В области природопользования и ООС в России

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

По направлению подготовки 05.03.06 «Экология и природопользование»

Осуществление контрольно-надзорной деятельности

в области природопользования и охраны окружающей среды

в Республике Башкортостан

Выполнил(а)_________________________ Ю. О. Филиппова

Допущен к защите

Научный руководитель________________ ст. преподаватель Караганова Н.Г.

Заведующий кафедрой

природопользования и

геоэкологии__________________________ к.г.н., доцент О.Е. Гаврилов

Чебоксары 2017

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы.Исключительно важную роль в реализации основ экологического законодательства играют органы управления, надзора и контроля в сфере охраны окружающей среды России.

Государственный экологический контроль (надзор) позволяет выявить недостатки в деле обеспечения безопасности и существующие конкретные угрозы, определить возможные пути парирования угроз и наказать виновных, побудить ответственных лиц принять меры по повышению безопасности, снижению экологических рисков. Отсутствие согласованности нормотворчества в сфере охраны окружающей среды со смежными отраслями права, противоречивость регулируемых положений, частичное дублирование функций экологического контроля (надзора) и управления охраной окружающей среды различными органами федерального и регионального уровней при полном отсутствии ответственности за состояние окружающей среды какого-либо из этих органов, наносит непоправимый вред здоровью граждан.

Правовой нигилизм контрольно-надзорных органов в отношении природоохранного законодательства, привел к резкому снижению престижа природоохранной работы в обществе. Ликвидация самостоятельного министерства по охране окружающей среды, а затем и комитета по экологии в составе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации также привело к снижению регулирующей роли природоохранного законодательства. В тоже время образование Росприроднадзора, осуществляющего контрольно-надзорную деятельность (далее - КНД) в области природопользования и охраны окружающей среды (далее – ООС), привело к положительным результатам. Поэтому изучение результатов контрольно - надзорной деятельности и перспектив ее дальнейшего развития для Республики Башкортостан является актуальной темой исследования.

Целью работы является изучение процесса осуществления контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды на территории Республики Башкортостан.

При достижении указанной цели решались следующие задачи:

1. Рассмотреть теоретические основы изучения контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды.

2. Охарактеризовать деятельность контрольно-надзорных органов в области природопользования и охраны окружающей среды Республики Башкортостан за 2011-2015 гг.

3. Выявить и проанализировать территориальные различия контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды Республики Башкортостан.

Объекты и предмет исследования. Объектом исследования является контрольно-надзорная деятельность в области природопользования и охраны окружающей среды. Предметом исследования – разновременные параметры осуществление данной деятельности (количество плановых и внеплановых проверок, выявление нарушений, привлечение к административной ответственности, выдача предписаний и штрафов и др.) на территории Республики Башкортостан.

Методы исследования: сравнительно-описательный, исторический, математический, статистический, картографический.

Научные основы и предпосылки работы сформированы на методологических основе и практических разработках, изложенных в трудах Бринчука М.М., Васильевой М.И., Голиченкова А.К., Скобелевой Л.А. и др. Благодаря их трудам намечены основы изучения контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и ООС.

Структура работы. Работа объемом 46 стр., состоит из введения, трех глав и заключения. Работа включает 20 рисунков, 1 таблицу. К работе прилагается список использованной литературы (33).

Глава 1. Теоретические основы изучения

Контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды

Экологический контроль и надзор, принципы деятельности

И организации

Значение экологического контроля заключается в правовой мере обеспечения рационального природопользования и ООС от вредных воздействий, в функции государственного управления и является правовым институтом экологического права. Именно экологический контроль помогает обеспечивать принуждение субъектов экологического права к исполнению экологических требований.

В российской правовой системе четко выделяется два вида контрольной деятельности - контроль и надзор [2].

Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) - система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства субъектами хозяйственной и иной деятельности в области ООС, а также соблюдение ими нормативных и документальных требований. Объектом экологического контроляявляются: 1) окружающая среда (ее компоненты); 2) деятельность органов государственной власти, предприятий, организаций, должностных лиц и граждан по соблюдению экологических правил и нормативов.

