Действие правовых актов управления

Действие правовых актов управления выражается в порождении ими юридических последствий, в установлении, изменении или отмене правовых норм, возникновении, изменении или прекращении определенных правоотношений. С какого же момента акты начинают порождать такие последствия и с какого момента действие указанных последствий прекращается?

Действие правовых актов начинается со времени вступления их в силу. По действующему законодательству они вступают в силу по-разному. Все зависит от вида правового акта, органа, его принявшего, и ряда иных обстоятельств.

Порядок вступления нормативных правовых актов в силу урегулирован Законом "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" и Положением "Об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь". Сроки вступления актов в силу не одинаковы. Одни акты вступают в силу со дня их принятия, другие - через десять дней после опубликования, третьи - со дня включения в Национальный реестр, четвертые - со дня опубликования, пятые - в срок, оговоренный в самом акте.

Со дня принятия вступают в силу, как правило, акты ненормативного характера; через десять дней после официального опубликования вступают в силу декреты Президента Республики Беларусь; со дня включения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь вступают в силу указы Президента, постановления Правительства Республики Беларусь и иные нормативные правовые акты управления; со дня опубликования вступают в силу декреты, указы Президента, постановления Правительства Республики Беларусь, если в них это закреплено, а также нормативные правовые акты, которые касаются прав, свобод и обязанностей граждан. В самом правовом акте может быть оговорен и иной срок вступления его в силу, например, с момента подписания. В правовом акте управления может быть установлено вступление его в силу по пунктам, статьям, частям (см., например, постановление Совета Министров Республики Беларусь от 2 августа 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 10.02.1997 г.", Указ Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. "О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь»). Не все из названных сроков точно указывают мо­мент вступления в силу. К ним относятся сроки, определяемые посредством слова «день». Законодатель не поясняет этого слова, вероятно, по причине всеобщей доступности. Поэтому на практи­ке возникает немало проблем. День — это длительный промежуток времени, а не какой-то момент. Акт принимается в определенной части дня: в начале или в конце дня, либо за рамками понятия «день» — вечером, ночью, утром до восхода солнца. В этой связи становится неясным, с какого конкретно времени начинает дей­ствовать акт. Факт и момент принятия акта являются юридически важными обстоятельствами.

Законодательством не урегулирован момент вступления акта в силу. Такое положение позволяет его нормам распространяться и на случаи, происшедшие до времени принятия акта. Фактичес­ки получается, что любой акт, вступивший в указанном выше по­рядке в силу, может иметь обратную силу.

По общему правилу правовые акты управления не имеют обратной силы, т.е. они не распространяют свое действие на отно­шения, возникшие до его вступления в силу, за исключением слу­чаев, когда ими осуществляется смягчение или отмена ответствен­ности граждан или иным образом улучшается положение лиц, на которых распространяется действие акта. В отдельных случаях в самом акте может прямо предусматриваться распространение действия на отношения, возникающие до его вступления в силу. Так, например, в пункте 2 Декрета Президента Республики Бела­русь от 15 февраля 2002 г. № 4 «О внесении изменений и допол­нений в Декрет Президента Республики Беларусь от 13 июля 1999 г. № 27» установлено, что «Настоящий Декрет вступает в силу со дня его официального опубликования, распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2002 г.» Придание обратной силы не допускается, если акт предусматривает введе­ние или усиление ответственности за действия, которые на мо­мент их совершения не влекли указанную ответственность или влекли более мягкую ответственность. Разумнее было бы сформу­лировать правила вступления акта в юридическую силу пример­но так: «Акт вступает в силу с момента его принятия (издания или подписания), или со дня, следующего за днем включения его в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, или со дня, следующего за днем официального его опубликова­ния».

Правовые акты управления, вступившие в силу, действуют, как правило, постоянно (бессрочно), пока не будут отменены. Не­которые могут иметь временный характер и действуют в рамках оговоренного в них срока. Временный срок действия может быть установлен для всего акта или его частей. В этом случае в акте (его части) указываются сроки действия акта или событие, при наступлении которого акт утрачивает силу. По истечении указан­ного срока или при наступлении события акт (его часть) автома­тически утрачивает силу. До истечения установленного срока орган (должностное лицо), принявший (издавший) акт, может продлить его действие на новый срок или придать ему бессроч­ный характер (см. ст. 66 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).

Постоянный или временный характер действия правового акта не является препятствием для приостановления или прекра­щения его состояния, т.е. отмены. В законодательстве не всегда четко определяются порядок и юридические последствия приос­тановления и прекращения действия акта.

Приостановление и прекращение действия (отмена) влекут разные юридические последствия как для самого акта, так и для регулируемых им общественных отношений. Приостановление не влечет за собой утрату актом юридической силы. Оно лишь не дает возможности применять (исполнять) этот акт. Приостанов­ление — это временное прекращение, задержание действия акта. В за­конодательстве не всегда оговаривается срок, на который может быть приостановлен акт, так же, как и причины (основания) приостанов­ления (см., например, постановление Совета Министров Республи­ки Беларусь от 18 ноября 1999 г. «О нераспространении действия постановления Совета Министров Республики Беларусь от 04.10.1999 г. на некоторые производственные объединения» до 01.01.1999 г.). Если срок указан, то он в большинстве случаев определяется временем, необходимым для рассмотрения жалобы, протеста прокурора об отмене акта, экономической или иной це­лесообразности (необходимости) задержки его действия. Срок, необходимый для рассмотрения жалобы или протеста, называется в соответствующей общей правовой норме (см., например, ст. 270 КоАП). В случае приостановления акта по экономической или иной целесообразности срок оговаривается в самом акте, которым приостановлено действие оспоримого правового акта.

