Общая характеристика права собственности на природные ресурсы

Институт права собственности на природные ресурсы занимает ключевое место в экологическом праве, поскольку эти отношения выступают предпосылкой возникновения всех иных правоотноше­ний, связанных с использованием природных ресурсов. Отношения собственности на природные ресурсы регулируются нормами эко­логического права, а в той мере, в какой они не урегулированы этими нормами, применяются нормы гражданского права.

Право собственности на природные ресурсы выступает юриди­ческим выражением, формой закрепления экономических отноше­ний собственности и представляет собой урегулированные законом общественные отношения по владению, пользованию и распоря­жению природными ресурсами. Право собственности на природные ресурсы рассматривается здесь как правовой институт. Право соб­ственности — это право лица на природные ресурсы, которое оно осуществляет в соответствии с законом по своей воле, независимо от воли других лиц.

Совокупность правовых норм экологического права, регули­рующих отношения собственности на природные ресурсы, об­разует право собственности на природные ресурсы в объектив­ном смысле. На основе норм права возникает право собственности на природные ресурсы в субъективном смысле, то есть право соб­ственности конкретных субъектов права на определенную индиви­дуализированную часть природных ресурсов.

На протяжении последних лет в Украине сформировался новый институт права собственности на природные ресурсы, начало кото­рому положил Закон Украины от 7 февраля 1991 г. «О собствен­ности» (697-ХП). Положения этого закона стали определяющими для принятия в дальнейшем соответствующих поресурсовых кодек­сов и законов. На основании анализа этих нормативных актов мож­но сделать вывод о том, что право собственности на природные ресурсы представляет собой совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения по поводу владения, пользо­вания и распоряжения природными ресурсами в интересах, как отдельного лица, так и общества в целом.

В соответствии с Конституцией Украины все природные ресурсы, а именно: земля, ее недра, атмосферный воздух, воды и другие при­родные ресурсы, которые находятся в пределах территории Укра­ины, природные ресурсы ее континентального шельфа, исключи­тельной (морской) экономической зоны, — являются объектами права собственности Украинского народа. Земля выступает основ­ным национальным богатством, которое находится под особой охраной государства. Таким образом, в Конституции закреплен особый правовой статус природных ресурсов. Поэтому право соб­ственности на природные ресурсы имеет ряд специфических осо­бенностей, связанных как с экологическим содержанием последних, так и с особым правовым статусом их охраны и использования.

Во-первых, право собственности на природные ресурсы не явля­ется всеобъемлющим, так как не все природные ресурсы по своим свойствам могут находиться в собственности, а только те из них, которые относятся к относительно стабильным, могут быть ка­ким-либо образом индивидуализированы на местности, выделены в натуре. К ним относятся земля, недра, воды, леса, животный и растительный мир. Другие элементы природной среды не способны по объективным свойствам быть объектами собственности, напри­мер, ветровая и солнечная энергия, климатические ресурсы и т.п., так как не могут служить объектом присвоения со стороны челове­ка и общества с целью преобразования их в свою собственность.

Во-вторых, природные ресурсы, хотя и являются самостоятель­ными объектами права собственности, тем не менее, находятся в неразрывной экологической взаимосвязи друг с другом, их нельзя отделять от окружающей природной среды, они подчиняются имен­но законам развития окружающей среды. Поэтому эксплуатация

110

111

природных ресурсов путем изъятия отдельных полезных элементов в виде добычи полезных ископаемых, заготовки древесины, забора воды, отстрела животных, ловли рыбы и т.д., — не прекращает пра­ва собственности на природные ресурсы, а лишь служит основанием возникновения права собственности на продукты труда, полученные путем эксплуатации полезных свойств природных ресурсов.

И, наконец, в-третьих, природные ресурсы как объекты при­родного происхождения составляют национальное богатство Укра­ины и, в отличие от товарно-материальных ценностей, не имеют стоимости. Стоимость товара возникает как оценка вложенного труда, а природные ресурсы не созданы трудом человека, поэтому они не являются имуществом в собственном значении этого слова. Денежная оценка земли и иных ресурсов природы выражает отно­шения частной собственности на природные богатства. Цена в дан­ном случае выступает в виде капитализированной ренты. Продавая природный объект, собственник, по сути, продает право на получа­емую от него прибыль, продает право на ренту.

Экологическое законодательство определяет содержание права собственности на природные ресурсы как совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению природ­ными ресурсами для целей и в объеме, определенных экологическим законодательством.

