Основные вехи в истории отечественной прокуратуры.

I. ДОПЕТРОВСКИЕ ВРЕМЕНА

Возникновение органов, контролирующих механизм государственного управления, относится по времени к царствованию Ивана Грозного. Царь в течение всего своего правления пытался подавить произвол чиновников, вводя жесткий контроль за их деятельностью. Однако формы этого контроля были столь же произвольны, как ситуация в сфере управления. Опричнина, не имевшая какой-либо правовой основы, базировалась на принципах внутреннего убеждения самих опричников, что привело к еще большему произволу и жестокости с их стороны.

Попытки введения в стране системы контроля продолжались и при Борисе Годунове, и при Василии Шуйском. Однако в период их правления органа государственного контроля создано не было.

Стремление жить по законам ясно проявилось во время Соляного бунта 1648 г. в Москве. Выражая мнение большинства населения, группа дворян и купцов призывала в челобитной царю Алексею Михайловичу последовать примеру византийского императора Юстиниана и провести систематизацию российского права.

После событий Соляного бунта начинается поиск путей введения в России надзора или контроля над чиновничеством. Еще рано говорить о прокуратуре или ее аналогах, но в системе исполнительной власти возникает Тайный приказ, на который были возложены если и не контрольные функции, то функции управления другими приказами и в определенной степени полномочия контроля над ними.

II. ПЕТР ПЕРВЫЙ.

Правление Петра Великого характеризуется значительными реформами во всех сферах жизни. При Петре заново создавалась армия, строился флот. В 1701 г. началась долгая и тяжелая война со Швецией. Все это требовало огромных финансовых затрат, слаженной работы государственного механизма, чего в России никогда не было. На протяжении всей истории русской государственности после падения Киевской Руси государственное управление характеризовалось произволом князей, воевод, царей, бояр, а позже и мелкого чиновничества. Общественная жизнь в большинстве своем не была урегулирована ни кодифицированными обычаями, ни полноценными нормами права.

Сложившаяся ситуация в государстве, политическая и административная необходимость подвели Петра I к мысли об учреждении института фискалов.

Указом от 5 марта 1711 г. в России была введена должность фискала, призванного "над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також в сборе казны и прочего." В этой фразе были закреплены все те функции фискала, которые в странах Европы были им получены в течение 300-летнего развития. Основными задачами петровских фискалов становится надзор за распоряжением средствами казны и казенным имуществом, а также выявление чиновничьего и судебного произвола. Однако Петр I не наделил фискалов достаточными полномочиями для осуществления возложенных на них обязанностей. Фискалы не проводили расследований и проверок, а исключительно "проведывали", "доносили" и "обличали", а также обеспечивали личное присутствие при имеющих важное государственное значение действиях. У фискалов не было достаточных полномочий, и это быстро свело на нет реализацию функции фискалата. Не облеченные достаточной властью и, более того, не получающие за свою работу жалованья фискалы постепенно срослись с чиновничеством, погрязли в коррупции, стали покрывать расхищение государственной казны.

Указом императора от 12 января 1722 г. была образована прокуратура России. Генерал-прокурором Сената 18 января 1722 г. был назначен один из наиболее приближенных к Петру сановников того времени П. Ягужинский. Представляя сенаторам первого генерал-прокурора, Петр сказал: "Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы, однако ж, то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления".

Указом от 27 апреля 1722 г. Петр определил полномочия и функции генерал-прокурора при Сенате.

Из Указа следовало, что "генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всяких делах, которые сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина к отправлению ему помешает, что все записывать повинен в свой юрнал". Прокурору вменялось в обязанность наблюдать и за тем, чтобы в Сенате "не на столе только дела вершились, но и самым действом по указам исполнялись", а также "накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал".

III. ЕЛИЗАВЕТА ПЕТРОВНА И ЕКАТЕРИНА II.

В эпоху Екатерины Великой прокуратуру ждали новые изменения, которые выразились в значительном расширении ее функций. Генерал-прокурор стал руководителем государственных финансов, государственного хозяйства и внутреннего управления, сохраняя при этом функции представителя государства в судебных инстанциях.

