Структура правового акта управления

Правовые акты управления имеют свою структуру, элементы, составные части которой могут быть формального и материального порядка. К элементам первого вида относятся реквизиты, представляющие собой внешние формальные атрибуты правового акта. Такие атрибуты подчеркивают его внешнюю форму. Материальные элементы выражают содержание правового акта управления, т.е. внутреннее его состояние, то, что он в себе содержит.

В научной литературе и законодательстве рассматриваемые атрибуты называются по-разному. В общетеоретической литературе и Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" их включают в понятие законодательной (нормотворческой) техники, составных частей правового акта, в административно-правовой литературе - в качестве структуры, содержания правового акта управления4. На наш взгляд, больше всего подходит термин "структура". Он преимущественно отражает, каким должен быть правовой акт управления как по форме, так и по содержанию. Такое деление четко обозначает особенности элементов правового акта, их назначение и специфику, обозначает официальность документа. В самом же документе они последовательно расположены и образуют определенную систему, подчеркивая целостность правового акта управления. Их обособление, отделение одних видов элементов от других нарушает систему и последовательность структуры акта и не дает четкого представления не только о его структуре, но и о самом акте. Поэтому целесообразно рассматривать указанные элементы в их последовательности.

В Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", в инструкциях по делопроизводству в тех или иных органах государственного управления определяется примерная структура правовых актов управления. Так, в соответствии с названным Законом к обязательным реквизитам правового акта относятся:

1) вид акта управления;

2) название, обозначающее предмет регулирования;

3) дата, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер;

4) подписи лиц (лица), официально уполномоченных (уполномоченного) подписывать соответствующие правовые акты управления.

В некоторых видах актов (например, в постановлениях, выносимых по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях) могут быть и несколько иные реквизиты.

Вид (форма) правового акта управления предписывается каждому органу государственного управления, его издающему. Орган (должностное лицо) не самостоятелен в выборе вида (формы) акта, у него нет на это дискреционного права. Избрание иного вида (формы) акта, отличного от предписанного, может повлечь утрату соответствия формы и содержания акта, а также внести путаницу в систему правовых актов управления.

В качестве обязательного реквизита в правовом акте должен быть указан также орган (должностное лицо), принявший (издавший) акт. Например, Указ Президента Республики Беларусь, Постановление Совета Министров Республики Беларусь, Постановление Управления делами Президента Республики Беларусь, Приказ Министерства финансов, распоряжение Премьер-министра Республики Беларусь. Без такого реквизита будет непонятно, кто издает правовой акт. Данный реквизит следует за названием вида (формы) акта (в настоящее время этот реквизит исключен из ст. 26 Закона и не рассматривается в качестве обязательного).

В правовом акте управления обязательно указывается дата, его регистрационный номер и место принятия (издания) акта. Этот реквизит следует за названием вида акта и органа, его издавшего. Например: Указ Президента Республики Беларусь от 31 января 2000 г. № 30 г. Минск "О нотариальном удостоверении доверенности на владение, пользование и распоряжение транспортным средством". В Законе Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" рассматриваемый реквизит назван четвертым, т.е. после названия вида (формы) правового акта. Фактически во всех актах управления он следует третьим.

Четвертый реквизит правового акта - его название, т.е. заголовок, отражающий предмет правового регулирования и его основное содержание. Заголовок должен быть кратким, но точно отражать содержание документа. Образуется он, как правило, с помощью отглагольного существительного в предложном падеже и начинается предлогом "О", "Об". Например, "О предоставлении В.Г. Голованову полномочий на проведение переговоров по отдельным проектам международных договоров (см. Указ Президента Республики Беларусь от 22 февраля 2002 г. № 1312), "Об установлении размеров минимальной заработной платы и базовой величины для исчисления размеров обязательных социальных выплат, налогов, сборов, штрафов и иных платежей" (см. постановление Совета Министров Республики Беларусь от 22 февраля 2002 г. № 243), "О внесении изменений и дополнений в Положение о бухгалтерских отчетах учреждений и организаций, состоящих на бюджете" (постановление Министерства финансов Республики Беларусь от 30 января 2002 г. № 13).

По Закону Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" реквизиты не входят в понятие структурных элементов (единиц) правового акта. Структурными элементами (единицами) нормативного правового акта рассматриваются только составные части содержания: преамбула и текст, который может подразделяться на статьи или пункты. Последние могут объединяться в главы и разделы (преамбула не входит в понятие текста). Полагаем, что такой подход является не совсем удачным.

В структуре акта за четвертым реквизитом следует текст, содержание правового акта.

Без текста (содержания) не может быть самого акта. Содержание акта также имеет (может иметь) свою структуру. Как правило, он состоит из преамбулы (вступительной, констатирующей части) и резолютивной (постановляющей, заключительной части). В преамбуле содержится информация о причинах, мотивах, условиях и целях (основаниях) принятия правового акта, предмете и методе его правового регулирования. В резолютивной части излагаются выводы, предложения, решения, распоряжения, просьбы, предписания. Между названными частями должно быть смысловое соответствие.

