Требования, предъявляемые к правовым актам управления

Правовые акты управления должны отвечать определенным требованиям. Соблюдение их обеспечивает эффективность актов и успешное решение управленческих задач. Все требования можно разделить на несколько групп:

1) организационные;

2) технические;

3) юридические.

К организационным относятся требования, предусматривающие, чтобы каждый акт управления был реальным, технически, экономически и организационно обоснованным. А это предполагает, чтобы в самом акте четко определялись конкретные задачи, исполнители, возможные сроки исполнения, лица, ответственные за исполнение, контроль, оказание помощи в исполнении. Акты должны быть своевременными и решать насущные вопросы, исполнимыми, приносить реальные результаты.

Технические требования также важны: конкретность изложения, логическая последовательность изложения, отсутствие противоречий, изложение решения простым, четким и ясным языком делает акт доступным для исполнения. Немаловажным является название правового акта. Оно должно четко отражать предмет правового регулирования.

Наиболее значимыми являются юридические требования. Некоторые ученые не без основания называют их требованиями законности. Рассматриваемые требования имеют правовой характер. Все они содержатся в Конституции Республики Беларусь, законах и других нормативных правовых актах, в том числе и актах управления. Круг юридических требований довольно велик. Это объясняется широкой сферой государственного управления и многообразием задач, решаемых при помощи издания правовых актов управления. Требования относятся к различным сторонам актов: их содержанию, направленности, субъектам, их издающим, порядку издания, формам актов, порядку вступления в силу и прекращения действия и т.п. Не все требования одинаково относятся к конкретному акту управления. Одни из них относятся ко всем актам управления, другие - только к отдельным их видам (группам), категориям. В этой связи рассматриваемые требования можно разделить на общие и специальные. Общими являются требования, которые относятся ко всем правовым актам управления. Перечислим общие требования:

1. Правовые акты должны соответствовать Конституции- Республики Беларусь, законам, актам Президента Республики Беларусь и актам вышестоящих органов. Это требование закреплено в статье 7 Конституции Республики Беларусь и других законодательных актах. Все государственные органы и должностные лица должны действовать в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. Правовые акты Совета Министров могут издаваться в русле Конституции, законов и актов Президента Республики Беларусь. Акты республиканских органов управления должны соответствовать Конституции, законам, актам Президента, постановлениям Совета Министров, распоряжениям Премьер-министра Республики Беларусь.

2. Правовые акты должны издаваться в строгом соответствии с компетенцией органа (должностного лица), только по вопросам, входящим в их ведение и в пределах предоставленных им прав. Практически, прежде чем приступить к решению того или иного вопроса путем издания акта, необходимо свериться, относится ли он к предмету ведения органа (должностного лица). Иными словами, следует обратиться к акту, определяющему правовой статус, полномочия этого органа (должностного лица).

В части 2 статьи 3 Закона "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах" записано, что Совету Министров не допускается осуществление полномочий, предоставленных законодательством Президенту Республики Беларусь, Национальному собранию и иным государственным органам.

У каждого органа имеются свои способы и средства решения тех или иных вопросов. Избирая иные средства, он тем самым выходит за рамки предоставленной ему компетенции. Например, обеспечение правил паспортной системы относится к ведению паспортных служб органов внутренних дел, но им не предоставлено право применять меры административной ответственности к лицам, не соблюдающим эти правила. Решение подобных вопросов входит в компетенцию административных комиссий при районных, городских исполнительных комитетах. Если начальник паспортно-визовой службы наложит штраф на гражданина, проживающего без прописки, то он выйдет за пределы своей компетенции, и его акт будет незаконным.

Как несоблюдение указанного требования следует рассматривать решение вышестоящим органом (должностным лицом) вопросов, отнесенных к компетенции нижестоящих органов (должностных лиц), если подобное вмешательство прямо не предусмотрено соответствующим правовым актом. Например, районный исполнительный комитет является вышестоящим органом по отношению административной комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, РОВД. Однако он не может изъять находящееся у них какое-либо дело об административном правонарушении, рассмотреть его и применить к виновному лицу меру административной ответственности. В то же время исполнительный комитет как вышестоящий орган может принять решение по жалобе или протесту на постановление административной комиссии, и т.д.

