чем у субъектов федерации, таких как земли в Австрийской Республике. Находящиеся в составе Дании автономные Гренландия и Фарерские острова, реализуя свои автономные права, провели референдум на своей территории о пребывании в ЕС и по его результатам объявили о выходе из Сообщества.

Отличие политической автономии от федерации заключается в основном в том, что субъекты федерации – это государства. Они принимают свою конституцию сами, и парламент федерации ее не утверждает. В отличие от автономных образований, субъекты федерации, как правило, имеют свои суды и гражданство.

В то же время Конституция унитарной Азербайджанской Республики объявляет Нахичеванскую Республику автономным государством в составе Азербайджана. Конституция этой автономии принимается ее парламентом и не утверждается парламентом Азербайджана.

В отличие от политической автономии административные автономные образования не имеют парламентов и не обладают правом принятия собственных законов. В то же время права представительных органов власти такой автономии шире, чем в обычных административных единицах. Прежде всего, они могут участвовать в разработке акта, определяющего правовой статус этой формы автономии, а также принимают собственные нормативные акты.

Администрация и суды могут использовать кроме государственного языка местный язык. На этом языке может вестись преподавание в учебных заведениях, вещание в СМИ. Из коренных жителей автономии формируются ее органы власти. Наибольшее число административных автономных образований создано в Китае – более 150. Причем, здесь существует три ступени автономии:

· низовое звено – автономный уезд;

· среднее звено – автономный округ;

· наиболее крупные автономные образования именуются автономными районами, например, Синьцзян – Уйгурский, Тибетский.

В мире имеются государства, которые в своих конституциях установили прямой запрет на образование территориальной автономии. Так, согласно ст.2 Конституции Болгарии «Республика Болгария является единым государством с местным самоуправлением. В ней не допускаются автономные территориальные образования».

Федеративное государство

Второй основной формой государственно-территориального устройства является федеративное государство.

Федерация – это сложное союзное государство, состоящее из государств, государственных образований, обладающих юридической и определенной политической самостоятельностью.

3.1. Эта форма государственно-территориального устройства обладает следующими характерными признаками:

· территория федеративного государства не представляет собой в политико-административных отношениях единого целого. Она состоит: из территорий субъектов федерации; в ряде федераций также из территорий не имеющих статуса субъектов (в Индии наряду с 26 штатами – субъектами федерации имеются 7 союзных территорий, не являющимися субъектами);

· государства и государственные образования, составляющие федерацию не обладают государственным суверенитетом, под которым следует понимать свойство государственной власти быть независимой как в сфере внутренних, так и в сфере внешних отношений (лишь Конституция Швейцарии (ст.3) устанавливает, что «Кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Федеральной конституцией; они осуществляют все права, которые не переданы Союзу»);

· за исключением Конституции Эфиопии 1994 года все остальные конституции федеративных государств не признают за субъектами федерации права сецессии, то есть права на выход из федерации;

· субъекты федерации, как правило, наделяются учредительной властью, то есть правом принятия собственной конституции. Наделение субъектов федерации учредительной властью закрепляется в федеративных конституциях, устанавливающих наряду с этим принцип субординации, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзным конституциям. Этот принцип соблюдается и в тех случаях, когда в отдельных субъектах федерации конституции были приняты до вступления в федерацию. Таковы, например, конституции штата Массачусетс 1780 года, штата Нью-Гэмпшир 1783 года принятые за несколько лет до Конституции США. В то же время субъекты федерации в Канаде, Венесуэле своих конституций не имеют. В Индии из 26 только один штат обладает конституцией;

· субъекты федерации наделяются в пределах, установленной для них компетенции правом издания законов. Эти акты действуют только на территории субъектов федерации и должны соответствовать федеральному законодательству. Принцип приоритета федерального законодательства является всеобщим для всех федераций. Соответствующие нормы установлены в федеральных конституциях. Например, ст.31 Конституции Германии постановляет: «Федеральное право имеет перевес над правом земель»;