Ни в экологическом, ни в гражданском законодательстве, к со­жалению, не содержатся определения этих правомочий, поэтому они сформулированы в научной юридической литературе.¹ В юри­дической науке определяют содержание субъективного права соб­ственности как совокупность трех видов правомочий по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами в пределах, определенных законом.

Перечисленными правомочиями не исчерпывается содержание субъективных прав собственника. В юридической литературе пред­лагается расширить перечень правомочий собственника относитель­но объекта собственности, выделить, например, право на осущест­вление собственной хозяйственной деятельности. Но, на наш взгляд, такая позиция является необоснованной.

Каждое из правомочий имеет свои особенности применительно к природным ресурсам и свое назначение. Так, право владения — это право фактического (физического или хозяйственного) господ­ства над определенным природным объектом. Естественно, что фактическое владение тем или иным природным объектом, а в дан­ном случае землей, недрами, лесами, животным миром, делает

¹ См.: Носик В.В. Право собственности в Украине:Учеб.пособие / ОВ.Дзера,Н.С.Кузнецова, О.А. Подопригора и др.; Под ред. О.В.Дзеры, Н.С.Кузнецовой.—К., Юринком Интер, 2000. — С.432-441; Экологическое право Украины: Учебник / В.К.Попов, А.П.Гетьман, С.В.Разметаев и др.; Под ред. В.К.Попова, А.П.Гетьмана. — Харьков, Право, 2001. —С.83-88.

возможным осуществление других правомочий: пользования и рас­поряжения ими. Очевидно, что нельзя использовать природные ресурсы, не имея хозяйственного или фактического господства над ними. Тем не менее, правомочие владения в отношении природных ресурсов как объектов права собственности, имеет определенную специфику. Это связано с неотделимостью отдельных природных ресурсов от окружающей природной среды в целом, их экологиче­ской взаимосвязью, невозможностью их изъятия и переноса, ска­жем, в другое место.

Право владения может принадлежать не только собственнику, но и лицу, которому собственник передал природные ресурсы на основе договора (например, аренды). Собственник при этом не те­ряет права владения. Он перестает осуществлять его, но полностью сохраняет возможность иметь природные ресурсы в составе своего имущества. Право владения одними и теми же природными ресур­сами принадлежит в подобных случаях и собственнику, и лицу, которому собственник передал природные ресурсы по договору в пользование. Здесь владение не отделяется от права собственности, так как собственник может, в соответствии с законом, истребовать природные ресурсы из чужого владения. Право владения всегда должно иметь то или другое правовое основание — титул. Правовым основанием владения собственника выступает его право собствен­ности. Для пользователей таким основанием может быть договор с собственником, административный акт и иные юридические акты. Экологическое право признает только титульное владение. Если лицо фактически владеет природным ресурсом, но без надлежаще­го основания (титула), оно считается незаконным собственником.

Пользование — это право собственника удовлетворять с помо­щью природных ресурсов свои нужды. С учетом экологической специфики природных ресурсов как объектов права собственности под пользованием в данном случае надо понимать обеспеченную законом возможность их непосредственной хозяйственной эксплу­атации для предоставленных целей путем извлечения из них их полезных свойств, в том числе получения плодов и иной прибыли.

Право пользования, как и право владения, может на основании договора с собственником принадлежать и несобственнику. Право пользования лиц, которые не являются собственниками, производ­ное и зависимое от права собственности. В частности, арендатор может пользоваться арендованными природными ресурсами только на условиях, определенных договором и в соответствии с целевым назначением.

Третьим правомочием, которое присуще исключительно собст­веннику, выступает право распоряжения. Право распоряжения — это признанная за собственником и гарантированная ему возмож­ность совершать действия, направленные на изменение юридиче­ского статуса, экономического назначения или состояния природ-

112

113

ных объектов, определение их юридической судьбы (передача их другим субъектам права в собственность).

Такими действиями являются, главным образом, сделки (куп­ля-продажа, дарение, обмен и др.)- Вследствие совершения таких сделок собственник передает другому субъекту все свои правомочия, то есть исчерпывает свое право (например, в случае продажи).

Право распоряжения включает возможность совершать не толь­ко сделки, но и другие юридические действия. Так, право распоря­жения объектами государственной собственности на природные ресурсы возможно путем издания соответствующих администра­тивных актов определяющих их юридическую судьбу.

Действующее законодательство провозглашает равенство всех собственников перед законом, предусматривает создание равных условий для их развития и защиты (ст.319 ГК Украины). Тем не менее, фактически собственники природных ресурсов обладают разным объемом прав.