В 1767 г. впервые в России был провозглашен принцип государственного преследования преступлений, которое непосредственно осуществлялось прокуратурой. В отличие от законодательства Петра I, ограничивавшего прокурорский надзор правительственным делопроизводством, присутственными местами и чиновничеством, законодательство Екатерины II существенно расширило его пределы, поставив целью охранение закона вообще, практически вне зависимости от субъекта и объекта преступления.

IV. ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ ВЕК.

В 1802 г. должность генерал-прокурора объединили с должностью министра юстиции. Одновременно с этим были ограничены и полномочия генерал-прокурора. Основной задачей становился надзор за судебной деятельностью Сената и надзор за прокурорами губерний. Министр юстиции, стоявший во главе прокуратуры, в отличие от генерал-прокуроров XVIII в., не только фактически, но и формально был членом правительства, за которым никакого надзора не осуществлял. Еще Г. Державин запретил прокурорам опротестовывать решения местных государственных учреждений, следующие из предписаний министров. Таким образом, в XIX в. задачи и значение генерал-прокурора были резко ограничены. Формально ничего не изменилось, поскольку надзор за Сенатом сохранялся, но фактически, в связи с превращением Сената в преимущественно судебный орган, образованием новых высших государственных органов (Комитета министров и Государственного совета), на которые надзорная власть генерал-прокурора не распространялась, министр юстиции потерял роль "ока государева".

На прокурора при суде полностью возлагалось осуществление уголовного преследования. Прокурор возбуждал дело о преступлении, разыскивал виновного, собирал доказательства, представлял дело перед судом. После вынесения судом решения по делу прокурор надзирал за правильностью такового, соблюдением публичных интересов и далее, говоря современным языком, за законностью исполнения наказания. В сфере гражданского судопроизводства прокурор не был активной стороной процесса, не выступал истцом при защите государственных интересов, но давал заключение по рассматриваемому спору и имел право на опротестование незаконного, по его мнению, решения суда.

В то же время прокуратура не осуществляла непосредственного надзора за судами, не вмешивалась в судопроизводство, не могла повлиять на назначение судей и т.д. Прокуроры были облечены значительными процессуальными правами, которые тем не менее не позволяли им "давить" на суд, навязывать ему свое мнение.

1864 год повлек радикальные изменения, закрепленные в «Учреждениях судебных установлений».

Основной функцией стало уголовное преследование от и до. Понятие прокурорский надзор сохранилось, но общего надзора прокуроры уже не осуществляли. Понятие осталось в силу того, что на прокурора возлагалась обязанность осуществлять надзор за исполнением законов органами следствия.

Особенно против этого выступал Кони А. Ф. : «Совершенное изменение в характере деятельности прокурора, быть может, и выходило красивым с теоретической точки зрения но противоречит условиям нашей административной жизни».

V. ДВАДЦАТЫЙ ВЕК.

1917 год – прокурорского надзора не было, однако, в 1922 году вышло Положение о прокурорском надзоре, и учреждена государственная прокуратура. При этом Прокурор одновременно являлся Народным Комиссаром Юстиции. Иными словами, прокуратура была в составе Минюста (если смотреть по современным меркам). Но в основном, функции вернулись в классическое русло: надзор за законностью, протесты на противоречащие закону распоряжения., возбуждение уголовного преследования.

1933 – создание прокуратуры СССР.

1979 – новый закон о прокуратуре СССР, в котором разделились направления надзора.

ВЫВОД: 1722 – 1864 – преобладание надзорной функции. Но при этом миграция в системе ОГВ. Вначале полностью самостоятельная, затем слилась должность Генерал-прокурора и Министра Юстиции.

1864 – 1917 – У Прокуратуры забирают надзорные полномочия. Судебная реформа сделала то, что Прокуратура сугубо орган обвинения со своей, обвинительной властью.

1917 – 1922 – Отсутствие прокуратуры.

1922 – 1928 – Возвращение прокуратуры, но уже с надзором. В Минюсте, но при судах.

1928 – настоящее время: отрыв прокуратуры от суда, централизация. После 1936 года система, которая похожа на нынешнюю и похожа на то, что существовало при Петре I.

Следовательно, был период, когда прокуратура не состояла в надзоре.