Административно-правовой статус граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства

Общий административно-правовой статус индивида принято называть статусом гражданина. До 1992 года все ученые вслед за законодателями различали три разновидности граждан: граждане СССР (РСФСР), иностранцы и лица без гражданства. Но после распада СССР, образования СНГ, принятия российского Закона «О гражданстве» можно говорить о трех категориях граждан России (обычных, почетных и с двойным гражданством) и о трех категориях лиц (граждан «ближнего» и «дальнего зарубежья», лиц без гражданства), не имеющих российского гражданства.

В современной России правовой статус человека закреплен не только на конституционном уровне, но и в многочисленных законодательных актах: Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года, Федеральном законе от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", Федеральном законе от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и других нормативных правовых актах.

Административно-правовой статус гражданина - это комплекс прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права, а также гарантий реализации прав и обязанностей (охрана законом и механизм защиты органами государства и местного самоуправления). Структурно он состоит из административной правосубъектности и комплекса прав и обязанностей в сфере государственного управления.

Можно выделить основные элементы структуры административно-правового статуса гражданина:

1. Административная правосубъектность – совокупность административной правоспособности и административной дееспособности.

Административная правоспособность – это признаваемая законом возможность быть субъектов административного права, иметь права и выполнять обязанности, установленные нормами административного права. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью. Административная правоспособность признается равной для всех граждан РФ, не может быть отчуждаема и передаваема, ее объем изменяется лишь законом. Однако она может быть ограничена, например, в связи с совершением административного правонарушения, за которое закон предусматривает наказание в виде лишения специальных прав.

Административная дееспособность – это признанная за гражданином способность своими личными действиями приобретать права и выполнять обязанности, а также лично нести ответственность за совершенные им правонарушения.

Момент возникновения административной дееспособности гражданина РФ четко не определен в законе. Частично она наступает в 14 лет (получение паспорта), в 16 лет (возможность привлечения к административной ответственности), в 18 лет наступает полная дееспособность. В некоторых случаях можно говорить и о предельном возрасте, с которым связывается возможность вступления в те или иные правоотношения – например, предельный возраст для пребывания на государственной гражданской службе, установленной законом, составляет 65 лет для мужчин и 63 – для женщин.

Общим основанием ограничения дееспособности, действующим в административном праве, является состояние невменяемости, т.е. неспособность осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействий) либо руководить ими вследствие хронического психического расстройства, временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики.

2. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления–основной элемент, ядро административно-правового статуса гражданина РФ.

Поскольку административно-правовой статус гражданина является составной частью общего правового статуса человека и гражданина, многие права и обязанности граждан в сфере государственного управления производны от конституционных прав и обязанностей.

В теории административного права выделяют абсолютные (реализация которых зависит только от волеизъявления граждан) и относительные (реализация которых зависит также от наличия фактических возможностей для их осуществления, в частности, необходимого содействия органов исполнительной власти) права и обязанности.

Профессор А.П. Коренев подразделяет права и свободы граждан в сфере государственного управления на абсолютные и относительные. В качестве обоснования своего подхода он указывал на степень возможности их реализации. Права и свободы он подразделял также на социально-экономические, политические и личные.

Профессор Д.Н. Бахрах выделяет права абсолютные (безусловные) и относительные. К абсолютным он относит права, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а власти обязаны создавать условия и не мешать их реализации, защищать их. Относительными следует считать такие права, для реализации которых нужен акт государственного органа. По кругу лиц, которым права предоставляются, и основаниям их возникновения можно различать общие и специальные права. С учетом территориального фактора права могут быть федеральными, региональными, локальными. По содержанию различаются такие группы прав граждан, как право на социально-политическую активность, на участие в государственных делах.

Среди основных прав граждан РФ в сфере государственного управления выделяют следующие:

1. Право участвовать в управлении государством, в том числе избирать и быть избранным в органы государственной власти, местного самоуправления, а также участвовать в референдумах и иметь равный доступ к государственной службе (ст.32 Конституции РФ). Особенность данного права состоит в том, что пользование им требует активного волеизъявления самих граждан.

