Особливості управління в сфері використання і охорони земель населених пунктів

Особливістю управління є здійснення подвійного планування використання земель: на основі містобудівної та землевпорядної документації. Слід погодитися із негативною оцінкою такого дублювання.

Крім того, дуалізм присутній і у веденні кадастру: крім кадастру земельного, ведеться ще й містобудівний кадастр (див. ст. ст.. 2, 14, 23 ЗУ «Про основи містобудування», ПКМ «Про містобудівний кадастр населених пунктів» від 25.03.1993 № 224). На цей дуалізм звертав увагу М. І. Краснов 1023, вказуючи, що при веденні кадастру земель населених пунктів немає потреби здійснювати бонітування ґрунтів, а також те, що реєстрація прав на земельні ділянки тісно пов´язана із реєстрацією прав на нерухомість.

Особливості правового режиму окремих земель житлової та громадської забудови

У складі земель житлової та громадської забудови закон окремо виділяє:

• земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель (такі земельні ділянки також називаються присадибними - див. ст. 121 ЗКУ) і гаражного будівництва (ст. 40 ЗКУ). Детальних положень з приводу режиму присадибних та гаражних земельних ділянок закон не містить. Натомість, такі положення вміщені у низці ДБН - насамперед, ДБН 360-92** «Планування і забудова міських і сільських поселень», ДБН В.2.2-15-2005 «Будинки і споруди. Житлові будинки. Основні положення», та ін. Рішеннями органів місцевого самоврядування може обмежуватися або заборонятися надання у власність земельних ділянок для гаражного будівництва в районах багатоповерхової забудови - див., напр., рішення Київради «Про питання індивідуального гаражного будівництва на територіях багатоповерхової житлової забудови в м. Києві» від 23.12.1999 № 165/667;

• земельні ділянки житлово-будівельних (житлових) і гаражно-будівельних кооперативів (ст. 41 ЗКУ) та земельні ділянки багато-квартирних жилих будинків (ст. 42 ЗКУ), що часто позначаються разом як прибудинкові земельні ділянки (території). Питання, пов´язані із можливістю приватизації таких земельних ділянок, у т. ч. об´єднаннями співвласників житлових будинків (щодо ділянок багатоквартирних житлових будинків), розглядалися у темі «Набуття, перехід та припинення права власності на земельні ділянки». Конфігурація та режим ділянок визначаються на підставі нормативних документів у галузі будівництва (ДБН 360-92**, ДБН В.2.2-15-2005 та ін.) містобудівною документацією.

Проблема. Законодавство є суперечливим у вирішенні питання про те, хто є суб´єктом права власності на земельну ділянку під багатоквартирним житловим будинком. Ч. 2 ст. 42 ЗКУ, деякі акти органів місцевого самоврядування (Рішення Київради від 15.07.2004 № 457/1867 «Про порядок передачі (надання) земельних ділянок в користування або у власність у місті Києві») виходять з того, що земельна ділянка може перебувати у власності об´єднання співвласників багатоквартирного будинку як юридичної особи; у той же час положення ч. З ст. 42, ст. 89 ЗКУ, ст. 382 ЦКУ, ст. 19 ЗУ «Про об´єднання співвласників багатоквартирного будинку» вказують (прямо чи опосередковано) на те, що земельна ділянка перебуває у спільній сумісній власності власників житлових приміщень.

У будь-якому випадку, чинне земельне законодавство не встановлює процедури передачі земельної ділянки ні у власність об´єднань власників, ні у спільну власність цих осіб. Існуюча форма державного акту на право власності на землю (затверджена ПКМ від 02.04.2002 № 449) не враховує особливостей можливої спільної власності на земельну ділянку під багатоквартирними житловими будинками (значна кількість співвласників, можливість достатньо частої зміни складу власників тощо).

Описані проблеми у правовому регулюванні призводять до того, що для переважної більшості багатоквартирних житлових будинків прибудинкові території не виділені та не надані. Поділяємо точку зору П. Ф. Кулинича, за якою земельні ділянки повинні повністю поділяти юридичну долю будинку 1024. Лише такий підхід дозволить покращити існуючу ситуацію.

• земельні ділянки вулиць і доріг населених пунктів. Деякі особливості правового режиму таких земельних ділянок визначаються Законом України «Про автомобільні дороги» (див. насамперед розділ III) та прийнятими на його розвиток підзаконними актами, насамперед, ПКМ від 30.03.1994 № 198 «Про затвердження Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони», Технічні правила ремонту і утримання міських вулиць і доріг КТМ 204 України 010— 94, затверджені Держжитлокомунгоспом України 27.12.1994 тощо. Згідно із ст. 19 Закону України «Про автомобільні дороги» (покладає на органи місцевого самоврядування обов´язок із «статистичного обліку та паспортизації вулиць і доріг міст та інших населених пунктів» - п. 5 статті) проводиться інвентаризація вулиць і доріг населених пунктів, ці матеріали затверджується місцевою радою, яка бере комунальні вулиці і дороги на баланс та ставить їх на облік.

Закон не містить спеціальних положень щодо режиму земельних ділянок, наданих для розміщення інших об´єктів: будинків державної влади та місцевого самоврядування, об´єктів соціальної, культурно-побутової та інженерної інфраструктури, земель загального користування тощо. Режим таких ділянок визначається містобудівною документацією на підставі чинних нормативних документів (див. Додаток 5), насамперед, у галузі будівництва.

Правовий режим поселень за межами населених пунктів

Відповідно до ст. 38 ЗКУ, до земель житлової та громадської забудови відносяться земельні ділянки лише в межах населених пунктів, відповідно, норми законодавства про дану категорію земель не поширюються на земельні ділянки під поселеннями за межами населених пунктів. Між тим, житлові будинки можуть знаходитися і поза межами населених пунктів на землях, наданих для садівництва (ст. 35 ЗКУ), ведення особистого селянського (ст. 6 ЗУ «Про особисте селянське господарство») або фермерського господарства (ст. ст.. 5, 13, 14, 16 та ін. ЗУ «Про фермерське господарство»); на землях рекреаційного призначення (ст. 51 ЗКУ), землях транспорту (приміщення для проживання стрілочників, бакенників), оборони тощо. Фактично сьогодні закон не регламентує розміщення службового житла на різних категоріях земель.

Правовий режим земель поселень за межами населених пунктів має чимало прогалин, що призводить до численних зловживань (створення поселень на землях природно-заповідного, водного фонду тощо під виглядом об´єктів рекреаційного призначення). При заповненні існуючих прогалин доцільно використати історичний досвід (положення ЗК УРСР 1970 р.) та відповідні норми законодавства зарубіжних країн, насамперед, РФ (Містобудівний кодекс, Земельний кодекс).