Классификация правовых актов управления

Правовые акты управления многочисленны и разнообразны. Их особенности наиболее очевидны при классификации. Деление актов на виды возможно по различным основаниям. В научной литературе наиболее распространенной является классификация по следующим критериям:

1) по юридическим свойствам;

2) по органам, их издающим;

3) по времени действия;

4) по порядку издания.

Юридические свойства являются главным критерием классификации актов управления. Этот критерий дает возможность определить связь актов с нормами права и их место в механизме правового регулирования. По юридическим свойствам правовые акты управления делятся на нормативные (регламентарные) и индивидуальные (нерегламентарные). Нормативные акты обладают как общими признаками, присущих для любых правовых актов управления, так и специальными, отличающими их от других правовых актов управления.

Закон Республики Беларусь "О нормативных правовых актах в Республике Беларусь" к общим признакам правомерно относит то, что нормативные правовые акты:

1) являются официальными документами установленной формы;

2) издаются в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица);

3) издаются с соблюдением предусмотренной процедуры.

Специальными признаками является то, что они:

1) содержат общеобязательные нормы права;   

2) рассчитаны на неопределенный круг лиц;

3) рассчитаны на неоднократное применение;

4) регулируют определенный, как правило, вид общественных отношений.

Нормативные правовые акты содержат нормы права. Это означает, что они устанавливают, изменяют или отменяют правовые нормы (правила поведения). Правовые нормы заключают в себе общие обязательные правила поведения. Они не имеют конкретного (персонифицированного) адресата, т.е. не обращены к конкретным лицам, рассчитаны на неопределенный круг лиц. Ими регулируется определенный вид общественных отношений. Так, Правила дорожного движения распространяются на всех, кто действует в урегулированной данным нормативным актом области, т.е. участвует в дорожном движении. Нормативные акты рассчитаны на неоднократное, непрерывное применение. Например, в положении о государственном комитете или о министерстве содержатся нормы, определяющие его права и обязанности, порядок образования, компетенцию, сферу деятельности, полномочия председателя (министра) и т.п. Положение применяется ежедневно, без перерывов, пока не будет изменено или отменено.

Нормативные акты являются важнейшими источниками права. Они могут содержать нормы не только административного, но и других отраслей права: гражданского, трудового, экологического, финансового и т.д. Однако в таких актах не может быть норм уголовного и уголовно-процессуального права, которые содержатся лишь в законах.

В Республике Беларусь отсутствует правовой акт, в котором бы назывались государственные органы, а тем более должностные лица, уполномоченные издавать нормативные акты. Конкретно такие полномочия определяются в актах, устанавливающих их правовой статус. Это положения, уставы и т.д. В Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" дан перечень лишь наиболее важных органов, уполномоченных издавать правовые акты. К ним относятся: Президент, Совет Министров Республики Беларусь, республиканские органы государственного управления, включая и Национальный банк Республики Беларусь.

Впервые определение нормативного акта в правовом документе было дано в Положении о порядке осуществления правовой экспертизы правовых актов Национального банка, министерств и иных республиканских органов государственного управления. В нем указывалось, что: "Под нормативным актом (выд. нами.- Авт.), который подлежит правовой экспертизе в соответствии с данным Положением, необходимо понимать официальный письменный документ, независимо от времени его действия (постоянный или временный) и характера помещенных в нем сведений, принятый Национальным банком, министерством либо иным республиканским органом государственного управления или их должностным лицом с сохранением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры и в рамках компетенции этих органов, который устанавливает, дополняет, изменяет либо отменяет правовые нормы, это означает общеобязательные предписания постоянного либо временного характера, рассчитанные на неопределенное количество лиц и многократное применение, и не носит внутриведомственного (выд. нами.- Авт.) характера".

Закон "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", давая подобное определение нормативного акта, справедливо не подчеркивает, что такими актами не могут быть внутриведомственные акты. Внутриведомственные акты, конечно, могут также быть нормативными, если обладают указанными выше признаками. Например, приказом ректора Белгосуниверситета и Государственного высшего аттестационного комитета Республики Беларусь от 10 декабря 1999 г. утвержден "Порядок присвоения ученых званий профессора и доцента Ученым советом Белорусского государственного университета". Названный правовой акт управления является нормативным и действует лишь в рамках Белгосуниверситета, т.е. имеет исключительно внутренний характер.