2. Право на объединения включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст.30 Конституции РФ). Пользование данным правом предполагает административно-правовой порядок регистрации соответствующих объединений граждан, а также контроль за правомерностью их деятельности со стороны государства.

3. Право проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31 Конституции РФ). Подробно содержание и порядок реализации данного права раскрываются в Федеральном законе от 19.06.2004 № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

4. Право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Подробно содержание и порядок реализации данного права раскрываются в Федеральном законеот 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"

5. Право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (лили бездействиями) органов государственной власти и их должностными лицами (ст. 53 Конституции РФ) и другие.

Пользуясь правами, граждане РФ также выполняют возложенные на них обязанности в сфере государственного управления. К ним относятся конституционные обязанности платить налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, защищать Отечество. Кроме того, на гражданина в сфере государственного управления налагаются обязанности соблюдать правила поведения в общественных местах, правила дорожного движения, санитарные правила и другие.

3. Невыполнение гражданами обязанностей влечет применение мер правового воздействия, т.е. привлечение гражданина к ответственности – административной или дисциплинарной, которая также составляет элемент административно-правового статуса гражданина. Привлечение к данным видам ответственности осуществляется на основе законодательства об административных правонарушениях и законодательства о государственной службе.

4. Административно-правовые гарантии прав, свобод и законных интересов граждан – закрепленные в законодательстве средства и способы, которые призваны обеспечить реализацию и защиту прав, свобод и законные интересов граждан в сфере государственного управления.

5. Административно-правовые гарантиитрадиционно разделяют на два вида: судебные и внесудебные.

Существование судебных гарантий в сфере государственного управления основано на ст.46 Конституции РФ, согласно которой каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

На сегодняшний день суды ежегодно рассматривают огромное количество дел, возникающих из публичных правоотношений. Возможность подобного обжалования значительно упростилась с принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ.

К внесудебным гарантиям прав и свобод и законных интересов граждан в сфере государственного управления относится повседневная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленная на обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан, создание необходимых условий для их реализации, а в необходимых случаях – также на защиту и восстановление. Одним из важнейших институтов защиты прав и свобод человека в сфере государственного управления является институт Уполномоченного по правам человека, действующего на основании Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ"Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина является предметом общей надзорной деятельности прокуратуры (Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1"О прокуратуре Российской Федерации"(с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018).

Специальный административно-правовой статус индивидуального субъекта–административно-правовой статус, характерный для определенных групп индивидуальный субъектов, наделенных дополнительно специальными правами и обязанностями. Специальный административно-правовой статус дополняет общий, как бы «наслаивается» на него. Наделение субъектов дополнительными правами и обязанностями может быть связано либо с особенностями характера их деятельности, либо со спецификой места их проживания (жители территорий с особыми административно-правовыми режимами), либо с некоторыми другими факторами.

Выделяют следующие категории индивидуальных субъектов, имеющих специальный административно-правовой статус:

- субъекты административной системы – лица, принимающие управленческие решения: государственные и муниципальные служащие, иные должностные лица органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления;

- субъекты разрешительной системы – водители, лицензиаты, лица, допущенные к государственной тайне, и иные субъекты, чья деятельность связана с получением специальных разрешений;

- жители территорий с особым административно-правовым режимом – постоянным: пограничные зоны, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), особо охраняемые природные территории; или временным – территории, на которых введен режим военного или чрезвычайного положения и т.п.

На территориях с особым административно-правовым режимом действуют особые правила въезда и выезда, передвижения, деятельности, осуществления административного надзора, применения административного принуждения, что обуславливает наличие дополнительных прав и обязанностей у жителей этих территорий;

- члены административных коллективов (административный коллектив – личный состав организации, их личные права и обязанности регулируются административным правом) – студенты, военнослужащие и др.

- субъекты административной опеки.

Административная опека –содействие государства некоторым категориям граждан, нуждающимся в помощи, выражающееся в выдаче денежных сумм, организационном содействии, оказании специальных медицинских услуг, обеспечении жильем, предоставлении различных льгот и привилегий и т.д. Административная опека осуществляется органами исполнительной власти и регламентируется нормами административного права.

