Юридическая сила правовых актов управления

Правовые акты управления, вступившие в силу, обладают правовым свойством, получившим название юридическая сила. Такое свойство означает, что акт должен действовать, влиять на общественные процессы, исполняться. Любой акт управления имеет подобное качество, ибо на него распространяется презумпция правильности (действительности). Он находится в рассматриваемом состоянии до установленного срока его действия или отмены.

Юридическую силу актов можно установить при сопоставлении с другими правовыми актами, существующими в государстве: законами, судебными решениями, актами прокурорского надзора, а также в их действии, исполнительстве.

Законы имеют большую юридическую силу:

во-первых потому, что они издаются органами, находящимися на более высокой ступени по сравнению с органами государственного управления, принимающими правовые акты управления;

во-вторых, акты управления издаются на основании законов, в соответствии с ними, т.е. они являются подзаконными;

в-третьих, актами управления невозможно ни изменить, ни дополнить, ни отменить закон.

Правовые акты управления по юридической силе уступают судебным решениям:

во-первых, по причине возможности их отмены;

во-вторых, в связи с возможностью применения силы (принуждения) при их исполнении;

в-третьих потому, что актом управления нельзя отменить или изменить судебное решение.

Судебное решение не может быть отменено или изменено самим судом (судьей), вынесшим его, ни при каких обстоятельствах (условиях), даже если суд (судья) признает свою ошибку в принятом акте. Управленческий акт может быть отменен (изменен) при наличии условий, указанных выше.

Исполнение судебного решения возможно с более широким применением силы (принуждения) по сравнению с исполнением акта управления, для которого существуют, как будет показано ниже, определенные ограничения.

Акт управления может являться фактом для принятия судебного решения, равно как и судебное решение может служить основанием для издания акта управления. Однако актом управления невозможно отменить или изменить судебное решение. Напротив, в предусмотренных законодательством случаях возможна отмена судебными решениями актов управления или признание их незаконными. Например, суд вправе по жалобе или протесту отменить постановление административной комиссии (иного органа, должностного лица) о наложении административного взыскания и направить дело на новое рассмотрение или отменить постановление и прекратить дело (см. ст. 273 КоАП).

Акты прокурорского надзора превалируют по юридической силе над актами управления. С помощью протестов оспариваются акты управления. Принесение протеста приостанавливает исполнение акта до рассмотрения протеста.

Юридическая сила уставов, положений, инструкций, регламентов и правил определяется юридической силой нормативного правового акта, которым они утверждены. Правовые акты управления вышестоящего органа управления (должностного лица) имеют большую юридическую силу по отношению к актам нижестоящих государственных органов (должностных лиц). Новые правовые акты управления имеют большую юридическую силу по отношению к ранее принятым (изданным) по тому же вопросу и тем же государственным органом (должностным лицом). Следует обратить внимание и на тот факт, что правовой акт управления, принятый (изданный) органом государственного управления (должностным лицом), имеет большую юридическую силу по сравнению с актами государственных органов (должностных лиц) одного уровня, когда государственный орган (должностное лицо), который принял (издал) такой акт, специально уполномочен на регулирование соответствующей области общественных отношений.

Акты управления издаются для того, чтобы они действовали, исполнялись. Однако не все из них действуют в полную силу и вызывают те юридические последствия, ради которых они издавались. Причины здесь могут быть разные. Одна из них нередко находится в самих актах, их содержании, в возможностях воздействовать на те или иные общественные процессы, явления, поведение людей. Большинство актов принимается адресатами как должные, полезные и добровольно исполняются, другие - отвергаются, т.е. не исполняются. Поэтому предусмотрены различные способы и средства, понуждающие субъектов к их исполнению.

Каждый правовой акт управления содержит в себе обязательную силу, так как в нем выражается односторонняя воля, повеление (предписание) государственного органа (должностного лица) и необходимость его исполнения. Вероятно, основываясь на этом, административно-правовая литература обычно подчеркивает факт не только неукоснительности, беспрекословности исполнения акта управления, но и применения силы (принуждения, ответственности) в случае его неисполнения. Однако правовые акты управления не все одинаковы. Среди них есть и рекомендательные. Более того, некоторые из них создают полномочия, и юридический результат наступает независимо от принудительного исполнения акта. Например, приказ о зачислении в число студентов или на должность государственного служащего не обязывает этих лиц приступать к реализации созданных для них прав и выполнению обязанностей. Студент и служащий могут выполнять этот акт, а могут и не выполнять, и к ним невозможно применить силу для беспрекословного исполнения указанного акта. Есть и такие правовые акты, которые не предусматривают иного результата, кроме предписания. Для примера можно привести приказ о присвоении прокурорскому работнику очередного классного чина или награждение государственного служащего почетной грамотой, ценным подарком. Следовательно, каждый правовой акт управления имеет обязательную силу, но это совершенно не означает, что любой рассматриваемый акт может исполняться принудительно.

