Тема 4. Административно-правовые нормы и административно-правовые отношения. Источники административного права

   Любая отрасль права состоит из юридических норм, регулирующих соответствующие общественные отношения. Нормы – это правила должного поведения участников общественных отношений.

Норма административного права представляет собой первичную клетку, общеобязательное правило поведения, установленное или санкционированное государством в целях регулирования соответствующих общественных отношений.

Административно-правовые нормы – это установленные государством или иными правомочными субъектами правила должного или возможного поведения субъектов административного права, соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного принуждения.

Нормам административного права присущи все основные качества, составляющих правовую систему России (общеобязательность, формальная определенность, связь с государством, предоставительно-обязывающий характер, микросистемность). Вместе с тем административно-правовые нормы несут на себе отпечаток общественных отношений, составляющих предмет административного права, а также особенностей их регулирования.

Можно выделить следующие особенности административно-правовой нормы

1. Большинство административно-правовых норм является императивными нормами, содержащими обязательные предписания должного или возможного поведения субъектов в предписанных им границам. Императивность может выражаться:

- в прямом предписании, обязывающем субъекта правоотношения поступить определенным образом;

- в предоставлении возможности субъекту правоотношения избрать один из предусмотренных в норме вариантов поведения;

- в предоставлении возможности в рамках данной нормы действовать по своему усмотрению, однако в пределах, определенных нормой (эту форму императивности иногда называют диспозитивно-разрешительной)

2. Административно-правовые нормы устанавливаются в основном не законодательными, а исполнительными органами в процессе реализации ими своих распорядительных полномочий. Следовательно, данные нормы несут в своем содержании двоякую юридическую нагрузку – правоустановительную и правоприменительную.

3. Административно-правовые нормы во многих случаях регулируют общественные отношения, составляющие предмет других отраслей права (финансовые, налоговые, земельные, трудовые и другие).

4. Административное право самостоятельно, с помощью собственно юридических средств обеспечивает надлежащую реализацию административно-правовых норм, а именно путем установления административной и дисциплинарной ответственности.

Структура административно-правовой нормы – внутреннее строение нормы, определенный порядок взаимосвязи, взаимообусловленность ее составных частей, элементов.

Внутренняя структура административной нормы в целом совпадает со структурой норм других отраслей права и состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза - элемент административно-правовой нормы, указывающий на условия (фактические обстоятельства), при наступлении или ненаступлении которых предписание вступает в действие. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой административно-правовой нормы, являются юридическими фактами, порождающими административные правоотношения.

Гипотеза административно-правовой нормы может быть абсолютно определенной, точно указывающей факты, наличие которых дает основание руководствоваться данной нормой. Например, гипотеза нормы Федерального законаот 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" устанавливает точный возраст, по достижении которого граждане России мужского пола подлежат принятию на воинский учет.

Гипотеза административно-правовой нормы может быть и относительно определенной, т.е. дающей лишь общую характеристику фактов, позволяющих руководствоваться данной нормой. Например, военнообязанный, без уважительной причины не являющийся по вызову в военкомат, может быть привлечен к административной ответственности в виде штрафа, налагаемого властью военкомата. В данном случае вопрос о квалификации понятия "неуважительная причина" решает должностное лицо - военный комиссар.

Гипотеза обычно отсутствует в административно-правовых нормах, регулирующих организацию и деятельность, а равно определяющих полномочия органов административного управления, их должностных лиц. В административно-правовых нормах, предусматривающих составы административных правоотношений, гипотеза сливается с диспозицией. Гипотеза может находиться также в самой административно-правовой норме, в общих положениях нормативного акта (вводная часть, преамбула) и даже в других правовых положениях.

Диспозиция - главная часть административно-правовой нормы, содержащая конкретное правило поведения, устанавливающее права и обязанности сторон правоотношения. В зависимости от формы выражения диспозиции административно-правовых норм подразделяются на предписывающие, управомочивающие и запрещающие. Кроме того, диспозиции бывают определенные и относительно определенные.

Санкция - мера государственного воздействия, применяемая к органам управления, должностным лицам и гражданам, не соблюдающим или нарушающим правила поведения. Это, например, административные или дисциплинарные наказания, налагаемые на должностных лиц. Санкции могут быть определенные или относительно определенные, а также альтернативные.

Существуют различные критерии классификации административно-правовых норм.

В зависимости от конкретного юридического содержания выделяются следующие виды административно-правовых норм:

а) обязывающая, т.е. предписывающая в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия. Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ;

б) запрещающая норма предусматривает юридически властное предписание, указывающее на недопустимость определенного поведения под страхом применения административного воздействия. Например, полиции запрещено применение специальных средств в отношении женщин с явными признаками беременности и т.п.;

в) уполномочивающая норма. Она устанавливает возможность для исполнителей действовать в пределах ее предписания, наделяет их правом соответствующего варианта поведения в дозволенных границах.

По предмету регулирования (по юридическому назначению) выделяют:

Материальные административно-правовые нормы - они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников, регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. Это, например, нормы, определяющие основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти, и т.п.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан и т.п.