Причины для приостановления могут быть различными. В научной литературе их почему-то ограничивают только нарушениями законности. В законодательстве приостановление предусмотрено как в связи с нарушениями законности, так и при наличии иных обстоятельств, например, при нецелесообразности в настоящее время применять положения акта или если немедленное исполнение постановления о наложении административного взыскания невозможно. Названные обстоятельства являются лишь некоторыми из возможных и допустимых. Приостановление акта - это одно из управленческих действий, поэтому не всегда конкретно определяется в качестве отдельного полномочия. Оно может осуществляться и по другим основаниям (например, по экономической и иной целесообразности). Конечно, это не означает, что любой акт и в любой момент может быть приостановлен. Приостановление осуществляется путем издания другого акта, как вышестоящим в иерархической управленческой системе органом, так и не находящимся в ней (см., например, п. 26 ст. 84 Конституции Республики Беларусь). Не исключается приостановление действия и собственного акта, т.е. органом, издавшим этот акт.

Приостановление акта - юридическая акция. Она заканчивается продолжением действия акта либо его отменой. Продолжение действия акта возможно при условиях: законности, исчезновения обстоятельств, препятствующих исполнению, например, постановления о наложении административного взыскания, истечения срока, на который акт был приостановлен. Отмена возможна при доказанности незаконности акта или наличии иных причин.

Отмена прекращает действие правового акта и порождает ряд проблем. Вопрос об отмене акта управления не получил надлежащей научной разработки и правовой регламентации.

Отмена не может быть произвольной, без достаточных оснований и аргументов. В ряде случаев такие основания оговариваются в правовых актах, в других - они не называются (см., например, п. 25 ст. 84 Конституции Республики Беларусь). Наиболее часто для отмены акта указываются нарушения законности. Формулировка же названного основания в разных актах не одинакова. В одних случаях законодатель пытается дать перечень правовых актов, которым должен соответствовать оспоримый акт, в других - ограничивается употреблением термина "законодательство", в третьих - наравне с термином "законодательство" дается перечень и некоторых правовых актов.

Под термином "законодательство" можно подразумевать акты органов разных уровней (см., например, п. 26 ст. 84 Конституции Республики Беларусь; ч. 5 ст. 1 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь"). Поэтому употребление его должно быть более предметным.

В Законе "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах" в качестве оснований для отмены актов справедливо называются и такие, как несоответствие акта государственным интересам, недостаточная финансовая обеспеченность и юридическая необоснованность акта.

В научной литературе и в законодательстве нет четкого ответа на вопрос о возможности отмены акта органом, которым он принят. Действительно, однозначного ответа на этот вопрос быть не может. Все зависит от целого ряда условий. Если правовой акт издан с нарушением законности, то он всегда может быть отменен по собственной инициативе и без каких-либо иных условий. Это относится и к актам о наложении дисциплинарных и административных взысканий. Подобный порядок должен распространяться и на акты, не наделяющие правами определенных лиц. Акты, предоставившие права гражданам, физическим лицам (например, приказ о зачислении на работу, в число студентов вуза, повышении в классном чине, звании), не могут быть отменены по усмотрению самого органа (должностного лица). Порядок увольнения, отстранения от работы и т.д. определяется соответствующими нормами права.

Выше речь шла об индивидуальных актах. Акты нормативного характера, наделяющие правами, могут отменить и органы, их принявшие, например, положение о том или ином министерстве, Положение о паспорте гражданина Республики Беларусь.

Прекращение действия правовых актов управления может быть осуществлено и по другим основаниям:

1)       в силу исполнения содержания акта;

2)       в силу юридического события. Например, гражданин, назначенный на должность, не приступил к выполнению своих служебных обязанностей; в случае смерти гражданина, к которому применено административное взыскание;

3)       в силу расторжения трудового договора одной его стороной (например, увольнение гражданина по собственному желанию);

4)       в силу истечения срока действия временного акта;

5)       в силу издания нового акта, вобравшего в себя содержание первого.

Иногда правовые акты издают в новой редакции с учетом внесенных изменений и дополнений. Такой подход в отдельных случаях оправдан. Он позволяет иметь четкое и целостное представление о правовом акте на соответствующий период времени. В то же время подобный способ оставляет в действии акт, принятый в прошлом, т.е. дата принятия акта остается первоначальной. Например, в Законе "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" с изменениями и дополнениями от 10 января 2000г. изменения и дополнения имеют существенный характер, преобразуя этот акт как по названию, так и по содержанию в совершенно новый правовой документ. Между тем рассматриваемый Закон считается актом от 20 февраля 1991 г. В тот период местные Советы и местные исполнительные комитеты имели совершенно иной правовой статус. Думается, что неверно сохранять прежнюю дату принятия для новой редакции правового акта. Разумнее было бы издать новый правовой акт, который впитал бы в себя все изменения и дополнения, внесенные в него прежде, и новые положения, представляющиеся необходимыми на день его издания.

Действие правовых актов управления имеет и пространственные пределы. Акты республиканских органов, других органов, находящихся в центре, распространяют свое действие на всю территорию республики. Акты органов, призванных осуществлять местное управление и самоуправление, действуют в рамках соответствующей административно-территориальной единицы - области, района, города, поселка, сельсовета (см. ст. 3 Закона "Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь"). Акты органов, не подчиненных местным исполкомам, могут быть и межтерриториалъного характера, распространять свое действие на определенные территории, например, органов железнодорожного и воздушного транспорта.

Действие нормативных правовых актов Республики Беларусь распространяется на граждан и юридических лиц Республики Беларусь, иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, которые находятся на территории Республики Беларусь, за исключением случаев, установленных законом и международными договорами Республики Беларусь.