Первая часть текста, т.е. преамбула, не обязательна. Она может отсутствовать. Между тем, любой правовой акт должен иметь повод, побудительную причину. Последняя может подразумеваться или, что лучше всего, закрепляться (отражаться) в самом акте. Ни один орган управления (должностное лицо) не может, в сущности, издать акт без оснований. В законодательстве же четко не закреплена потребность отражения таких мотивов в каждом правовом акте. В Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" (ст. 28) записано, что преамбула, вступительная часть может иметь место. Для ряда же актов подобное требование имеет обязательный характер, например, для акта о наложении дисциплинарного, административного или иного взыскания. Иначе причины издания акта, привлечения к ответственности не будут понятны не только привлекаемому к ответственности лицу, но и окружающим.

В Трудовом кодексе (ст. 199) подчеркивается, что в приказе (распоряжении), постановлении о наложении дисциплинарного взыскания должны быть указаны мотивы.

В КоАП (ст. 261) обращается внимание на то, что в постановлении о привлечении к административной ответственности должно присутствовать изложение обстоятельств, установленных при рассмотрении дела, указание на нарушенную норму.

Первая часть, в которой может идти речь о собранных материалах, их анализе, о выявленных недостатках, должна способствовать определению второй части. Она является как бы основой, базой для второй части текста. Резолютивная часть должна соответствовать первой части и вытекать из нее. Например, в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 24 января 2000 г. № 82 "О мерах по обеспечению широкого привлечения средств граждан и юридических лиц на финансирование жилищного строительства" во вступительной части подчеркивается, что "в целях создания условий для поэтапного перехода на финансирование жилищного строительства в основном за счет внебюджетных источников Совет Министров Республики Беларусь постановляет:". После этого начинается заключительная часть. В переходе от первой ко второй части применяется форма изложения текста от первого, третьего лица единственного числа ("постановляю" "постановляет", "предлагает", "решает"). Названные термины пишутся заглавными буквами. Они, как правило, соответствуют виду правового акта. Совет Министров "постановляет", местный исполнительный комитет "решает", республиканский орган "приказывает". Вместе с тем в декретах и указах Президента Республики Беларусь употребляется также термин "постановляю".

Вторая часть текста правового акта может подразделяться на статьи или пункты, которые могут объединяться в главы и разделы, а кодифицированные нормативные акты - в общую и особенную части. Такие элементы образуют структуру текста, а не самого правового акта. В Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" структура текста названа структурой правового акта. Подобный подход имеет право на существование. Статьи, главы и разделы должны иметь названия. Статьи, пункты и главы обозначаются арабскими цифрами, а разделы - римскими.

Название статьи пишется строчными буквами в той же строчке, что и ее номер, после номера ставится точка.

Статьи могут подразделяться на части (абзацы) или пункты, части - на пункты или абзацы, пункты - на подпункты или абзацы, подпункты - на части или абзацы.

Абзац - часть текста, представляющая собой смысловое единство, выделяемое отступом в первой строке и начинающаяся со строчной буквы, кроме первого абзаца части, который начинается с прописной буквы. Абзацы заканчиваются точкой с запятой, кроме первого абзаца, соответствующего структурной элемента, который заканчивается двоеточием, и последнего абзаца, который заканчивается точкой.

Подпункты - это абзацы, являющиеся составной частью пункта и обозначаемые несколькими арабскими цифрами с точками после каждой из них, первая из которых обозначает номер пункта (1; 1.1, 1.2..., 1.2.1, 1.2.2, 1.2.3...).

Главы объединяют в себе статьи (пункты) этого акта. Они обозначаются арабскими цифрами и должны иметь название, которое пишется прописными буквами и размещается в центре строки. Разделы объединяют главы и обозначаются римскими цифрами. Часть - это абзац или несколько абзацев, которые начинаются с прописной буквы и заканчиваются точкой.

Вряд ли правильным является деление правового акта управления на более крупные элементы, в составе которых нет более мелких структурных частей. Например, Устав Белгосуниверситета включает девять разделов, которые не объединяют главы и статьи, а состоят из пунктов.

Правовые акты управления могут состоять из одной фразы. | В таком случае в первой ее части желательно излагать основание или причины издания акта, а во второй - решение, распоряжение, предписание. Например, Указ Президента Республики Беларусь от 27 января 2000 г. № 26 "О награждении Р.И. Янковского орденом Франциска Скорины".

"За большой личный вклад в развитие белорусского театрального искусства (первая часть акта) наградить ведущего мастера сцены Национального академического драматического театра имени М. Горького Янковского Ростислава Ивановича орденом Франциска Скорины" (вторая часть)".

Текст правового акта управления может содержать только резолютивную часть без констатирующей. Например, Указ Президента Республики Беларусь от 24 января 2000 г. № 25 "О назначении В. И. Лазерко Чрезвычайным и Полномочным Послом Республики Беларусь в Республике Чили и Восточной Республике Уругвай".