По характеру правового воздействия нормы административного права могут быть:

охранительными, т.е. предусматривать правила, направленные на защиту прав и свобод человека, охрану правопорядка, государственной безопасности, обороны страны, окружающей природной среды и т.п.,

регулятивными, т.е. регулировать деятельность физических и юридических лиц, органов государства и других субъектов в целях достижения позитивных управленческих результатов.

По масштабам применения административно-правовые нормы могут быть:

общефедеральными (действующими на территории всей страны),

региональными (распространяющими свое действие на территорию субъекта РФ),

территориальными (устанавливаемыми органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ с распространением действия на определенные территории, например, районы Дальнего Востока),

местными (устанавливаемыми органами местного самоуправления и местной администрацией),

локальными (действующими в концернах, консорциумах, объединениях, организациях, предприятиях).

По действию во времени административно-правовые нормы подразделяются:

срочные (введенные в действие на определенный срок)

бессрочные (срок действия которых заранее не установлен)

чрезвычайные (действие которых ограничено во времени исключительными обстоятельствами).

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, т.е. проведения в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений.

Известны следующие варианты реализации административно-правовых норм:

- соблюдение норм административного права означает пассивное ненарушение указанных норм, т.е. несовершение действий, направленных на нарушение запрета, установленного нормой;

- исполнение - точное следование участников регулируемых отношений тем юридическим предписанием, запретам и дозволениям, которые в них содержатся, это активное поведение субъекта;

- использование (осуществление) - выражается в активной реализации норм административного права, при которой субъект по своему усмотрению, желанию использует предоставленные им права. В этом случае реализуются управомочивающие нормы. При использовании субъект сам принимает решение воспользоваться ему предоставленным ему субъективным правом или нет.

- применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочными органами (должностными лицами) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным делам (например, приказ о назначении на должность, призыв на воинскую службу и т.п.).

Основные требования правильного применения административно-правовых норм:

 - Законность – органы и должностные лица, реализующие административно-правовую норму, могут применять ее только в пределах предоставленных им полномочий и в точном соответствии с требованиями самой нормы. Законность означает также строгое соблюдение процессуального порядка применения нормы и обязанность уполномоченных на то органов и должностных лиц применять ее во всех необходимых случаях.

- Обоснованность- возможность применения норм только после анализа достоверной информации о событии, вызвавшем необходимость ее применения, и после всесторонней проверки всех фактов и обстоятельств дела.

- Целесообразность – в результате применения конкретной нормы оптимальным образом достигается цель, ради которой эта норма применяется.

Источники административного права – это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте под источниками административного права понимаются юридические акты различных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.

Все источники административного права делятся на специальные (т.е. которые содержат только или главными образом нормы административного права) и комплексные (т.е. которые содержат наряду с нормами других отраслей права ми нормы административного права). Кроме того, поскольку административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ, выделяют также акты федеральных органов и акты субъектов РФ.

К числу источников административного права относятся следующие.

1. КонституцияРоссийской Федерации 1993 года. Многие из содержащихся в ней общих норм имеют административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы, определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. ст. 17, 110 - 117), разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов Федерации (ст. ст. 71 - 73), закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления (ст. ст. 22, 24 - 25, 27, 30 - 35) и т.п. Ряд такого рода норм вытекает непосредственно из содержания Федеративного договора.

2. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Данный вид актов включается в систему источников административного права в соответствии с положениями, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора. Примерами международных договоров, содержащих нормы административного права, являются Конвенция о статусе беженцев 1951 г.

3. Административно-правовые нормы содержатся в законодательных актах (федеральные конституционные, федеральные, основы законодательства, действующие законы РФ и РСФСР, СССР, а также законы субъектов Российской Федерации). В качестве примеров могут быть названы: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"; Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ "Об обороне" и др.

4. Источником административного права являются нормативные указы Президента Российской Федерации(ст. 90 Конституции РФ), а также утверждаемые его указами положения. Указы Президента РФ занимают особое место в системе нормативно-правовых актов, так как имеют промежуточный статус между системами законодательного и подзаконного уровня правового регулирования. (например, Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти").

Указами Президента РФ утверждаются также положения об отдельных федеральных органах исполнительной власти, находящихся в непосредственном ведении Президента РФ (например: Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 865).

5. К числу источников административного права относятся нормативные постановления Правительства Российской Федерации(ст. 115 Конституции РФ). Правительство также утверждает различного рода нормативные акты типа правил или положений, являющиеся источниками административного права. Так, постановлениями Правительства РФ утверждены многочисленные инструкции, правила, разъяснения, рекомендации, уставы, порядки и т.д., в том числе и многие положения о федеральных органах исполнительной власти.Постановления Правительства РФ в соответствии со ст. 115 Конституции РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Однако в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут отменяться Президентом РФ.

6. Нормативные акты федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Основным видом нормативного акта, принимаемым на уровне федеральных органов исполнительной власти, является приказ. Кроме того, ими могут быть принимаемые в качестве самостоятельного нормативного акта положения или инструкции.