Основанием для приобретения статуса субъекта административной опеки могут быть демографические обстоятельства, техногенные и экологические катастрофы, иные социальные факторы, как правило, не зависящие от воли субъекта административной опеки.

Основной особенностью правового статуса субъектов административной опеки является наличие дополнительных прав, гарантий, льгот и привилегий, установленных и обеспечиваемых государством. При этом следует отличать административную опеку от других факторов социальной защиты – выплаты пенсий, связанных с трудовой деятельностью, военной и приравненной к ней службой. Во втором случае социальной обеспечение зависит от выполнявшейся работы, стажа, размера заработка и т.п. При этом пенсионеры также могут быть включены в орбиту административной опеки – им могут быть предоставлены налоговые, транспортные льготы, ссуды и т.п.

Виды субъектов административной опеки:

- безработные,

- инвалиды,

- дети-сироты,

- многодетные родители,

- инвалиды и участники Великой Отечественной войны и иных боевых действий,

- ветераны труда и военной службы,

- жертвы политических репрессий,

- лица, страдающие различными заболеваниями (психическими, туберкулезом и др.),

- вынужденные переселенцы,

- беженцы,

- лица, пострадавшие в результате экологических катастроф («чернобыльцы» и приравненные к ним категории).

Особенности административно-правового статуса вынужденного переселенца регулируются Законом РФ от 19.02.1993 N 4530-1 "О вынужденных переселенцах".

Согласно п.1 ст. 1 Законавынужденный переселенец - гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.

Вынужденным переселенцем признается:

1) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию Российской Федерации;

2) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибывший на территорию другого субъекта Российской Федерации.

Вынужденным переселенцем не может быть признано лицо:

1) совершившее преступление против мира, человечности или другое тяжкое преступление, признаваемое таковым законодательством Российской Федерации;

2) не обратившееся без уважительных причин с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в течение двенадцати месяцев со дня выбытия с места жительства;

3) покинувшее место жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Лицо, покинувшее место жительства по обстоятельствам, предусмотренным пунктом 1 статьи 1 Закона, и претендующее на признание его вынужденным переселенцем, должно лично, через уполномоченного в установленном законодательством Российской Федерации порядке представителя или с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" (далее - единый портал) обратиться с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем (далее - ходатайство) в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту своего нового пребывания.

В случае, если ходатайство подается в форме электронного документа с использованием единого портала, оно должно быть подписано простой электронной подписью в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об организации предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - электронный документ, подписанный простой электронной подписью). К ходатайству прилагаются следующие документы:

1) документ, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации;

2) свидетельство о рождении - для лиц, не достигших возраста четырнадцати лет;

3) свидетельство о заключении брака - для лиц, состоящих в браке;

4) две фотографии заявителя и две фотографии каждого из достигших возраста восемнадцати лет членов семьи, указанных в ходатайстве;

5) документы, подтверждающие родственные отношения;

6) документ, подтверждающий полномочия представителя (в случае обращения через уполномоченного представителя).

Лицо, претендующее на признание его вынужденным переселенцем, вправе до оставления места жительства обратиться с ходатайством в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальный орган по месту предполагаемого переселения либо в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве своего пребывания для направления данного ходатайства в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальный орган по месту предполагаемого переселения.

Решение о регистрации ходатайства принимается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в течение трех дней со дня поступления ходатайства.

При положительном решении вопроса о регистрации ходатайства каждому лицу, претендующему на признание вынужденным переселенцем, выдаются или направляются уведомление о регистрации ходатайства и свидетельство о регистрации ходатайства. Свидетельство не может быть выдано в форме электронного документа.

Сведения о прибывших членах семьи, не достигших возраста восемнадцати лет, заносятся в свидетельство одного из родителей.

Уведомление о регистрации ходатайства либо уведомление об отказе в регистрации ходатайства предоставляется лицу территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, через многофункциональный центр в письменной форме либо с использованием единого портала в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью. При этом лицо вправе обратиться в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо многофункциональный центр с просьбой о получении указанного уведомления в письменной форме. Такое уведомление выдается лицу в день обращения.