· субъект федерации может иметь свою собственную правовую и судебную систему. Конституции федерации и ее субъектов определяют порядок организации, процедуру и пределы юрисдикции судебных органов субъекта федерации;

· формальным признаком федерации является наличие двойного гражданства. То есть каждый гражданина субъекта федерации является одновременно гражданином федерации. Система двойного гражданства закрепляется конституциями большинства федеративных государств. В то же время конституции Малазийской федерации, Индии признают только федеральное гражданство. Предоставление субъектам федерации права собственного гражданства большинство государствоведов считают неким символом, поскольку этот институт на практике, как правило, никаких последствий не порождает;

· признаком федеративного устройства государства является бикамерализм, то есть двухпалатная структура федерального парламента. Исключение из этого правила – однопалатные парламенты Венесуэлы и Танзании. Если нижняя палата парламента является органов общефедерального представительства и избирается по территориальным избирательным округам, то верхняя палата представляет интересы субъектов федерации. Существует два принципа представительства субъектов федерации в верхней палате:

· равное представительство;

· неравное представительство.

При равном представительстве каждый субъект независимо от численности населения посылает в верхнюю палату одинаковое число депутатов.

Так, в Сенате Конгресса США – по два сенатора от каждого штата.

Принцип равного представительства приводит на практике к преобладающему влиянию в верхней палате малонаселенных субъектов федерации. Согласно неравному представительству федеральные конституции устанавливают представительство субъекта федерации в зависимости от численности населения в нем. Конституция Германии установила, что земли с населением менее 2 млн. человек имеют в Бундесрате – 3 голоса, землям, имеющим более 2 млн. населения предоставляется 4 голоса, свыше 6 млн. – 5 голосов. В Индии норма представительства штатов в совете штатов колеблется от 1 до 34. По методу формирования верхние палаты федеральных парламентов подразделяются на выборные (Сенаты Австралии, Мексики) и назначаемые (Бундесрат Германии, Сенат Канады);

· отличительной чертой федерации является и то, что ее субъекты обычно имеют свои государственные символы: герб, флаг, гимн, столицу;

· для всех федераций характерно, что для изменения ее состава и границ ее субъектов необходима воля как федерации, так и ее субъектов.

3.2. Виды федеративных государств

     Большинство федераций в мире основано на чисто территориальном принципе (это Австралия, Австрия, Бразилия, Германия, США).

     В ряде федераций ее субъекты образованы с учетом национального состава населения, т.е. этнического, религиозного, языкового факторов.

     Так, в Канаде 9 провинций англоязычные и одна – Квебек франкоязычная. По языковому фактору сформированы 3 субъекта федерации в Бельгии.

      Отдельные федерации (Индия, Малайзия) построены как по территориальному, так и по национально-территориальному принципам.

      Современные федерации с определенной долей условности подразделяются на договорные и конституционные. К первым можно отнести ОАЭ, Танзанию, сформировавшиеся из независимых суверенных государств. Субъекты таких федераций обладают более высоким конституционным статусом, чем субъекты конституционных федераций, например, штаты в Мексике.

     В Конституционных федерациях (Индия, Канада) субъекты обычно не имеют конституций, при изменении границ мнение субъектов федерации хотя и учитывается, но имеет консультативный характер.

     Федеративные государства в зависимости от их структуры подразделяются на: симметричные и ассиметричные.

Симметричные федерации состоят только из однопорядковых субъектов федерации (Австрия, Германия, Швейцария).

Ассиметричные федерации состоят либо из разнопорядковых субъектов (Босния и Герцеговина), либо наряду с субъектами федерации имеют в своем составе – не субъекты: союзные территории в Индии, свободно присоединившиеся государства в США (Пуэрто-Рико).

3.3. При федеративной форме государственно-территориального государства наиболее сложной проблемой является юридическое и фактическое разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами.

Прежде всего, это относится к принципам определения объема предметной компетенции федерации и ее субъектов, их представительных органов.