В наиболее полном объеме право распоряжения принадлежит праву государственной собственности на природные ресурсы. Содер­жание права распоряжения государства как собственника составля­ют полномочия относительно передачи природных объектов в ком­мунальную или частную собственность, предоставление их в пользо­вание и изъятие их у пользователя. Не следует включать в понятие права распоряжения действия государства как органа государствен­ной власти. Например, определение порядка, условий и форм при­родопользования, осуществление учета природных ресурсов и кон­троль за их рациональным использованием является функций госу­дарства как органа власти, а не как собственника. Указанные дейст­вия не приводят к изменению юридической судьбы природного объекта и не могут рассматриваться как правомочия собственника.

Для собственников, которым природные ресурсы принадлежат на праве частной собственности, законом установлены различные ограничения при совершении сделок с последними. Так, собствен­ник природных ресурсов может изменять целевое назначение ис­пользования природных ресурсов только с согласия органов госу­дарственной власти или местного самоуправления, он также обязан заключать договор залога только с кредитным учреждением. Введен мораторий и относительно права частного собственника на отчуж­дение земель сельскохозяйственного назначения и др.

Правомочия владения, пользования и распоряжения характе­ризуют в совокупности обеспеченные собственнику возможности, но не раскрывают в полной мере специфики права собственности на природные ресурсы как субъективного права. Важным признаком, который характеризует отношение собственности, является их независимость. Субъективное право собственности необходимо рассматривать как обеспеченная и гарантированная лицу возмож-

ность владеть, пользоваться и распоряжаться природными объек­тами независимо, по своему усмотрению.

Независимое (на свое усмотрение) владение, пользование и рас­поряжение означает, что содержащиеся в перечисленных право­мочиях возможности обеспечены и гарантированы собственнику законом, они не базируются на праве других лиц.

Независимый характер субъективного права собственности на природные ресурсы нельзя понимать в том смысле, что оно не за­висит от отраженной в нормах права воли общества. Наличие определенных и устанавливаемых законом ограничений права соб­ственности связано с необходимостью сохранения природных ре­сурсов для будущих поколений и обеспечением безопасной окружа­ющей среды для нынешнего. Поэтому собственник может владеть, пользоваться и распоряжаться природными ресурсами только в пределах, установленных законом. Тем не менее, ограничение пра­ва частной собственности на природные ресурсы в части ограничения права распоряжения, которые содержатся в действующем законо­дательстве, не обусловлены их экологическим содержанием и пред­ставляются нецелесообразными и несоответствующими современ­ным задачам создания многофункциональной рыночной экономики с развитым экологически ориентированным рынком природных ресурсов.¹

Право собственности на природные ресурсы в Украине выража­ется различными организационно-правовыми формами, которые по-разному определяются в действующих нормативных актах. Су­ществует разночтение по этому вопросу между Конституцией Укра­ины, Законом Украины «О собственности», Гражданским кодексом Украины и экологическим законодательством. Тем не менее, анализ именно экологического законодательства, и, в первую очередь, по-ресурсовых нормативных актов, позволяет выделить три основные формы собственности на природные ресурсы, а именно: государ­ственную, коммунальную и частную. Права коллективной собствен­ности на природные ресурсы в Украине больше не существует. Бывшим коллективным собственникам — сельскохозяйственным кооперативам, садоводческим обществам и др. природные ресурсы переоформляются в частную собственность или в долгосрочную аренду.

В наиболее полном объеме вопросы собственности урегулирова­ны в Земельном кодексе Украины. В других поресурсовых законах вопрос о собственности на те или иные природные ресурсы урегу­лирован лишь в общих чертах.

¹ См.: Колякин О. А. Земельное законодательство Украины: перспекти­вы развития; Кулинич П. Ф. Рыночная реформа и структурная перестрой­ка земельного законодательства Украины//Правовая система Украины: теория и практика: Тезисы док. и науч. сообщений научно-практ. конф. — К., 1993.—С. 301-307.

114

115

Как уже отмечалось, ст. 13 Конституции Украины провозглаша­ет все природные ресурсы в пределах территориальных границ объектом права собственности народа Украины, поэтому на прак­тике возникают вопросы относительно согласования между собой нормы Конституции и норм экологического законодательства, пред­усматривающих возникновение права частной, коммунальной и государственной собственности на природные ресурсы. В юридиче­ской литературе преобладает мнение, что в данном случае норма Конституции Украины регулирует не отношения собственности на природные ресурсы, а закрепляет суверенитет народа Украины на определенную территорию, на окружающую природную среду во­обще и ее отдельные составные элементы. Поэтому, при урегулиро­вании отношений частной, коммунальной и государственной соб­ственности на природные ресурсы следует руководствоваться нор­мами экологического законодательства.