Под надзором понимается специфическая разновидность государственного контроля, в основе которого лежит постоянное и систематическое наблюдении специальных государственных органов за деятельностью непосредственно неподчиненных им органов и лиц с целью выявления и пресечения нарушений экологического законодательства. Надзор может проводиться в отношении органов исполнительной власти, предприятий, общественных организаций и граждан. В соответствии с ФЗ «Об охране окружающей среды» в современной редакции главной является надзорная составляющая, но они во многом синонимичны, и понятие «контрольно-надзорная деятельность», в принципе, не противоречит законодательству.

Основными задачами и функциями (рис.1) экологического контроля (надзора) являются:

· контроль (надзор) за выполнением правовых требований, планов и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и ООС;

· контроль (надзор) за соблюдением нормативов предельно допустимых воздействий на природу;

· контроль (надзор) за выполнением иных требований законодательства об окружающей среде и др.

Рис.1. Основные функции экологического контроля (надзора) [25].

В зависимости от субъекта и сферы действия контроля (надзора) различают следующие его виды: государственный; ведомственный; производственный; общественный [24].

В задачу исследования входит изучение механизма государственного контроля (надзора). Государственный контроль (надзор) является важным организационно-экономическим механизмом управления и обеспечения положительной экологической ситуации в Российской Федерации, обладает рядом функций и основывается на определенных принципах (табл. 1).

Таблица 1

Функции и принципы государственного экологического контроля (надзора) в Российской Федерации [6]

Основные виды государственного экологического контроля (надзора) и стадии хозяйственной деятельности, на которых он применяется, отражены на рис. 2.

Рис. 2. Виды государственного экологического контроля (надзора) [25]

Правовые основы организации и осуществления государственного экологического контроля (надзора) установлены различными документами, законами и специальными подзаконными актами. К основным документам относятся Конституция РФ, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (ст. 64-66) [21], Земельный кодекс РФ (ст. 71) [10], Водный кодекс РФ (ст. 36) [5], Лесной кодекс РФ (ст. 96) [15], Закон РФ «О недрах» (ст. 37) [11], Федеральный закон «О животном мире» (ст. 16) [22], Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 24) [23]. В соответствии с названными законами Правительство РФ утвердило ряд положений об осуществлении государственного контроля (надзора) за использованием и охраной отдельных природных ресурсов.

Государственный контроль (надзор) в сфере взаимодействия общества и природы регулируется также законом общего характера - Федеральным закон от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» [17]. Хотя этот закон, судя по названию, регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), он предусматривает ряд существенных положений по организации и проведению контроля, важных для эффективной реализации этой важнейшей функции государственного управления (рис. 3).

Рис. 3. Механизм проведения государственного экологического контроля (надзора)[2]

Согласно требованиям Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» усложнилась процедура организации, проведения проверок, появилась необходимость получать согласование проведения внеплановых проверок с органами прокуратуры, срок проведения плановых проверок составляет 1 раз в три года. Указанные изменения, несомненно, повлияли на снижение количества выявленных нарушений. Тем не менее, существует мнение, что следует либо вообще исключить отношения в области государственного экологического надзора из круга отношений, регулируемых Федеральным законом № 294-ФЗ, либо отнести их к отношениям, для которых предусмотрена возможность установления особенностей организации и проведения проверок (вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения) другими федеральными законами.

Реализация положений данного Федерального закона приводит на практике к проявлению множества коллизий. Положения названного Закона сконструированы таким образом, что позволяют юридическим лицам избегать надзорных мероприятий путем ликвидации, реорганизации, образования новых юридических лиц, так как в соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ основанием для включения плановой проверки в ежегодный график является истечение трех лет со дня либо государственной регистрации юридического лица, либо окончания проведения последней плановой проверки.

Также требует совершенствования методическое обеспечение осуществления экологического контроля (надзора) на территории Российской Федерации. До настоящего времени отсутствует методика расчета размера вреда, причинённого нарушением законодательства в области охраны атмосферного воздуха.

Учитывая вышеизложенное, необходимо рассмотреть возможность разработки проектов федеральных законов, направленных на устранение избыточных мер по защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного экологического надзора, установленных Федеральным законом № 294-ФЗ [17].