Установление принципов разграничения компетенции имеет громадное значение в силу того, что от этого зависит конституционный статус субъекта федерации, а также характер отношений между федерацией и ее субъектами.

В конституционном законодательстве зарубежных федераций вопросы компетенции закрепляются несколькими способами. И в зависимости от способов конституционного регулирования вопросов компетенции все федеративные государства можно разделить на несколько групп.

Бразилия, Танзания, Австралия, США, конституции которых закрепляют вопросы, отнесенные к исключительной компетенции федерации. Все остальные вопросы, так называемая остаточная компетенция, составляют компетенцию субъектов федерации. Ряд федераций, например, США дополняют эту схему так называемым принципом «подразумеваемых полномочий», означающим, что все вновь возникающие предметы правового регулирования относятся только к компетенции федерации. В таких федерациях лишь в процессе применения конституции постепенно сложилась сфера совместной компетенции, нашедшая правовое основание в толковании конституции органами конституционного контроля.

В Аргентине, Канаде и других федерациях конституции устанавливают две сферы компетенции: 1) федерации; 2) ее субъектов. Конституции одних федераций (Канада) не названные в них полномочия относят к полномочиям федерации, другие федерации (ФРГ) относят их к ведению субъектов федерации.

Такие федерации как Индия и Малайзия в своих конституциях устанавливают трехзвенную систему разграничения полномочий.

Первую группу составляют вопросы, относящиеся к компетенции федерации.

Вторая группа – это вопросы совместной компетенции федерации и ее субъектов.

Третья группа – перечень предметов ведения субъектов федерации.

Причем, в случае издания главой государства акта о введении на территории субъекта федерации чрезвычайного положения, эти полномочия переходят к федерации, парламент которой вправе принимать законы по любым вопросам, отнесенным к компетенции субъекта.

Четвертый способ разграничения предметов ведения именуется «Австрийской моделью». Он предусматривает несколько вариантов их распределения.

Первый содержит перечень предметов ведения законодательной и исполнительной деятельности, по которым является исключительной компетенцией федерации.

Второй заключается в том, что законодательствование по таким вопросам как гражданство, жилищное обеспечение и др. относится к ведению федерации, а исполнительная деятельность к ведению субъектов федерации.

Третий вариант состоит в установлении федерацией общих принципов в таких сферах как трудовое право, земельные отношения, а субъекты федерации издают конкретизирующие законы и осуществляют исполнительную деятельность.

Четвертый вариант «австрийской модели» - это установление исключительной компетенции субъектов федерации.

В рассмотренной модели разграничения предметов ведения перечисленные варианты задействованы в комплексе.

3.4. Федеральный контроль и федеральное принуждение

Федеральные конституции и федеральные законы, обладающие верховенством над актами субъектов федерации побуждают федеральную власть осуществлять федеральный контроль за соблюдением федеральной конституции и федеральных законов субъектами федерации. Он осуществляется конституционными и иными судами, парламентом и исполнительной властью.

В то же время в большинстве федераций существуют также и чрезвычайные способы федерального контроля, которые именуются федеральным принуждением.

К ним относятся:

· а) введение чрезвычайного положения на территории субъектов федерации;

· б) президентское правление в субъектах;

· в) федеральное управление;

· г) институт федеральной интервенции;

· д) приостановление собственного управления субъекта федерации;

· е) резервирование законов субъекта федерации на усмотрение главы государства;

· ж) федеральное законодательное замещение.

Конституции некоторых федераций, например, Австрии, не предусматривают возможности и меры федерального принуждения, но и в этих федерациях глава государства с согласия парламента федерации может распускать законодательный орган субъекта федерации.

Вопросы для самоконтроля:

1. Дайте определение формы государственно-территориального устройства.

2. Чем отличается федерация от конфедерации и унитарного государства?

3. Какова разница в конституционно-правовом статусе субъекта

федерации и субъекта политической автономии?

4. Каковы модели разграничения компетенции между федерацией и

субъектами федерации?

5. Каково соотношение административной автономии и местного

самоуправления?

6. Что означает институт федеральной интервенции?