Принудительное исполнение связано с применением определенных силовых мер воздействия, правовых санкций. Оно должно быть законным, т.е. применяться в соответствии с действующим законодательством и лишь в том случае, если очевидно неисполнение акта управления или его отдельных предписаний при возможности исполнения. Наличие самого факта неисполнения не влечет за собой автоматического применения принуждения. Первоначально должны быть выяснены причины сознательного неисполнения, целесообразность и возможность принудительного исполнения. Нередко принудительное исполнение сопряжено с изданием акта управления, исполнение которого также потребует применения иных мер воздействия.

Принудительное исполнение осуществляется различными способами:

-   по иерархии;

-   в судебном порядке;

-   в административном порядке.

Значительное количество правовых актов управления исполняется по иерархии. Исполнение по иерархии - это исполнение по подчиненности нижестоящими органами (должностными лицами) актов вышестоящих органов (должностных лиц). Такое исполнение обеспечено дисциплинарными санкциями, мерами, применяемыми по подчиненности.

Судебное исполнение осуществляется в порядке, определяемом уголовным или административным процессом. Уголовно-процессуальный порядок предусмотрен при разрешении общими судами дел, указанных в Уголовном кодексе Республики Беларусь. Например, статьи 303-306 предусматривают уголовную ответственность за нарушение правил безопасности горных или строительных работ, нарушение правил пожарной безопасности, нарушение проектов, норм и стандартов при производстве строительно-монтажных работ, нарушение правил охраны труда. В главе 28 Уголовного кодекса "Преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта" предусмотрена уголовная ответственность за нарушение норм, большинство из которых являются административно-правовыми. Они находятся в управленческих актах.

В ряде случаев исполнение обеспечивается хозяйственными судами или общими судами, но с помощью административных санкций. Например, судья по административным делам и исполнительным производствам участвует в обеспечении исполнения правил дорожного движения, изготовления и использования радиопередающих устройств, торговли, проведения валютных операций, предпринимательской деятельности и т.д. путем рассмотрения дел об административных правонарушениях и наложения административных взысканий (см. ст.ст. 115, 136, 148, 1511, 154 КоАП).

Немалое количество правовых актов управления исполняется в административном порядке (по долгу службы), т.е. с применением административного воздействия за пределами служебных отношений, не по подчиненности. К таким мерам воздействия относятся административно-предупредительные, пресекательные, восстановительные, меры административной ответственности, а также многочисленные финансовые и экономические меры, применяемые в административном порядке. Указанные меры применяют многочисленные органы государственного управления: органы внутренних дел, таможенные органы, налоговые органы, органы Комитета государственного контроля, государственные инспекции.

На практике не исключаются случаи принудительного исполнения незаконного акта. Конечно, такое исполнение является незаконным. Им грубо нарушаются права и законные интересы граждан и юридических лиц. Кто должен нести ответственность за подобные незаконные действия? Законодательство не дает прямого ответа на поставленный вопрос. На практике подобные нарушения не единичны. Например, Минский городской исполнительный комитет 28 декабря 1995 г. принял решение, которым утвердил Положение о порядке и условиях отбуксировки, хранения и реализации транспортных средств, загромождающих внутридворовые территории, мешающих уборке улиц и дорог. Принятие такого решения выходило за рамки компетенции исполкома. Однако оно продолжало действовать до 23 июля 1999г., а отдельные его пункты в соответствии с заключением Конституционного Суда Республики Беларусь - до 30 ноября 1999 г. Рассматриваемый незаконный акт исполняли работники ГАИ, осуществлялась отбуксировка транспортных средств, "виновные лица" вносили плату за услуги по транспортировке и т.д. Этот акт признан не соответствующим Конституции Республики Беларусь со дня принятия заключения Конституционного Суда Республики Беларусь. На самом деле он являлся недействительным с момента принятия. Никто не понес ответственность за очевидно незаконные действия. В целях недопущения подобных случаев в будущем желательно было бы в законодательстве предусмотреть норму, в соответствии с которой "пострадавшим" лицам следовало бы выплачивать возмещение за причиненный ущерб независимо от срока признания акта (или его определенных частей) незаконным (недействительным).

Подобные акты должны не просто отменяться и прекращать свое действие, а аннулироваться - признаваться недействительными с момента появления, устраняя тем самым как будущие, так и наступившие юридические последствия . Подтверждением этого являются положения частей 2-3 статьи 7 Конституции Республики Беларусь.

Возможны случаи незаконного исполнения правового акта управления. Такое нарушение может рассматриваться как самоуправство (ст. 167 КоАП, ст. 383 УК) или незаконное привлечение к дисциплинарной, административной ответственности. К лицам, виновным в совершении подобных незаконных действий, могут быть применены определенные меры воздействия. В случае отмены постановления или прекращения дела об административном правонарушении это влечет за собой возврат взысканных денежных сумм и т.п. (ст. 276 КоАП).

Глава V

СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА: ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