Общими требованиями, предъявляемыми к нормативным правовым актам по Закону "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", являются:

1) соответствие их принципам нормотворческой деятельности (конституционности);

2) соответствие актов нижестоящих государственных органов (должностных лиц) актам Главы государства и вышестоящих государственных органов;

3) приоритет общепризнанных принципов Международного права;

4) защита прав и свобод, законных интересов граждан и социальной справедливости, научности, согласованности нормативного правового акта с иными нормативными правовыми актами;

5) их принятие уполномоченным на то органом (должностным лицом) в пределах своей компетенции, в порядке и форме, установленных законодательством Республики Беларусь, и соответствие акта нормотворческой технике.

Нормативные акты занимают важнейшее место в системе правовых актов управления. Они представляют собой административные законы, но, несмотря на это, не теряют качества подзаконности. Рассматриваемые акты издаются в силу того, что законами детально не урегулированы все стороны общественной жизни, а потребность в таком регулировании существует. Кроме того, административное нормотворчество вызвано и оправдано необходимостью оперативного реагирования на потребности жизни. По названным причинам административные законы являются настоящими помощниками представительных законов. В то же время законами могут регулироваться отношения, возникающие на основе административного нормотворчества. Административными законами конкретизируются, детализируются, развиваются положения законов, но законы ими не дополняются, не подменяются и не заменяются. Законы остаются на верхней ступени в иерархии правовых актов и имеют высшую юридическую силу. Нормативные акты управления, несмотря на их важность и значимость, выполняют свое основное назначение - исполнение, проведение в жизнь законов. Нормативными актами управления решаются наиболее значимые вопросы управленческого характера.

Нормативные акты управления многосторонни. Их можно классифицировать по различным основаниям. В зависимости от издающего органа акты неодинаковы по юридической силе. Акты вышестоящих органов имеют большую юридическую силу, нежели акты нижестоящих. По этой причине акты нижестоящих должны соответствовать актам вышестоящих органов. Вышестоящие могут отменять и изменять акты нижестоящих органов. Акты органов общей компетенции (Совета Министров Республики Беларусь, местных исполнительных комитетов) возвышаются над актами отраслевой и межотраслевой компетенции и т.п.

По виду (форме) акты могут быть всегда нормативными или иметь смешанный характер. К первой группе относятся декреты Президента Республики Беларусь, методические указания, разъяснения, ко второй - Указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь, приказы, решения.

Классификация по адресатам позволяет разделить акты на относящиеся к гражданам Республики Беларусь, к иностранным гражданам и лицам без гражданства или к государственным организациям и общественным объединениям.

На основании нормативных актов управления издаются индивидуальные акты.

Индивидуальные (нерегламентарные) акты не содержат норм права, принимаются по конкретным вопросам и имеют четко определенного адресата, т.е. персонифицированы. Они вызывают возникновение, изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений. С их помощью осуществляется применение требований законов и нормативных управленческих актов к конкретным случаям (обстоятельствам), оперативно решаются текущие управленческие задачи. В большинстве своем это правоприменительные, правонаделительные, распорядительные акты, например, приказ о зачислении в число студентов, на должность, о назначении пенсии.

Среди индивидуальных актов выделяют правоохранительные и юрисдикционные акты. Они принимаются в целях обеспечения охраны прав личности от их нарушения либо восстановления нарушенного права, например, постановление о наложении административного взыскания, приказ о привлечении к дисциплинарной ответственности. В таких актах дается правовая оценка поведению субъектов управленческих правоотношений. Издаются они специально уполномоченными органами государственного управления (должностными лицами), в ряде случаев - судьями по административным делам и исполнительным производствам. Перечень указанных субъектов и их компетенция даны в КоАП. Основанием для издания таких актов является противоправность поступков граждан, служащих (должностных лиц), других работников организаций. Установлен определенный официальный порядок их принятия. Нередко требуется проведение предварительного расследования, получение объяснения от соответствующего лица (правонарушителя). Некоторые юрисдикционные акты, например, протоколы об административных правонарушениях, могут служить основанием для издания другого юрисдикционного акта - постановления о наложении административного взыскания; принятие постановления о привлечении работника к административной ответственности за мелкое хищение, появление на рабочем месте в нетрезвом виде вызывает необходимость издания приказа о переводе его на другую работу или об увольнении. Рассматриваемые акты обособляются своим содержанием, структурой.

В Законе Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" не указывается, что в индивидуальных актах отсутствуют нормы права, но подчеркивается одноразовость их применения и цель издания - осуществление организационных, контрольных и распорядительных мероприятий.

Четкое уяснение сущности нормативных и индивидуальных правовых актов управления имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Так, в статье 116 Конституции Республики Беларусь записано, что Конституционный Суд осуществляет контроль за конституционностью лишь нормативных актов. Он не вправе принимать к своему рассмотрению ненормативные правовые акты управления, т.е. индивидуальные акты.