Таким образом, контрольно – надзорная деятельность в области природопользования и ООС является важнейшим правовым инструментом, обеспечивающим экологическую безопасность и ООС от негативных воздействий, посредством которой осуществляется принуждение соответствующих субъектов экологического права к исполнению экологических требований.

    1.2Структура и правовая основа контрольно-надзорных органов

в области природопользования и ООС в России

Исключительно важную роль в реализации основ экологического законодательства играют органы управления, надзора и контроля в области природопользования и охраны окружающей среды России. Действующей структурой органов управления в указанной области деятельности предусматриваются две категории: органы общей и специальной компетенции (рис. 4) [32].

К государственным органам общей компетенции относятся: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Государственная Дума, Правительство РФ, представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации, муниципальные органы. Наряду с охраной окружающей среды эти органы ведают и другими вопросами, входящими в круг их компетенции.

Рис.4. Структура органов управления в области природопользования и ООС в Российской Федерации

К государственным органам специальной компетенции относятся те, которые выполняют функции в области природопользования и охраны окружающей среды.

Указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» установлена новая структура государственного управления в Российской Федерации, включающая: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр, лесным хозяйством, водными объектами и особо охраняемыми природными территориями.

Минприроды России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства. При этом Минприроды России не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Функции по контролю и надзору возложены на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Стратегическая цель Росприроднадзора - обеспечение экологической и экономической безопасности РФ, соблюдение рационального, непрерывного, неистощительного, экологически безопасного природопользования, сохранение всех компонентов окружающей среды от деградации и уничтожения. Главными задачами государственного контроля и надзора в области природопользования и охраны окружающей среды являются выявление, пресечение и профилактика правонарушений, связанных с незаконным и нерациональным использованием природных ресурсов, с негативным воздействием на окружающую среду при осуществлении всех видов природопользования, в том числе экологически опасных.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования действует на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370», также осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. Структурные подразделения и отделы Росприроднадзора (рис. 5) действуют на основании Положений, утвержденных приказами Росприроднадзора [33].

Как было отмечено в главе 1.1., потенциально государственный экологический контроль (надзор) более других видов контроля может влиять на процесс исполнения экологических требований, поскольку он как инструмент осуществления экологической функции государства может использовать не только собственные полномочия государственно-властного характера, но и прибегать к поддержке правоохранительных органов - прокуратуры и суда. Под экологической функцией правоохранительных органов понимается их деятельность в сфере применения природоохранительного законодательства, выявления причин экологических правонарушений и разработка мер по их предупреждению и устранению.

Цели и направления прокурорской деятельности определены в Законе РФ о прокуратуре РФ [31]. Экологическую функцию прокуратуры можно истолковать как деятельность по осуществлению надзора за соблюдением и выполнением законов и подзаконных актов в области охраны окружающей природной среды, природопользования и экологической безопасности общества.

	Аппарат субъектов РФ
	Аппарат общего подчинения
	Аппарат федерального подчинения

Рис.5. Функционально-иерархическая структура Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор)

В данном случае предметом надзора служит и сам нормативно-правовой акт, принятый соответствующим поднадзорной прокуратуре органом, с точки зрения его непротиворечия закону, а также действие (бездействие) по применению закона или подзаконного акта.

Ввиду резкого увеличения числа экологических правонарушений и иных преступлений в России была образована новая форма экологического надзора прокуратуры - районные, межрайонные, бассейновые природоохранные прокуратуры. Это специализированная форма прокурорского надзора в области экологии. Она охватывает все формы прокурорской деятельности, связанные с законностью деятельности предприятий, организаций и должностных лиц, рассмотрением гражданских, уголовных дел экологического содержания, надзор за органами МВД в части проведения дознания по делам об охране природы и использовании природных ресурсов. Для экологического надзора прокуратуры характерны также формы и методы прокурорского надзора, свойственные прокуратуре в целом: протест, возбуждение уголовного дела, предъявление иска о возмещении вреда, причиненного экологическим правонарушением.

Таким образом, в настоящее время функция по осуществлению КНД возложены на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), подведомственную Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации и самим министерством. Деятельность строится с учетом территориальной иерархии. На территории Республики Башкортостан КНД реализуется Министерством природопользования и экологии Республики Башкортостан с помощью специалистов 11 территориальных управлений и комитетов.