Контроль за використанням, відтворенням та охороною земель

Контроль за використанням та охороною земель, за законодавчим визначенням, «полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України» (ст. 187 ЗКУ).

У доктрині земельного права державний контроль за використання і охороною земель визначається як врегульована нормами права владно організуюча діяльність спеціально уповноважених державних органів, спрямована на забезпечення додержання норм земельного законодавства всіма суб’єктами відповідних суспільних відносин, попередження та виявлення правопорушень, вжиття заходів впливу на порушників і поновлення порушених прав землевласників і землекористувачів. Саме у такому розумінні розглядатиметься даний термін нижче, оскільки, на наш погляд, воно більше відповідає тому значенню, якого надається терміну «контроль» у законодавстві.

Функція контролю пов´язана із функцією моніторингу, проте, на відміну від моніторингу, для контролю характерний владний вплив на порушників.

За суб´єктом здійснення виділяють такі форми контролю: (1) державний, (2) самоврядний та (3) громадський контроль.

(1) Загальні положення про здійснення державного контролю у даній сфері визначені ст. ст.. 187-190 ЗКУ, ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель», ПКМ «Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів з державного контролю за використанням та охороною земель» від 20.05.2009 № 477, наказом Держкомзему «Про затвердження Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель» від 12.12.2003 № 312, засади притягнення до адміністративної відповідальності за земельні правопорушення - КУпАП. Відносини із здійснення контролю також регулюються законодавством, що визначає статус контролюючих суб´єктів:

• Держземагентства України - ст. 6 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель»;

Упродовж І кварталу 2009 року органами земельних ресурсів проведено понад 27 тис. перевірок стану дотримання вимог земельного законодавства; виявлено більше 17 тис. порушень; складено понад 10 тис. протоколів про адміністративні правопорушення; видано понад 16 тис. приписів; притягнуто до адміністративної відповідальності більше 8,7 тис. громадян і посадових осіб, на яких накладено штрафів на суму близько 1,65 млн. грн., з них стягнено понад 0,8 млн. грн. (49 % від загальної суми накладених); видано понад 5,6 тис. повторних приписів з метою контролю за усуненням виявлених порушень. До органів прокуратури для розгляду та подальшого реагування направлено понад 2 тис. матеріалів стосовно порушень земельного законодавства, проте до суду направлено лише 365 позовів (24 %). До органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування направлено понад 3,2 тис. клопотань щодо усунення виявлених порушень, однак з них задоволено лише 815 клопотань (25 % від загальної кількості направлених).

• Міністерства екології та природних ресурсів України, у складі якого діє Державна екологічна інспекція - ст. 7 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель», ПКМ «Про затвердження Положення про Державну екологічну інспекцію» від 17.11.2001 № 1520;

• Міністерства аграрної політики і продовольства України, у складі якого повинна бути (ст. 9 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель») утворена Державна служба охорони родючості ґрунтів. Поки що цього не сталося, на даний час існує «державна бюджетна організація» Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів «Центрдержродючість» (Положення затверджене наказом Мінагрополітики України від 01.09.2000 № 167), що, як видається, не є повноцінним замінником служби;

• МОЗ України, у складі якого діє санітарно-епідемічна служба - див. ПКМ «Про затвердження Положення про державний санітарно-епідеміологічний нагляд в Україні» від 22.06.1999 № 1109;

• Мінрегіонбуд України, в складі якого діє Державна архітектурно-будівельна інспекція - див. ПКМ «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію» від 18.10.2006 № 1434, ПКМ «Про затвердження Положення про державний архітектурно-будівельний контроль» від 25.03.1993 № 225;

• місцеві державні адміністрації - ст. 16 ЗУ «Про місцеві державні адміністрації», ст. 17 ЗКУ

(2) Здійснення самоврядного контролю у галузі земельних відносин передбачене ст. 189 ЗКУ, п.«ї» ст. 15 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища». Порядок здійснення контрольних повноважень органами місцевого самоврядування визначається насамперед ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема, п.«б» ч. 1 ст. 33 Закону надає виконавчим органам рад повноваження щодо здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; ст. 48 передбачає засади діяльності тимчасових контрольних комісій ради. Оскільки на законодавчому рівні засади здійснення самоврядного контролю визначаються лише в загальному вигляді, існує практика деталізації положень Законів у актах самих органів місцевого самоврядування: див., наприклад, рішення Київради № 16/890 від 25.09.2003 «Про Порядок здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві».

(3) Здійснення громадського контролю за використанням та охороною земель передбачене ст. 190 ЗКУ, згідно із якою такий контроль «здійснюється громадськими інспекторами, які призначаються відповідними органами місцевого самоврядування і діють на підставі положення, затвердженого центральним органом виконавчої влади по земельних ресурсах.» На сьогодні відповідне положення не затверджене.

Громадський контроль за використанням та охороною земель на даний час може здійснюватися в рамках громадського контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища. Правовою основою для здійснення такого контролю є ст. 36 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» та наказ Міністерства екології та природних ресурсів України № 88 від 27.02.2002 «Про затвердження Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля».

Здійснення заходів з охорони природи громадськими формуваннями також регламентується ЗУ «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» від 22.06.2000.

