Поняття управління у галузі земельних відносин

У доктрині земельного права вживаються терміни (1) «управління у галузі земельних відносин», (2) «державне управління земельним фон-дом»161, (3) «державнерегулювання земельних відносин». Часто вони застосовуються як синоніми.

Нижче ми використовуватимемо термін «правління у галузі земельних відносин», якому надаватимемо значення діяльності із використанням владного примусу, спрямованої на забезпечення раціонального використання, охорони та відтворення земель.

Система органів управління в галузі земельних відносин

В залежності від обсягу компетенції виділяють органи (1) загальної, (2) міжгалузевої, (3) галузевої компетенції, (4) спеціально уповноважений орган з питань земельних ресурсів.

(1) До органів загальної компетенції (компетенція цих органів не обмежена ні певною галуззю, ні функціональним напрямком) належать:

• Верховна Рада України (ст. 6 ЗКУ);

• Кабінет Міністрів України (ст. 13 ЗКУ);

• Рада Міністрів АР Крим (ст. 16 ЗКУ);

• місцеві державні адміністрації (ст. 17 ЗКУ, ст. ст.. 16, 21 ЗУ «Про місцеві державні адміністрації»);

• Верховна Рада АР Крим (ст. 7 ЗКУ, Конституція АР Крим);

• місцеві ради (ст. ст.. 8-12 ЗКУ, ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», ЗУ «Про столицю України - місто-герой Київ»).

(2) Міжгалузевими органами (компетенція цих органів охоплює певний функціональний напрямок діяльності) є:

• Міністерство екології та природних ресурсів України (ст. 14 ЗКУ, ст. 17 ЗУ «Про охорону земель», ст. 20 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища», ст. 7 ЗУ «Про державний контроль за використанням і охороною земель»); міністерство, зокрема, організовує моніторинг земель, проведення державної екологічної експертизи, здійснює контрольні повноваження тощо;

• Міністерство аграрної політики України та продовольства (ст. 18 ЗУ «Про охорону земель», ст. 8 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель»); бере участь у моніторингу та охороні земель сільськогосподарського призначення тощо;

• Міністерство надзвичайних ситуацій України. В складі міністерства діє державний департамент - Адміністрація зони відчуження і зони безумовного (обов’язкового) відселення, який, відповідно до ПКМ від 11.08.2000 № 1263 (затверджено Положення), уповноважений «надавати в оренду земельні ділянки у зоні відчуження і зоні безумовного (обов´язкового) відселення на тих територіях, з яких відселено жителів та припинено діяльність рад», здійснює реабілітацію, моніторинг земель та контроль за використанням земель;

• Міністерство культури України (ст. 5 ЗУ «Про охорону культурної спадщини»). Міністерство здійснює окремі повноваження у галузі використання земель історико-культурного призначення;

• Міністерство оборони України забезпечує використання земельних ділянок, виділених для потреб Збройних Сил;

• Фонд державного майна України (п. 12 розділу X «Перехідні положення», ст. 17-1 та ін. ЗКУ; Тимчасове положення затверджене Постановою Верховної Ради України від 07.07.1992 № 2558-ХІІ): розпоряджається деякими земельними ділянками державної власності.

(3) Галузеві органи (здійснюють повноваження у певній галузі):

• Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (ст. 20 ЗУ «Про планування та забудову територій») здійснює нормативно-правове регулювання земельних відносин тощо;

• Міністерство інфраструктури України (Положення затверджене ПКМ від 06.06.2006 № 789) здійснює низку повноважень по відношенню до земель транспорту та зв´язку (див., напр., ч. 1 ст. 12 Кодексу торговельного мореплавства України);

• Державне агентство водних ресурсів України (ст. 16 ЗУ «Про меліорацію земель») здійснює низку повноважень у галузі меліорації земель;

• Державне агентство лісових ресурсів України (ст. 28 ЛКУ) здійснює державний нагляд і контроль за використанням земель лісогосподарського призначення.

(4) Спеціально уповноваженим органом у галузі земельних відносин (ст. 15 ЗКУ та ін. норми кодексу вживають термін «центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів»). Державне агентство земельних ресурсів України, структуру якого складає центральний апарат та територіальні органи земельних ресурсів (положення затверджені наказом Держкомзему від 17.06.2008 № 123), інженери-землевпорядники сіл, селищ. Нарівні з обласними головними управліннями в АР Крим діє Республіканський комітет по земельних ресурсах АР Крим, який є республіканським органом виконавчої влади, функціонально підпорядковується Держземагентству і входить до єдиної системи державних органів земельних ресурсів (Положення затверджене постановою Ради Міністрів АР Крим від 25.10.2010 № 200771).

Певні функції центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів (зокрема, щодо т. з. «реєстрації земельних ділянок» - див. ст. 202 ЗК України) на даний час фактично здійснює Державне підприємство «Центр державного земельного кадастру» (діє на підставі Статуту, затвердженого наказом Держкомзему від 22.01.2009 № 33), що, на наш погляд, не відповідає закону.

Проблема. У містах Києві, Севастополі, Сімферополі, Харкові, Миколаєві, Чернівцях та деяких інших міськими радами у складі їхніх виконавчих органів створені управління земельних ресурсів поза межами єдиної системи органів земельних ресурсів, які перебрали на себе функції центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, зокрема, у питаннях посвідчення прав на земельні ділянки772.

Постановою Вищого господарського суду України від 20.04.2010 К-8025/09 по справі за позовом Київради до Держземагентства України про визнання протиправним та скасування п. 1.4, абз.З, 5,6, п. 1.16, другого речення п. 2.14, п. п. 3.1, 3.2, 3.10, першого та четвертого речення п. 5.2 Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затвердженої наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.05.1999 № 43773 позов було задоволено. Цим самим суд фактично «освятив» практику видачі та реєстрації державних актів виконавчими органами місцевих рад.

На наш погляд, задовольняючи позов, суд допустив помилку, пославшись на положення ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» і вважаючи, що оспорювані положення Інструкції порушують права органів місцевого самоврядування. Судом не враховано, що більш пізні положення ЗКУ фактично передали відповідні повноваження державним органам земельних ресурсів (ст. ст.. 202, 204). З іншого боку, слід цілком погодитися із судом у тому, що існуюча практика здійснення функції з реєстрації та видачі державних актів ДП «Центр державного земельного кадастру» справді не відповідає закону, адже «Держкомзем України не мав повноважень наділяти, в тому числі делегувати владні повноваження суб’єктів владних повноважень, що передбачені Конституцією та законами України, державному підприємству, яким в даному випадку є Центр державного земельного кадастру при Держкомземі України».

3. Функції управління в галузі земельних відносин

Поняття функцій управління

Функції управління у галузі земельних відносин у доктрині визначаються як види (напрями) діяльності уповноважених органів щодо забезпечення раціонального й ефективного використання, охорони та відтворення земель (за основу взяте визначення А. П. Гетьмана). Саме у такому розумінні даний термін буде розглядатися нижче.

Існують різні доктринальні підходи щодо виділення тих чи інших функцій управління у галузі земельних відносин. Нижче наведена коротка характеристика тих функцій, що, на думку автора, на сьогодні є найбільш вираженими.

Планування використання земель

У чинному законодавстві України (наприклад, ст. ст.. 177-180 ЗКУ) термін «планування використання земель» вживається, проте не визначається.

Під плануванням використання земель у правовій доктрині прийнято розуміти діяльність уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування, що полягає у створенні та втіленні перспективних програм (схем) використання та охорони земельних ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, історичних, географічних, демографічних та інших особливостей конкретних територій, а також в прийнятті та реалізації на їх основі відповідних рішень.

Формами планування використання земель є (1) розробка та затвердження програм використання земель (державних, регіональних), (2) планування територій, (3) природно-сільськогосподарське районування земель.

На сучасному етапі у розвинених країнах світу територіальне планування є однією з головних функцій державного управління у галузі земельних відносин. Запроваджене у містах на початку XX сторіччя, у його 20-30 рр. планування все частіше починає поширюватися на всю територію тієї чи іншої країни (Англія, Італія, Франція, СІЛА, Данія та ін.). У різних країнах воно має різні назви: у Великобританії - «планування міської та сільської території», у ФРН - «планувальне упорядкування території», у Франції - «впорядкування території», у США - «зонування» або «планування поверхні» тощо.

(1) Правовою основою складання та затвердження державних та регіональних програм використання земель є норми ст. ст.. 85,116 Конституції України, ст. 6 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища», ЗУ «Про державні цільові програми», ст. ст.. 177-180 ЗКУ.

Прикладом програмних документів, що стосуються використання земель, є Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затверджені Постановою ВРУ від 05.03.1998, Основні напрями земельної реформи в Україні на 2001-2005 рр., затверджені Указом Президента України від 30.05.2001 № 372, Розпорядження КМУ від 26.09.2001 «Про затвердження заходів щодо реалізації Основних напрямів земельної реформи в Україні на 2001-2005 рр.».

Держкомземом України ще у 2004 році було підготовлено проект спеціальної Загальнодержавної програми використання та охорони земель на 2005-2015 рр.779. Програма була схвалена КМУ та подана як законопроект до ВРУ780, проте ухвалена так і не була. Розпорядженням КМУ від 17.06.2009 № 743-р була схвалена Концепція державної цільової програми розвитку земельних відносин в Україні на період до 2020 року.

До регіональних програм використання земель належить, напр., Програма використання та охорони земель Сумської області на 2007-2015 роки, затверджена рішенням 15 сесії облради п´ятого скликання від 27.07.2007781.

(2) Планування територій у законодавстві визначається як «процес регулювання використання територій, який полягає у створенні та впровадженні містобудівної документації, ухваленні та реалізації відповідних рішень» (ст. 1 ЗУ «Про планування і забудову територій»). Законодавче визначення не повною мірою відбиває суть даного терміну, що випливає із його вживання у законодавстві: насправді, планування територій здійснюється за допомогою не лише містобудівної, а і землевпорядної документації.

Правовою основою територіального планування є Закони України «Про основи містобудування» від 16.11.1992, «Про планування та забудову територій» від 20.04.2000, «Про Генеральну схему планування території України» від 07.02.2002, ст. 180 ЗКУ.

В рамках планування територій можуть складатися схеми планування території району та схеми планування території сільради. Відносини із складання таких схем регламентуються, відповідно, ДБН Б. 1.1-6-2007 «Система містобудівної документації. Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження схем планування території району» та ДБН Б. 1.1-7-2007 «Система містобудівної документації. Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження схем планування території сільради».

Зонування є різновидом територіального планування, здійснюється у межах населених пунктів, встановлює вимоги щодо допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок у межах окремих зон (ст. 180 ЗКУ). На даний час зонування має здійснюватися при затвердженні схем планування територій на місцевому рівні (ст. 11 ЗУ «Про планування і забудову територій») та місцевих правил забудови (ст. 22 ЗУ «Про планування і забудову територій»).

Планування територій (що включає зонування) є альтернативою принципу встановлення «цільового призначення земель», який є несумісним з умовами ринкової економіки, із повноваженнями власника розпоряджатися власною земельною ділянкою783. У сучасних умовах жорстке визначення «цільового призначення» земельних ділянок повинне бути замінене виділенням однорідних за своїм режимом зон, де потрібні види землекористування запроваджуються або шляхом прямих заборон чи приписів, або запровадженням підвищених ставок податку чи інших заходів стимулювання. Зонінгові правила можуть встановлювати вимоги щодо площі земельної ділянки, її фронтального розміру (протяжності вздовж вулиці), відступів забудови (від меж земельної ділянки або червоних ліній), обмежувати висоту забудови, кількість поверхів, розміри будинків, відсоток забудови ділянки, розміри дворів та інших відкритих просторів, регламентувати розміщення і використання споруд і землі для різноманітних цілей (житла, виробництва, торгівлі та ін.). Правила повинні перешкоджати утворенню земельних ділянок, які не можна було б використовувати відповідно до їх вимог (насамперед щодо планувальних параметрів - розмірів, відступів, конфігурації тощо).

За кордоном вироблено досвід так званого «гнучкого зонування», що враховує природний контур місцевості. Методами такого зонування є «плаваючі зони» та «планова забудова» (що передбачає порядок ущільнення забудови земельної ділянки та інші вимоги з контролю за подрібненням земель). При такому зонуванні відмовилися від жорсткого планування і встановлення правового режиму на всій території адміністративної одиниці на користь більш гнучкого підходу, який полягає у встановленні правового режиму стосовно кожної конкретної ділянки. Архітектори і проектувальники все глибше починають розуміти значення найбільш повного врахування обмежень землекористування, зумовлені природними особливостями окремих земельних ділянок. Особливо важливою є міждисциплінарна оцінка впливу проекту землекористування на природу, формуванню якої сприяє екологічна експертиза.

(3) Природно-сільськогосподарське районування земель - «поділ території з урахуванням природних умов та агробіологічних вимог сільськогосподарських культур» (ч. 1 ст. 179 ЗКУ). Районування є основою для розробки землевпорядної документації відносно земель сільськогосподарського призначення.

Здійснення природно-сільськогосподарського районування земель регламентується ст. 179 ЗКУ, ст. 26 ЗУ «Про охорону земель» від 19.06.2003, ст. 39 ЗУ «Про землеустрій» від 22.05.2003, ПКМ від 26.05.2004 № 681 «Про затвердження Порядку здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель», наказом Держкомзему від 10.11.2004 № 366 «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо здійснення природно-сільськогосподарського районування (зонування) земель».

За часів СРСР при проведенні природно-сільськогосподарського районування території України було виділено п´ять природно сільськогосподарських зон та дві горні області789. У межах зон (гірських областей) виділялися провінції за показниками гідротермічного режиму. Провінції поділялися на округи (переважно за характером рельєфу), в межах яких, в свою чергу, було виділено біля 200 природно-сільськогосподарських районів 79°. У 2007 році ДП «Головний науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» на замовлення Держкомзему розроблена карта (схема) природно-сільськогосподарського районування України.