Реформування економічної системи природокористування та природовідтворення

Євроінтеграційний процес України об’єктивно полягає у формуванні спільного з Європейським Співтовариством (ЄС) екологічного, економічного, соціального, політичного та правового простору, який нині утворюють майже п’ятдесят держав. Україна, будучи складовою цього геополітичного простору та водночас екосистемною складовою загальноєвропейських природних багатств, безумовно впливає на їх стан і якість. В свою чергу, зазнаючи зворотного впливу європейських екологічних чинників, Україна має належним чином сприймати тенденції екологічної політики ЄС, адаптуючи їх до національної екологічної політики, але у контексті формування екологічно безпечного європейського простору. Тому від існуючого рівня і якості напрацювання й впровадження політико-економічних та організаційних механізмів європейської екологічної інтеграції залежить і рівень розв’язання її власних екологічних проблем, які, по суті, є транснаціональними і глобальними.

Одним з пріоритетів міжнародного співробітництва у сфері екології є участь у процесі „Довкілля для Європи”. Примітно, що провідною ідеєю цього процесу виступає інтеграція екологічної політики з політикою державного управління (включаючи економічну політику) в регіонах ЄЕК ООН. Зазначена ідея розвиває й поглиблює рішення саміту Ради Європи у м.Кардифі щодо імплементації в усі стратегії ЄС оцінок впливу на навколишнє природне середовище головних політичних та економічних заходів Співтовариства (так званий “Кардифський процес”).

Стосовно Нових Незалежних Держав провідна ідея розгортання процесу “Довкілля для Європи” трактується як інтеграція екологічних рішень з економічною та політичною реформами. Україна приєдналась до цього процесу, що надало сильний імпульс для суспільного осмислення важливості розбудови ефективної вітчизняної системи раціонального природокористування та захисту навколишнього природного середовища як засобу формування екологічно безпечного європейського простору.

Визнання вступу до ЄС як стратегічного пріоритету неминуче ставить перед Україною ряд питань стосовно подальшої стратегії реформування національної економіки, адекватної принципам регулювання суспільної самоорганізації європейської спільноти. Одним із провідних засобів здійснення такої стратегії має стати економічний механізм природокористування та природовідтворення.

Отже, європейський вимір для державної екологічної політики означає її орієнтацію на впровадження тих інструментаріїв ЄС, які спроможні нейтралізувати український діапазон європейського спектру екологічних загроз і викликів. Водночас європейський вимір для державної екологічної політики – це визнання бажання й готовності України будувати свою економічну систему природокористування та природовідтворення адекватно до цілей, вимог, правил, принципів, стандартів екологічної політики ЄС.

Існуючий в Україні економічний механізм екологічного управління переважно оперує групою таких регуляторів екологічної поведінки товаровиробників, які змушують їх обмежувати свою природоруйнівну діяльність згідно з вимогами нормативних актів, постанов і законів. Водночас, реалії вітчизняного екологічного управління переконують, що економічні інструменти переважно виконують роль фіскальних платежів, а функціонування еколого-економічних регуляторів виступає засобом нагромадження фінансових ресурсів у владних структурах. Цей висновок відбиває ситуацію, що склалася на всіх рівнях господарювання. Крім того, досі чимало еколого-економічних інструментів існують лише на рівні законодавчих положень, не будучи реалізованими та впровадженими у практику господарювання.

 Явна спрямованість вітчизняного економічного механізму екологічного регулювання на пріоритет методу "батога" стосовно природокористувачів, які працюють у нинішніх складних економічних і соціальних умовах, аж ніяк не стимулює їх зацікавленість у дотриманні екологічних норм і зниженні техногенних навантажень на природу. Цей механізм не спонукає їх до впровадження екологічно безпечних способів ведення господарства, сковує природозберігаючу діяльність, обмежує впровадження інноваційних екологоорієнтованих технологій, що призводить до закономірного погіршення якості довкілля. Тим самим виявляється неконструктивність економічного інструментарію існуючого механізму, який не здатний заохотити суб’єктів господарювання на досягнення екологічних цілей і створити сприятливі фінансові умови для впровадження природоохоронних заходів.

Основні недоліки вітчизняного економічного механізму екологічного управління полягають у тому, що він, по-перше, не набув необхідного розвитку; по-друге, не спроможний заінтересувати суб’єктів господарювання у проведенні природоохоронних заходів; по-третє, не кореспондує з іншими економічними показниками та підоймами господарської діяльності; по-четверте, недостатньо оперативно й ефективно реагує на динаміку економічних і екологічних процесів у державі. Зрозуміло, що такий механізм природокористування та природоохоронної діяльності не спроможний спонукати прогресивні екологозорієнтовані структурні зрушення як у техніко-технологічній базі суспільного виробництва, так і у національному господарстві.