Землеустрій

Землеустрій законодавчо визначається як «сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональної організації території адміністративно-територіальних утворень, суб´єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил» (ст. 1 ЗУ «Про землеустрій» від 22.05.2003, ст. 181 ЗКУ). Фактично, таке визначення ототожнює землеустрій із регулюванням земельних відносин, воно не відповідає існуючим правилам про землеустрій, будучи, на наш погляд, надто широким.

Цілий спектр визначень землеустрою пропонується у спеціальній літературі. Землеустрій визначається як:

«соціально-економічний процес цілеспрямованої організації території і засобів виробництва, нерозривно пов’язаних із землею, який відбувається під впливом розвитку продуктивних сил і виробничих відносин суспільства» (С. М. Волков);

«стан певного територіального устрою визначеної частини просторового базису, що створюється в результаті формування земельних об´єктів»; натомість, «землевпорядкування - територіально-функціональне планування землекористування сформованих земельних об´єктів» (С. П. Войтенко, М О. Володін);

«цілісна система взаємопов’язаних (організаційних, правових, організаційно-господарських, інженерно-технічних, еколого-економічних і соціальних) заходів і дій, спрямованих в кінцевому результаті на зміну або вдосконалення існуючого порядку і змісту використання або володіння землею. Він здійснюється з метою організації раціонального та найбільш ефективного використання землі (земельної власності) як в інтересах окремої людини, так і групи людей та суспільства в цілому» (Я. Я. Новаковський, А. М Третяк); «діяльність держави в галузі внутрішнього управління, яка має на меті спрямування розвитку земельного ладу в інтересах суспільного блага» (О. А. Хауке), та ін.

На наш погляд, при формулюванні визначення землеустрою потрібно виходити із того, що дане поняття на сьогодні несе певне смислове навантаження, яке обумовлюється не стільки законодавчою дефініцією, скільки законодавчо визначеним змістом землеустрою (ст. 184 ЗКУ), що включає:

«а) встановлення (відновлення) на місцевості меж адміністративно-територіальних утворень, землеволодінь і землекористувань;

б) розробку загальнодержавної і регіональних програм використання та охорони земель;

в) складання схем землеустрою, розроблення техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель відповідних адміністративно-територіальних утворень;

г) обґрунтування встановлення меж територій з особливими природо-охоронними, рекреаційними і заповідними режимами;

ґ) складання проектів впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань та створення нових;

д) складання проектів відведення земельних ділянок;

е) встановлення в натурі (на місцевості) меж земельних ділянок;

є) підготовку документів, що посвідчують право власності або право користування землею, у випадках, передбачених законом;

ж) складання проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозмін, упорядкування угідь, а також розроблення заходів щодо охорони земель;

з) розроблення іншої землевпорядної документації, пов´язаної з використанням та охороною земель;

и) здійснення авторського нагляду за виконанням проектів з використання та охорони земель;

і) проведення топографо-геодезичних, картографічних, ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень і розвідувань земель.»

Конкретизація цих заходів передбачена ЗУ «Про землеустрій».

Як бачимо, землеустрій складають насамперед різноманітні технічні заходи, причому до змісту землеустрою включається розробка землевпорядної документації, проте не включається її затвердження. Таким чином, вважаємо, що землеустрій доцільно визначати як сукупність технічних заходів, що включають підготовку, складання, виконання та нагляд за виконанням проектної документації щодо використання, охорони та відтворення земель.

Поряд з тим, нам видається сумнівним віднесення землеустрою у тому розумінні, яке існує на сьогодні в законодавстві та спеціальній літературі, до функцій управління - адже така діяльність позбавлена владного примусу.

Виділяють стадії землевпорядного проектування:

• прогнозні, передпроектні землевпорядні розробки;

• проектні розробки (проекти землеустрою на окремі господарські структури);

• робочі проекти на окремі заходи щодо охорони земель, поліпшення земельних угідь тощо.

Залежно від завдань, змісту та методів проведення прийнято виділяти дві форми землеустрою: внутрігосподарський (організація території сільськогосподарських підприємств із запровадженням сівозмін, упорядкування сільськогосподарських угідь, розробка заходів щодо боротьби з ерозією тощо) та міжгосподарський землеустрій (утворення нових землекористувань, ліквідація черезсмужжя, встановлення меж населених пунктів тощо). Синонімом терміну «міжгосподарський землеустрій» є термін «територіальний землеустрій». А. М. Третяк виділяє також т. з. «зокремлений землеустрій», що передбачає складання робочих проектів з метою деталізації проектів внутрігосподарського землеустрою, виконаних на рівні схеми.

На наш погляд, в межах функції землеустрою можна розглядати також державну землевпорядну експертизу (експертизу землевпорядної документації) - «діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об´єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об´єктів експертизи» (ст. 1 ЗУ «Про державну експертизу землевпорядної документації»). Здійснення експертизи регламентується ч. З ст. 186 ЗКУ, ЗУ «Про державну експертизу землевпорядної документації», ПКМ від 12.07.2006 № 974 «Про затвердження Порядку реєстрації об´єктів державної експертизи землевпорядної документації та типової форми її висновку», наказами Держкомзему «Про затвердження Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації» від 03.12.2004 № 391, «Про організацію проведення державної експертизи землевпорядної документації» від 29.01.2009 №51.

У Держкомземі України, наприклад, в 2006 році проведено державну землевпорядну експертизу 1800 одиниць проектно-технічної документації, в т. ч. оцінено: позитивно - 839 (46,6 %), негативно - 239 (13,3 %), повернуто на доопрацювання - 722 (40,1 %).