"Назначить Чрезвычайного и Полномочного Посла Республики Беларусь в Аргентинской Республике Лазерко Вадима Ивановича Чрезвычайным и Полномочным Послом Республики Беларусь в Республике Чили и Восточной Республике Уругвай по совместительству".

Текст пунктов начинается с глагола в неопределенной форме с последующим указанием исполнителя и предписываемых действий ("Обязать Министерство...", "Поручить Министерству...") или с указания исполнителя и конкретного действия, выраженного глаголом в неопределенной форме ("Министерству экономики предусмотреть...", "Министерству финансов выделить..."). Если в пункте не предусматривается определенный исполнитель, то начинается он с глагола в неопределенной форме ("Установить...", "Утвердить...", "Считать...", "Образовать...", "Предоставить...".

В актах, устанавливающих права и обязанности (положение, устав, инструкция, правила и др.), содержащих описание, подтверждение фактов, оценку деятельности, используется форма изложения от третьего лица единственного или множественного числа ("Министерство осуществляет...", "Главный инженер имеет право...", "Министерство предлагает...").

В акте должны быть определены реальные сроки исполнения. Нельзя указывать такие сроки исполнения, как "немедленно", "в кратчайший срок". Нежелательно указывать временной период - в IV квартале 2000 г., в декабре 2000 г., в трехмесячный, в двухнедельный срок. На практике встречаются указания таких сроков. Указание же конкретных сроков позволяет лучше проверить исполнение предписаний.

Структура постановляющей части акта должна обеспечивать последовательное изложение сути документа, начиная с наиболее существенных пунктов и заканчивая второстепенными. Группировать пункты следует по их содержанию, с тем чтобы обеспечить комплексное и законченное освещение каждого вопроса.

Необходимо стремиться к равномерному использованию разнообразных предписаний, рекомендаций, поручений, заданий, к их видоизменению в зависимости от адресатов и особенностей регулируемых отношений. В некоторых случаях неизбежна односторонность, а следовательно, и снижение силы воздействия правового акта. В актах должны разрешаться вопросы по существу, необходимо стремиться максимально точно и правильно выразить смысл самого решения без общих и неконкретных формулировок. Текст акта должен излагаться лаконично, простым и ясным языком, исключающим различное толкование положений (норм), но с соблюдением официально-делового стиля литературного языка и юридической терминологии. Терминология должна формироваться с использованием общепонятных слов и словосочетаний. Одни и те же термины должны употребляться в одном значении и иметь единую форму.

Специальные обозначения используются в акте только в том понимании, в каком они употребляются в соответствующей специальной области. В случае же необходимости специальные обозначения поясняются в самом правовом акте.

Важным требованием, предъявляемым к тексту акта, является его стилистическое оформление. В тексте не допускается употребление просторечий и экспрессивных форм разговорной речи, употребление в одном и том же смысле разных понятий (терминов), иноязычных заимствований при наличии равнозначных слов и терминов в белорусском или русском языке, нечетких словосочетаний, обобщенных рассуждений, восклицаний и призывов, аббревиатур, кроме общеизвестных, а также ненормативной лексики (см. ст. 34 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь").

Правовой акт управления должен быть подписан официально уполномоченным лицом (лицами). Подпись – обязательный реквизит правового акта. В состав подписи входит: наименование должности лица, подписывающего документ, личная подпись и ее расшифровка (инициалы, фамилия) или только инициал имени и фамилия. Не допускается подписание акта с проставлением пред

лога "за" или косой черты перед наименованием должности.

Если акт подписывается одним из заместителей, то указывается "заместитель" или "первый заместитель".

Отдельные правовые акты управления подписываются несколькими лицами. В таких случаях подписи располагаются одна под другой в последовательности, соответствующей занимаемой должности. Так, постановление по делу об административном правонарушении подписывается председательствующим в коллегиальном органе (административной комиссией) и ответственным секретарем комиссии.

Некоторые правовые акты требуют соответствующего утверждения, например, положения, уставы, инструкции и т.д. Такие акты утверждаются руководителем, в компетенцию которого входит решение вопросов, изложенных в этих документах. Утверждение производится посредством применения грифа "Утверждаю" или издания соответствующего распорядительного документа (акта).

Если утверждение осуществляется конкретным должностным лицом, то гриф утверждения состоит из следующих элементов: слово "Утверждаю", наименование должности, подпись, инициалы и фамилия лица, утвердившего акт, дата утверждения.

В случаях утверждения распорядительным документом, т.е. другим правовым актом, гриф утверждения состоит из следующих элементов: слова "Утверждено", названия правового акта в именительном падеже, его даты и номера, т.е. один правовой акт утверждается другим правовым актом. Получается принятие (издание) двух правовых актов. Каждый из них имеет свою юридическую силу, и по содержанию они разные.