По суті, через відсутність нині моделі якісного, ефективного економічного механізму природокористування та природоохоронної діяльності завдаються збитки суспільному виробництву. Отже, на часі – опрацювання та впровадження економічно обґрунтованої та екологічно доцільної вітчизняної системи регуляторів еколого-економічної поведінки суб’єктів господарювання, яка би була адекватна завданню гармонізації та інтеграції економічної, екологічної й соціальної стратегії реформування суспільства, міжнародній ідеї сталого, збалансованого з можливостями природи, розвитку світової спільноти.

Уже протягом 30 років Європейське співтовариство здійснює екологічну політику, яка передбачає кілька етапів для організації та проведення заходів у сфері охорони навколишнього середовища. Практична діяльність ЄС тут ґрунтується на положеннях Договору про заснування Європейського співтовариства (статті 2, 3 (ї) та 6). Основні положення щодо принципової політики Співтовариства у сфері охорони довкілля викладено у статтях 174 – 176 Договору. Метою політики є збереження та захист особистих екологічних прав людини з подальшим поліпшенням стану довкілля, захист здоров’я людей, досягнення розумного та раціонального використання природних ресурсів, а також сприяння вирішенню питань регіонального та загальносвітового співробітництва.

Ці положення мають принципове значення, оскільки визначають пріоритетний характер вирішення екологічних завдань ЄС. У Шостій програмі дій ЄС у сфері охорони довкілля, яка ґрунтується на статтях 174 та 175 Договору про Співтовариство, чітко визначені загальні основи співробітництва та принципи, що сформувалися у процесі природоохоронної діяльності країн-членів ЄС. Серед них слід виокремити як провідні: 1) сталий розвиток; 2) запобігання завданню шкоди довкіллю; 3) захист від кліматичних змін; 4) захист природи та біологічної різноманітності; 5) охорона природи та здоров’я людини; 6) принцип „платить забруднювач”; 7) розумне управління навколишнім середовищем; 8) інтегроване запобігання забрудненню навколишнього середовища та контролю за ним; 9) оцінка впливу на довкілля; 10) свобода доступу до інформації про довкілля; 11) відповідальність за забруднення навколишнього середовища.

Загальні принципи окреслюють межі досягнення економічних і соціально-політичних цілей через реалізацію екологічної політики та тісно взаємопов’язані зі спеціальними галузевими принципами охорони довкілля, які узгоджуються конкретизованими директивними положеннями про досягнення потреб раціонального використання природи.

У зв’язку з цим слід зазначити, що загальні засади національної екологічної політики за суттю не відрізняються від аналогічних засад країн ЄС. Що ж до завдання “євроідентичності” принципів національної екологічної політики, то виконання його і дотепер є проблематичним. Справді, аналіз ідентичності принципів прийняття екологічних рішень в Україні в контексті імплементації відповідних принципів ЄС це засвідчує.

Принцип попередження або запобігання екологічної шкоди. Здебільшого ціна ліквідації наслідків екологічного лиха є вищою, ніж витрати на його попередження. Тому попередження – раціональніший шлях, порівняно з намаганнями розв’язати проблему після її виникнення. Дотримувати цей принцип можна завдяки проведенню екологічної експертизи та моніторингу, який передбачає аналіз та прогнозування екологічних ризиків. Проте нинішня екологічна політика України не враховує цих процедур повною мірою.

Принцип “забруднювач платить”. Цювимогу в Україні запроваджено з 1999 року. Втім, забруднювачі лише частково покривають соціальні та економічні втрати, що виникли внаслідок забруднення або неефективного використання ресурсів шляхом компенсації видатків на переробку відходів або знешкодження шкідливих викидів, оскільки в самій системі нарахування плат за використання або забруднення ресурсів фактично не закладена реалізація цього принципу.

Принцип ефективного використання природних ресурсів. Згідно з ним, при використанні ресурсів не можна порушувати баланс між екологічним і економічним розвитком. Підхід, за яким в процесі використання природних ресурсів потрібно враховувати правила економічної ефективності в часі (перспективі), є для України порівняно новим. Тому такий принцип досі належним способом не запроваджено.

Принцип використання найкращих екологобезпечних доступних технологій. Через недостатнє фінансування цей принцип залишається в основному декларативним. Крім того, в Україні діють лише стандарти, що стосуються використання та забруднення довкілля (які, до речі, потребують реформування відповідно до системи екологічних стандартів ЄС), тоді як країни ЄС послуговуються екотехнологічними стандартами – так званими „стандартами найкращої наявної технології”.

Принцип вільного доступу до екологічно інформації має забезпечити розвиток механізмів участі громадськості в процесі ухвалення рішень та залучення громадян до формування політики захисту довкілля. Обов’язковість цієї засади зафіксовано в законі України “Про екологічну експертизу” (1995 рік).

Принцип екологічної відповідальності вимагає запровадження відповідальності за будь-які порушення екологічного законодавства, що відображено в екологічному законодавстві України. Втім, українські закони в галузі екології великою мірою є декларативними. Адже досі не розроблено належних підзаконних актів, що відігравали б роль механізмів впровадження екологічного законодавства та дії міжнародних угод.

З огляду на результати аналізу „євроідентичногсті” принципів національної екологічної політики, слід констатувати, що принципи її реалізації переважно не відповідають основним принципам здійснення природоохоронної діяльності країн-членів ЄС.

Однак, тверде рішення України щодо розробки всеохоплюючої програми адаптації власного законодавства та, відповідно, механізмів управління, зокрема механізмів природокористування та природовідтворення, варто вважати важливим свідченням того, що країна готова застосовувати досвід функціонування європейської моделі правового та економічного регулювання суспільної самоорганізації як рушійну силу для прискорення позитивних еколого-економічних та соціальних перетворень, котрі мають відбуваються паралельно. 

При визначенні комплексу умов, сприятливих для формування екологічно безпечного європейського простору та його сталого розвитку, пріоритетним напрямом досягнення цієї мети, – як наголошувалось у рішеннях п’ятої Пан-Європейської Конференції Міністрів охорони навколишнього середовища „Довкілля для Європи”, – постає концентрація науково-практичних і державних зусиль щодо удосконалення ефективності природоохоронних інструментів і механізмів. Отже, нинішній інструментарій екологічного регулювання має бути не лише адекватним ідеї екологозрівноваженого сталого соціально-економічного розвитку, а й принциповій політиці ЄС в сфері охорони довкілля.

Досвід країн-членів ОЕСР та Євросоюзу переконливо доводить, що своєю дієвістю система екологічного менеджменту зобов'язана, насамперед, ефективності економічного механізму природокористування, який базується на збалансованому поєднанні регуляторів примусово-обмежувального характеру з регуляторами стимулюючо-компенсаційного характеру. Тобто, саме у такий спосіб можна забезпечити більш сприятливі умови для природо- і ресурсозбереження, а також для застосування екологічно безпечних технологій та методів господарювання.

Основним напрямом реформування економічної системи природокористування та природовідтворення є удосконалення економічного механізму екологічного управління шляхом модернізації існуючих регуляторів, здійснюваної одночасно з розробкою і впровадженням у практику нових ринкових інструментів, адекватних принципам реалізації природоохоронної діяльності ЄС, але враховуючи ступінь розвиненості ринкових відносин в Україні.

Для цього потрібно провести відповідні зміни в методологічній базі вже існуючих економічних інструментів (зборах/платежах за забруднення, екологічному податку, екологічних фондах, штрафних санкціях), а також запровадити нові, більш ефективні регулятори природокористування — такі, як: різні види податкових пільг, пільгових позик, пільгового кредиту, гнучкі екологічні податки на продукт, матеріальне заохочення екологізації виробничої діяльності, диференціацію ціноутворення згідно з екологічним критерієм.

Зважаючи на еколого-економічну ситуацію в Україні, обставини господарювання, що складаються під час переходу до ринку та досвід організації природоохоронної діяльності в країнах-членах ЄС, пріоритетним напрямом формування дійової екологічної політики слід вважати фінансово-економічне заохочення господарюючих суб'єктів, які прагнуть знизити обсяги шкідливих викидів і відходів виробництва. Стрижнем екологічної політики України має бути стимулювання природоохоронної діяльності, яке грунтується на вже існуючій методологічній базі, апробованій вітчизняною практикою, а також враховує очевидні досягнення в галузі розв'язання екологічних проблем, нагромаджені в інших країнах.

Науково-практичний аналіз свідчить про нерезультативність економічного механізму природокористування та природоохоронної діяльності в Україні щодо розв’язання проблеми збереження навколишнього природного середовища та його неспроможність забезпечити екологічно сприятливі умови господарювання.

Отже, з огляду на недієвість існуючих методів екологічного управління в Україні, реалії та прогнозовані тенденції функціонування національного господарства в перехідний період, спираючись на перевагу “пізнього розвитку”, тобто маючи нагоду врахувати світовий досвід екологічного регулювання, необхідно в найкоротший термін запровадити таку систему економічних регуляторів природокористування, яка базується на комбінації інструментів, що, насамперед, економічно заінтересовують і заохочують, й, врешті–решт, примушують господарюючих суб'єктів до реалізації природоохоронних і ресурсозберігаючих заходів.

Завдяки збалансованому поєднанню регуляторів примусово-обмежувального характеру з регуляторами стимулюючо-компенсаційного характеру можна досягти їх результативності щодо забезпечення більш сприятливих умов для застосування екологічно безпечних технологій і методів господарювання, збереження довкілля. Саме така система регуляторів еколого-економічної поведінки суб’єктів господарювання – примусово-обмежувального та стимулюючо-компенсаційного характеру – є, на нашу думку, економічно вигідною і екологічно доцільною, тобто одночасно економічно і екологічно ефективною.

Йдеться про необхідність формування та реалізації такого економічного механізму екологічного регулювання в Україні, який би гнучко та ефективно вводив екологічну складову до ринкової моделі розвитку національного господарства. Іншими словами, назріла потреба реалізації національної екологічно безпечної моделі ринкових відносин в контексті імплементації відповідних принципів ЄС.