Нарушением является и выход за пределы дозволенного, за пределы объема полномочий. Так, начальник РОВД за совершение мелкого хулиганства может принять только постановление о наложении штрафа; исправительные работы или административный арест, которые также предусмотрены за это нарушение, он применить не вправе. Государственные ветеринарные инспекторы областей, городов и районов могут принять постановление о наложении штрафа лишь до десяти минимальных заработных плат, хотя частью 2 статьи 102 КоАП предусмотрен штраф до двадцати минимальных заработных плат. Предельный размер штрафа уполномочен наложить лишь главный государственный ветеринарный инспектор Республики Беларусь (ст. 217 КоАП).

3. Правовые акты должны издаваться в установленном порядке. Так, постановления Совета Министров Республики Беларусь могут приниматься только на его заседаниях или заседаниях Президиума Совета Министров. Постановления Президиума должны соответствовать актам, принятым на заседаниях Совета Министров. Распоряжения издаются в единоначальном порядке - Премьер-министром и, следовательно, не могут приниматься на заседаниях Правительства или его Президиума. Правда, в нарушение указанного общепризнанного порядка принятия правовых актов коллегиальными органами не исключается и принятие акта "путем опроса". Такой порядок принятия постановлений Совета Министров состоит в выяснении мнения членов Президиума по особым неотложным вопросам либо по вопросам, не требующим обсуждения без рассмотрения их на заседаниях. В Законе "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах" не оговаривается, сколько членов Президиума должны высказать положительное мнение по решаемому вопросу. Вероятно, большинство от общего его состава. Тем не менее нежелательно, чтобы постановления Совета Министров принимались (даже как исключение) примерно одной десятой членов правительства и при этом "заочно".

Подобная практика существует и при принятии решений местными исполнительными комитетами. В Законе о местном управлении и самоуправлении, в отличие от Закона "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах", опросный порядок не предусмотрен, однако он допускается регламентами местных исполнительных комитетов, которые в этой части являются незаконными. Они не соответствуют первому юридическому требованию, предъявляемому к правовым актам управления.

4.  Акты должны соответствовать определенной юридической форме. По действующему законодательству каждый орган (должностное лицо) имеет право издавать лишь акты, которые для него предусмотрены. Совет Министров Республики Беларусь вправе принимать только постановления, Премьер-министр - распоряжения. Следовательно, они не имеют права издавать указы или приказы. Издание таких актов предусмотрено для других органов государственного управления. На практике же Совет Министров принимает правовые акты и в иных, не оговоренных в Законе "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах" формах: положения, уставы, правила и т.п. В Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" предписано, чтобы такие акты утверждались постановлениями Совета Министров. Положения, уставы и т.п.- отдельные самостоятельные правовые акты, играющие исключительно важное значение в системе актов управления. Поэтому их издание должно быть предусмотрено в Законе "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах".

5.  Правовые акты управления должны быть подписаны уполномоченными на то лицами. В законодательстве рассматриваемое требование регламентировано довольно четко. Неподписанный акт остается решением, не имеющим юридической силы. Акт, подписанный некомпетентным лицом, не является законным. Подписываются официальные тексты правовых актов. Указы и распоряжения Президента Республики Беларусь подписываются только самим Президентом. Постановления Совета Министров и распоряжения подписываются Премьер-министром, а в его отсутствие - лицом, исполняющим такие обязанности - одним из заместителей Премьер-министра. Решения протокольного характера, которые могут приниматься на заседаниях (собраниях), у Премьер-министра и его заместителей отдельно (как правовые акты) не подписываются, а подписывается сам протокол. При необходимости рассылки (оповещения) таких решений делаются

выписки из протокола. Акты иных органов подписываются руководителем соответствующего органа, принявшего (издавшего) акт, в его отсутствие - лицом, которому поручено исполнять его обязанности. В состав подписи входит: наименование должности лица, подписывающего акт, личная подпись и ее расшифровка (инициалы или инициал имени, фамилия).

6.  Правовые акты управления необходимо довести до сведения адресатов (исполнителей). Это требование является обязательным для всех правовых актов управления. Иначе и быть не может, ибо исполнитель будет лишен возможности руководствоваться актом, исполнять его предписания. Правила о доведении до сведения адресатов правовых актов управления закреплены в различных нормативных актах. Отсутствие единого акта определяется многоаспектностью, видами и юридической силой актов управления, а также их адресатами. Так, в соответствии со статьей 62 Закона "О нормативных правовых актах Республики

Беларусь" нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию. Иные правовые акты   Республики Беларусь подлежат официальному опубликованию в соответствии с Положением "Об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь". Согласно части 4 статьи 25 ТК приказ (распоряжение) нанимателя о приеме на работу объявляется работнику под расписку. Подобный порядок определен и для доведения до сведения акта о наложении дисциплинарного взыскания. Установлен пятидневный срок, в течение которого он должен быть объявлен под расписку (ч. 5 ст. 199 ТК). Постановление по делу об административном правонарушении объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Копия постановления в течение трех дней вручается или высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе (см. ст. 263 КоАП).

7.  Немаловажным требованием является соблюдение в правовом акте необходимых реквизитов. К ним, в первую очередь, следует отнести: вид акта (указ, постановление, распоряжение и т.п.); орган (должностное лицо), принявший (издавший) акт; название, обозначающее предмет регулирования; дата, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер; подписи лиц, официально уполномоченных подписывать соответствующие правовые акты.

8.  Правовые акты должны соответствовать государственным интересам.

9. С финансовой и юридической точек зрения правовые акты должны быть достаточно обоснованными (см., например, ч. 5 ст. 14 Закона "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах").

В административно-правовой литературе называют и иные юридические общие требования, предъявляемые к правовым актам управления. Так, по мнению авторов учебника "Административное право", акты управления: должны учитывать правовые акты вышестоящих органов управления; не должны ограничивать либо нарушать компетенцию и установленные действующим законодательством права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных формирований.

Некоторые ученые называют и требование, в соответствии с которым правовой акт не должен ограничивать или нарушать установленные законами права и законные интересы граждан.

В отношении отдельных групп (видов) правовых актов управления существуют специальные требования, и существование их объясняется спецификой задач, которые могут быть решены лишь отдельными группами правовых актов, необходимостью повышения гарантий законности актов.

К специальным требованиям относятся:

1) соблюдение сроков издания акта;

2) издание акта лишь по специальному разрешению (согласию);

3) издание по предварительному согласованию;

4) издание с последующим утверждением;

5) прохождение правовой экспертизы;

6) включение акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь;

7) наличие ссылки в правовом акте.

Некоторые правовые акты управления могут издаваться в пределах оговоренных в законодательстве сроков. Это требование преследует достижение различных целей: во-первых, избежания волокиты; во-вторых, повышения эффективности правового акта. Так, правовые акты по результатам рассмотрения обращений граждан должны быть изданы в сроки, предусмотренные законодательством (см. Закон Республики Беларусь "Об обращениях граждан"; ст. 271 КоАП). Согласно статье 200 ТК, приказ о привлечении к дисциплинарной ответственности может быть издан в оговоренные сроки: не позднее одного месяца со дня обнаружения дисциплинарного проступка и не позднее шести месяцев со дня совершения проступка (см. иные сроки: ст. 3 Положения о дисциплинарной ответственности судей судов Республики Беларусь). Постановление о наложении административного взыскания издается не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения (ст. 37 КоАП).

В некоторых случаях акты управления могут издаваться с разрешения (согласия) соответствующего государственного органа. Например, Президент Республики Беларусь вправе издать указ о назначении Премьер-министра только с предварительного согласия Палаты представителей Национального собрания. С согласия Совета Республики возможно назначение Президентом Председателя Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда и т.д.

Президент Республики Беларусь дает согласие на издание решения облисполкомом о назначении председателя райисполкома.

Отдельные акты могут издаваться только по предварительному согласованию с соответствующими государственными органами. Например, председатель облисполкома или Минского горисполкома может издать акт о назначении первого заместителя председателя, заместителей председателя, управляющего делами и членов этих исполкомов по согласованию с Президентом Республики Беларусь, а назначения на подобные должности в райисполкомах и горисполкомах могут производиться их председателями по согласованию с вышестоящим исполнительным комитетом (см. ч. 4 ст. 9 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь"). Назначение и увольнение руководителей отделов, управлений и иных структурных подразделений райисполкома должно быть согласовано председателем райисполкома с облисполкомом и его соответствующими отделами (управлениями) (см. п. 10 ст. 10 Закона).

Иногда изданный правовой акт управления требует утверждения соответствующим государственным органом. Так, издание Указа Президентом Республики Беларусь о введении чрезвычайного положения в соответствии с пунктом 22 статьи 84 Конституции Республики Беларусь требует вынесения его в трехдневный срок на утверждение Совета Республики. Аналогичное утверждение требуется и при введении Президентом военного положения на территории Республики Беларусь, объявлении полной или частичной мобилизации в случае военной угрозы или нападения (п. 29 ст. 84 Конституции).

Проекты нормативных правовых актов управления проходят в обязательном порядке юридическую экспертизу. Ее вид зависит от вида правового акта. Юридическую экспертизу проектов нормативных правовых актов, вносимых на рассмотрение Президенту Республики Беларусь, проводит уполномоченное структурное подразделение Администрации Президента; проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь - Министерство юстиции, уполномоченное структурное подразделение аппарата Совета Министров; проектов постановлений (других актов) министерств, иных республиканских органов государственного управления, Национального банка Республики Беларусь, проектов решений местных исполкомов - юридические службы этих органов (см. ст. 49 Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь"). Юридические службы предприятий, учреждений и организаций проводят юридическую экспертизу и иных правовых актов в своих предприятиях, учреждениях и организациях (см. ст. 2 Примерного Положения о юридическом управлении (отделе), главном юрисконсульте, юрисконсульте министерства, иного республиканского органа государственного управления, объединения (учреждения), подчиненного Правительству Республики Беларусь, местного исполнительного и распорядительного органа). Это ее основная обязанность.

Ряд правовых актов подлежит обязательному включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. К ним, в первую очередь, относятся нормативные акты Президента Республики Беларусь, Совета Министров, Национального банка, министерств и иных республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов (см. Положение о Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь; Закон Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь").

Нормативные правовые акты Национального банка Республики Беларусь, министерств, иных республиканских органов государственного управления, которые касаются прав, свобод и обязанностей граждан либо носят надведомственный характер, включаются в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь после прохождения юридической экспертизы в Министерстве юстиции. Прохождение такой экспертизы - обязательное требование для указанного вида правовых актов.

Одним из дополнительных (специальных) требований можно назвать соблюдение условий о ссылках в правовых актах. Ссылки в статьях, частях, пунктах, подпунктах или абзацах нормативного правового акта на другие его статьи, части, пункты, подпункты или абзацы, а также на иные действующие нормативные правовые акты, их отдельные положения применяются в случаях, если необходимо показать взаимную связь нормативных предписаний либо избежать повторений (дублирования).

Ссылка на нормативный правовой акт должна содержать официальное наименование государственного органа (должностного лица), его принявшего (издавшего), название акта, номер внутренней регистрации, дату принятия (издания), источник официального опубликования (в том числе изменений, касающихся данного вопроса), а также точное (до абзаца) указание нормы, на которую делается ссылка.

Ссылка на нормативный правовой акт или его отдельную норму в этом же нормативном правовом акте делается только с соблюдением требований статьи 36 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь".

Несоблюдение указанных выше юридических требований, предъявляемых к правовым актам управления, делает их дефектными, т.е. свидетельствует, что акт имеет определенные упущения, недостатки.