7. Законодательные и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов в субъектах РФ:

- конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов,

- акты, издаваемые органами власти и государственного управления.

8. Источниками административного права являются также некоторые нормативно-правовые акты исполнительных органов местного самоуправления, так как в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

9. Источниками административного права внутриорганизационного характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений. Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного образования.

10. Дополнительными видом источника административного права можно считать также соглашения, заключенные между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передаче друг другу части полномочий.Соглашения заключается в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основание и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Соглашение осуществляется руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Соглашения считаются заключенными и вступают в силу только после их утверждения постановлением Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке.

11. Акты правосудия все чаще становятся источниками административного права. Они могут двумя способами влиять на систему норм.

- признавая незаконными или неконституционными действующие нормы и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их.

- в тех случаях, когда законом установлено, что решение, определенное судом, является обязательным для судов той же или низшей инстанции (судебный прецедент).В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами.

В сфере государственного управления складываются административно-правовые отношения, под которыми мы понимаем регулируемые нормами административного права общественные отношения, стороны которых выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой. Вместе с тем, они обладают особенностями, которые свойственные им как административно-правовым отношениям.

Они имеют особенности:

1. Возникают в сфере государственного управления по поводу осуществления управленческих функций. В связи с этим чаще всего построены на началах власти-подчинения, т.е. характеризуются соподчиненностью воль: с одной стороны, авторитет, господствующая воля субъектов управления, с другой – подчинение ей воли всех иных участников управленческих отношений. Также, хотя для административно-правовых отношений характерно юридическое неравенство сторон, не исключается и возможность равенства их субъектов (например, в правоотношениях, возникающих в ходе административного судопроизводства)

2. Особенностью субъектного состава является то, что как минимум один из субъектов административного правоотношения – исполнительный орган или его должностное лицо.

3. Особенностью объекта административного правоотношения является то, что в качестве него выступают воля, сознание и опосредованное ими поведение управляемых в сфере реализации исполнительной власти.

4. Административные правоотношения могут возникнуть по инициативе любой из сторон, но чаще всего они возникают вопреки желанию или согласию второй стороны.

5. Ответственность субъектов административных правоотношений наступает не перед второй стороной правоотношения, а непосредственно перед государством.

Административно-правовые отношения возникают при наличии условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Это юридические факты - обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями данной нормы между сторонами должны или могут возникнуть правоотношения. В качестве юридических фактов выступают, как правило, действия, а в некоторых случаях - события.

Действия являются результатам активного волеизъявления субъекта. По характеру различаются правомерные и неправомерные действия.Например, подача гражданином жалобы влечет за собой возникновение административного правоотношения между ним и исполнительным органом (должностным лицом), которому жалоба адресуется.Неправомерные действия не соответствуют требованиям административно-правовых норм, нарушают их. Это дисциплинарные или административные проступки, как наиболее характерные для сферы государственного управления.

События - явления, независимые от воли людей (например, смерть, стихийное бедствие и др.).

В зависимости от содержания властных полномочий административно-правовые отношения подразделяются на следующие виды:

6. а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия "субъект - объект", в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Это собственно властеотношения;Это прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами - руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности, и т.п.

б) отношения, складывающаяся за рамками непосредственно управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.При характеристике этой группы отношений главное внимание акцентируется на том, что они хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, но не имеют своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. Это, например, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными между собой соподчиненностью (отношения типа "субъект - субъект"). Так, два органа исполнительной власти могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов и т.п. Такие отношения носят вспомогательный характер по сравнению с отношениями первой группы.

По юридическому характеру взаимодействия их участников:

1. Вертикальные административно-правовые отношения - в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом. Это и есть то, что называется властеотношениями. Возникают они между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон.

2. Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически властные веления одной стороны, обязательные для другой.

В зависимости от содержания выделяют

1. Материальные административные правоотношения. К материальным правоотношениям относятся те, которые регулируются материальными нормами административного права,

2. Процессуальные. К процессуальным - складывающиеся в сфере государственного управления в связи с разрешением индивидуальных дел и регулируемые административно-правовыми нормами.

По целям административно-правовые отношения подразделяются на:

1. охранительные (в том числе деликтные)

2. регулятивные, что сказывается на применении различных методов и форм управленческой деятельности.

По направлению деятельности выделяются:

- административно-правовые отношения органов исполнительной власти (местной администрации) общей компетенции, т.е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории (Правительство РФ, правительства республик - субъектов РФ; правительства (администрации) краев, областей, автономных образований; городская районная, сельская администрация);

- административно-правовые отношения исполнительной власти отраслевой компетенции в отношении объектов управления, находящихся в ее ведении;

- административно-правовые отношения органов межотраслевой компетенции подведомственного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий.

- внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотношения, т.е. отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования публичного управления, иными словами, при создании системы органов управления, их структурного установления, при поступлении на государственную службу и ее прохождении.