Индивидуальные акты управления должны соответствовать нормативным актам. Это положение также имеет существенное практическое значение.

По одному названию правового акта далеко не всегда можно определить, является он нормативным или индивидуальным. Все зависит от его свойств, признаков. Например, Указом Президента Республики Беларусь от 24 февраля 1999 г. "О некоторых мерах по совершенствованию организации и деятельности Белорусского государственного университета" было установлено, что ректор Белорусского государственного университета назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь, является по должности Министром Республики Беларусь и входит в состав Совета Министров Республики Беларусь. Данный правовой акт является нормативным, поскольку он имеет общий характер и обезличен. В нем не оговаривается конкретная личность, а речь идет о наиболее общем свойстве, о безличностных, неперсонифицированных отношениях. Указ Президента Республики Беларусь от 1 октября 2001г. №557 "О награждении многодетных матерей орденом Матери", которым награждено 26 матерей, является индивидуальным актом, поскольку в нем индивидуализируется каждая награжденная в отдельности.

Нормативные акты доводятся до всеобщего сведения путем опубликования. Об индивидуальных актах делается сообщение, но извещение об их издании возможно и путем опубликования. Опубликование нормативного акта связано, как правило, с вступлением его в действие.

Нормативные акты некоторых органов государственного управления (Национальный банк, министерства и иные республиканские органы) подлежат правовой экспертизе (исключая акты внутриведомственного характера). В отношении индивидуальных актов этих органов осуществление правовой экспертизы не требуется.

Нормативные акты не порождают приобретенных прав. Такие права возникают лишь на основании индивидуальных актов, например, права по должности, на получение персональной надбавки к заработной плате, осуществление студенческих прав могут быть получены лишь после издания соответствующего приказа.

Нередко принимаются акты об изменении отдельных норм (положений), находящихся в других актах, или иные акты признаются утратившими силу и утверждаются другие акты (положения, уставы, инструкции и т.п.). Например, могут излагаться отдельные нормы (статьи, положения) в новой редакции, делаться лишь некоторые их уточнения (дополнения, изменения) или заменяться, исключаться отдельные положения норм (статей, пунктов), признаваться утратившими силу другие правовые акты управления. При отнесении таких актов к нормативным или индивидуальным, следует руководствоваться правилом: если этими актами вносятся соответствующие коррективы в другие нормативные акты, то они являются нормативными. Индивидуальными актами могут вноситься изменения только в им подобные акты.

Правовые акты управления, утверждающие или одобряющие другие акты управления - положения, уставы, инструкции, программы,- в научной литературе рассматриваются как нормативные акты, так как они действуют длительный срок, а не однократно. Между тем не все они обладают полнотой признаков, присущих нормативным актам: в них по существу отсутствуют правила, нормы права, и они имеют конкретный характер. Например, Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 января 2000г. утвержден "Перечень оздоровительных учреждений, обороты по реализации путевок, в которых освобождаются от обложения налогом на добавленную стоимость". В постановлении нет никаких иных предписаний (см. ст.ст. 82, 83). Подобные акты, вероятно, будет правильным рассматривать как отдельный вид правовых актов под условным названием "санкционирующие акты", "акты-санкции", так как ими санкционируются, одобряются, утверждаются другие правовые акты. Не все они могут выступать источниками права в силу отсутствия правовых норм, правил поведения. В свою очередь регламенты, инструкции, правила, уставы, программы, различные перечни являются самостоятельными правовыми актами управления и не могут рассматриваться в качестве части указа, постановления и т.д., которым они утверждены (одобрены).

Индивидуальные акты управления не одинаковы. В научной литературе их делят на оперативно-исполнительные и правоохранительные (юрисдикционные).

К оперативно-исполнительным относятся акты применения права. Ими реализуется диспозиция нормы права.

Правоохранительными актами управления обеспечивается в сфере управления охрана прав от нарушения. Например, приказ о наложении дисциплинарного взыскания, постановление о привлечении к административной ответственности.

Важное значение имеет деление актов управления по органам, их издающим. Согласно действующему законодательству каждый тип органов государственного управления вправе издавать предписанные ему правовые акты управления.