Признать акт дефектным вправе лишь компетентный орган (должностное лицо). Оспорить его может любой гражданин, орган и т.д. путем подачи жалобы, протеста.

Общего порядка обжалования и опротестования актов управления не существует. Все определяется правовым статусом того или иного органа (должностного лица). Прокуратура действует в соответствии с Законом о прокуратуре и вправе опротестовывать лишь акты республиканских и местных органов государственного и хозяйственного управления, контроля, предприятий, учреждений и организаций, а также решения и действия должностных лиц.

'"Конституционный Суд Республики Беларусь рассматривает дела и дает заключения о соответствии Конституции Республики Беларусь, декретов, указов Президента, актов Совета Министров и актов любых иных государственных органов.

Соответствующим образом реагируют на незаконные акты управления общие и хозяйственные суды в Республике Беларусь.

Граждане в подобных случаях могут действовать в соответствии с Законом Республики Беларусь "Об обращениях граждан". Что же касается иных организаций - подведомственных предприятий и учреждений, нижестоящих органов государственного управления, то вопрос о реагировании их на незаконные акты не урегулирован.

Компетентные органы в зависимости от степени дефектности акта могут признать его ничтожным или недействительным. В научной литературе такие акты обозначают и иными терминами.

Ничтожными следует считать такие акты, у которых несоответствие предъявляемым требованиям не столь велико и не столь очевидно, незначительно, т.е. ничтожно. Иными словами, недостатки акта не влекут никаких значимых юридических последствий для исполнителей (адресатов). Подобный акт не требует отмены или внесения существенных изменений, например: акт, изданный с нарушением сроков, предусмотренных для рассмотрения обращений граждан, приказ, изданный с не совсем четким названием, обозначающим предмет регулирования.

Недействительный акт - это акт с такими дефектами, с которыми он (или часть его) не должен действовать, порождать юридические последствия. Следовательно, недействительный акт должен быть отменен полностью или в определенной части. Например, приказ об увольнении государственного служащего с нарушением статьи 42 ТК должен быть отменен. В таких актах, как решение районного исполнительного комитета об усилении охраны общественного порядка в районе, в котором наравне с другими волеизъявлениями предписано прокурору района повысить роль прокурорского надзора в этой сфере, а также даны поручения депутатам райсовета, отменяется лишь незаконное положение, а не полностью акт; значит, акт недействителен в определенной части.

Обжалование и опротестование актов о наложении дисциплинарных и административных взысканий урегулировано Трудовым кодексом и Кодексом об административных правонарушениях Республики Беларусь, а также другими нормативными актами. Этими же актами определен и порядок их отмены (изменения) по жалобе (протесту). Рассматриваемый порядок носит административно-процессуальный характер. Он обусловлен целым рядом специфических особенностей. Законодательством не запрещено отменять (изменять) указанные акты по дисциплинарным делам вне процессуальных рамок, т.е. по своему усмотрению.

Отмена (изменение) юрисдикционного акта, как и его вынесение, осуществляется в процессе государственного управления, основывается на нормах административного права независимо от того, каким органом (государственного управления, судьей, судом) это делается. Судебное решение по гражданским, уголовным делам, вступившее в законную силу, не может быть отменено таким способом, несмотря на признание судом своей ошибки.

Обжалование или опротестование не влечет за собой признания акта управления незаконным. Если жалоба или протест удовлетворены, то соответствующий акт лишается юридической силы. В случае их неудовлетворения акт продолжает действовать. Подача жалобы или протеста является оспариванием законности акта. Оспаривание - это лишь высказывание предположения о дефектности акта. Оно может быть аргументированным или не содержать достаточных доказательств. Оспаривание способствует поиску доказательств "за" и "против".

Оспаривание может осуществляться любым лицом, если об этом нет оговорки в нормах права. Отменить акт вправе только компетентный орган (должностное лицо). Вывод об отмене должен быть юридически четко обоснован. До отмены акта невозможно говорить о его недействительности, даже несмотря на его очевидную юридическую несостоятельность.