Президент Республики Беларусь уполномочен Конституцией Республики Беларусь издавать декреты, указы и распоряжения. Это акты, издание которых присуще только главе государства. С помощью их могут решаться и управленческие вопросы, а следовательно, такие акты являются правовыми актами управления. В Конституции не определено, когда должен издаваться тот или другой вид актов. Статьей 101 Конституции предусмотрено два вида декретов. Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. До настоящего времени от Президента подобного предложения не поступало. Следовательно, ему не предоставлено право издавать указанные декреты. Второй вид декретов Президент может издавать в силу особой необходимости по своей инициативе либо по предложению Правительства. Эти декреты имеют силу закона и являются временными до рассмотрения их палатами Национального собрания. Если они не отменены не менее чем двумя третьими голосов от полного состава каждой из палат, то сохраняют силу и продолжают действовать. Декреты всегда нормативны, и ими регулируются самые разнообразные вопросы государственной и общественной жизни. Издание декретов предусмотрено Конституцией Республики Беларусь 1994 г. с изменениями и дополнениями, внесенными на республиканском референдуме 24 ноября 1996 г. За пять лет издан 141 декрет: в 1997 г.- 23, в 1998 г.- 24, в 1999г.- 43, в 2000г.- 24, в 2001г.- 27.

Указы по юридической силе находятся ниже декретов. Ими регулируются вопросы, не требующие вмешательства Парламента, следовательно, менее значимые. Указы могут быть нормативными и ненормативными (индивидуальными). В 1999 г. издано около 800 указов, в 2001 г.- 751, большая часть из них - акты индивидуального характера: о назначении на должность или освобождении от нее, награждениях, присвоении званий.

Распоряжения по юридической силе ниже указов. Они, как правило, имеют индивидуальный характер и издаются преимущественно по вопросам внутриорганизационного характера.

Совет Министров Республики Беларусь принимает постановления. Это единственная форма правового акта, который вправе принимать Правительство. Постановления - акты коллегиальные, так как они принимаются на заседаниях Правительства или его Президиума (малого Совета Министров). По особым неотложным вопросам либо вопросам, которые не требуют обсуждения, постановления Совета Министров могут приниматься и путем опроса членов Президиума Совета Министров, т.е. без рассмотрения на заседаниях (см. ч. 4 ст. 27 Закона "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах"). Постановления бывают как нормативные, так и индивидуальные. Они принимаются на основании Конституции, законов, актов Президента и в целях их исполнения (см. ч. 1 ст. 28 указанного Закона).

Председатель Совета Министров издает распоряжения. Эти акты индивидуального характера. По результатам заседаний, совещаний у Премьер-министра или его заместителей решения могут оформляться в виде протоколов, указаний, поручений. Такие правовые акты являются только индивидуальными. Все они имеют меньшую юридическую силу по сравнению с постановлениями, должны им соответствовать и не противоречить. Это акты единоначального руководства и принимаются по вопросам компетенции премьер-министра, не имеющим столь значимого характера, но требующим оперативного разрешения.

В 1999 г. принято более 2000 постановлений и издано 328 распоряжений, в 2001г.- 1810 постановлений.

Министерства, государственные комитеты и комитеты при Совете Министров издают приказы и инструкции, многие из них вправе давать указания. Органы надведомственного характера, кроме того, могут издавать государственные (отраслевые) стандарты, методические указания, рекомендации, нормы, правила.

Местные исполнительные комитеты и местные администрации принимают решения. Председатель исполнительного комитета (руководитель местной администрации) издает распоряжения.

Руководители предприятий, учреждений и организаций издают приказы и распоряжения. Подобные акты издают отделы, управления и другие структурные подразделения местных исполнительных комитетов и администраций.

По времени действия правовые акты управления бывают постоянного и временного действия. Акты постоянного действия не ограничены временными рамками, они действуют до их отмены. К ним относятся, в первую очередь, нормативные акты. Однако такими актами могут быть и индивидуальные, например, приказы о зачислении на должность, назначении пенсии, зачислении в число студентов. Поэтому вряд ли можно согласиться с нормой Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" о том, что ненормативные акты имеют одноразовое применение (ч. 1 ст. 3).

По порядку издания акты делятся на коллегиальные и едино-начальные (единоличные). Коллегиальные акты принимаются на заседаниях Совета Министров Республики Беларусь, его Президиума, местных исполнительных комитетов, местных администраций, административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и других коллегиальных органов. Принятие их зависит от наличия кворума, простого или квалифицированного большинства голосов от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании. Так, решения местного исполнительного комитета принимаются простым большинством голосов от установленного состава исполкома (см. ч. 7 ст. 9 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь"). Решения Правительства Республики Беларусь принимаются большинством голосов его членов, присутствующих на заседании. Заседание является правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства (см. ст. 25 Закона "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах").