Функції та ієрархія державної системи екологічного управління

Глава

3

ДЕРЖАВНА СИСТЕМА ЕКОЛОГІЧНОГО УПРАВЛІННЯ

3.1

Загальні положення

Поява нових економічних, соціальних і екологічних пріоритетів, що спираються на нові збалансовані структури виробництва й споживання, нові технології та форми інвестицій, спричинює необхідність трансформації національних систем управління на локальному, регіональному, державно­му і глобальному рівнях, головним завданням яких є гармонізація відносин у системі «природа—суспільство». У зв'язку з цим набуває актуальності роз­виток систем екологічного управління і досягнення ними такого рівня дос­коналості, який забезпечував би гармонійний розвиток виробничого та при­родоресурсного потенціалу, давав би змогу узгоджувати «цілі» господарю­вання людини з «цілями» саморегуляції природних екосистем і уникати деградації навколишнього природного середовища.

В екологічному праві зазначається, що екологічне управління спрямо­ване на «суспільні відносини, у яких реалізується діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань, спрямо­вана на забезпечення ефективного використання природних ресурсів, охо­рони навколишнього середовища, екологічної безпеки юридичними й фізичними особами, дотримання екологічного законодавства, попереджен­ня екологічних правопорушень та захист екологічних прав громадян». У той же час, виходячи з теорії біотичного регулювання навколишнього середови­ща, головним завданням державного екологічного управління є утримання функціонування систем життєдіяльності в межах несучої ємностінавколиш­нього природного середовища, тобто в межах його здатності витримувати певне максимальне антропогенне навантаження.

Загальне визначення управління, яке відображає існуючі відносини в системі «природа—суспільство» та їх антропогенний характер, можна сфор­мулювати так: управління— це свідомий вплив людини на різноманітні гос­подарські і природні об'єкти та процеси, що відбуваються в навколишньо­му середовищі, а також на людей, пов'язаних із ними, який здійснюється

3.1 Загальні положення

для отримання бажаних результатів. У суспільстві найпоширенішою озна­кою управління є інформація, яка створюється людиною у вигляді сигналів, команд, документів, висловлювань та інших інформаційних впливів, що спрямовуються на окремих людей, колективи, суспільство тощо. У цьому розумінні управління являє собою усвідомлений інформаційний вплив лю­дини на об'єкт управління. Цей вплив є енергетично слабким, але наслідки його можуть бути надзвичайно потужними і масштабними за своїм характе­ром (наприклад, кризовий стан навколишнього природного середовища як результат невдалого й шкідливого управління).

Державне екологічне управління, метою якого є запобігання виснажен­ню природного потенціалу і яке спрямоване на недопущення перевищення несучої ємності біосфери, — це завдання-мінімум. Завдання-максимум по­лягає в екологізації функціонування всіх сфер життєзабезпечення, досяг­ненні і підтримці необхідної якості здоров'я і життя населення, належного стану навколишнього середовища, гармонізації взаємовідносин суспільства і природи.

Врахування несучої ємності біосфери і недопущення її перевищення в умовах нинішнього соціально-економічного розвитку отримало офіційне визнання як ключового принципу екологічної політики на національному й міжнародному рівнях. У Плані дій Всесвітнього саміту в Йоганнесбурзі (1992) вперше у вигляді граничних умов розвитку поставлено завдання у сфері екологічного управління щодо цілеспрямованої підтримки регіональ­них і національних ініціатив. Мається на увазі прискорення руху в напрямку сталого виробництва і споживання для соціального й економічно­го розвитку в межах несучої ємності екосистем з усуненням деградації довкілля, що спричинюється економічним зростанням. Ідеться передусім про поліпшення ефективності і сталості у використанні ресурсів та здій­сненні виробничих процесів, а також запобігання виснаженню ресурсів і зменшення забруднення довкілля та обсягів відходів.

Для всіх систем управління характерна наявність таких невід'ємних складових частин і елементів, як суб'єкт управління, об'єкт управління, уп­равляючий вплив і зворотний зв'язок, що утворюють єдиний і водночас загальний контур управління.

Як уже зазначалося, суб'єкт управління здійснює управляючий вплив на об'єкт управління, який відповідно до такого впливу змінює свою діяль­ність, кількісні та якісні параметри стану або впливу на навколишнє сере­довище. Об'єкти управління слід відрізняти від об'єктів охорони навколиш­нього середовища, до яких належать навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів; природні ресурси, як залучені до господарського обігу, так і ті, що не використову­ються в народному господарстві в певний період (земля, надра, води, атмо­сферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ); ландшафти та інші природні комплекси; території та об'єкти природно-заповідного фонду, а також здоров'я і життя людей.

Об'єкт управління може здійснювати вплив на довкілля у двох на­прямках: «від природи до людини» (вилучення природних ресурсів) і «від людини до природи» (забруднення навколишнього середовища). Вплив на навколишнє середовище є кінцевим продуктом діяльності об'єкта управ-

Глава З Державна система екологічного управління

ління. Але, виходячи зі специфіки екологічного управління, саме характе­ристика дії об'єкта управління на довкілля є критерієм ефективності функціонування державної системи екологічного управління (ДСЕУ), тому цей вплив слід розглядати як вихід ДСЕУ.

Держава, як і всі її суб'єкти господарювання та населення, перебуває під постійним фізичним впливом навколишнього середовища, що залежить як від певних об'єктивних природних чинників, так і від дії об'єктів уп­равління. На вході ДСЕУ, як і будь-яка кібернетична система, отримує інформацію про використання природних ресурсів, стан навколишнього природного середовища, ступінь його фізичного впливу на населення та суб'єкти господарювання. Ця інформація отримується в результаті моніто­рингу довкілля, різноманітних спостережень, контрольних вимірювань, еко­логічного аудиту тощо. Надходить вона також із внутрішньодержавних і міжнародних джерел інформації. Іншим видом вхідної інформації є міжна­родні угоди, конвенції, регламенти, дані міжнародного екологічного досвіду. Одна частина такої інформації використовується для вдосконален­ня функціонування і модернізації ДСЕУ, інша — за своїм характером є управляючим впливом, який спонукає державу до виконання своїх еколо­гічних зобов'язань перед міжнародною спільнотою, а суб'єкта управління — до реалізації відповідних дій. Отже, з ієрархічного погляду, ДСЕУ виступає як об'єкт управління по відношенню до певного міжнародного органу.

Будь-якому управлінню передує формування цілей. Людина організовує свою діяльність таким чином, щоб виконати певне цільове завдання. Відповідно управління, спрямоване на досягнення такого завдання, нази­вається цільовим.У цьому відношенні ДСЕУ є цілеспрямованою системою, оскільки її діяльність направлена на досягнення певних екологічних цілей.

Цілі формулюються на стадії створення систем управління. І згідно з ними конструюється структура, визначаються системні функції, які мають забезпечити розв'язання цільових завдань. Зв'язок, що існує між цілями, структурою та функціями, потрібно розглядати в динаміці, він має підляга­ти трансформації відповідно до розвитку системи управління.

Поява нових цілей управління майже завжди потребує перебудови структури системи — введення нових елементів, організації нових зв'язків, забезпечення нових функцій. Здатність системи управління швидко перебу­довуватись для досягнення нових цілей характеризує її динамічність, мане­вреність, а отже, й ефективність щодо забезпечення потреб і безпеки дер­жави, реагування на зміну геоекологічної ситуації. Нова парадигма збалан­сованого розвитку висунула нові цілі як у цілому у сфері державного управління, так і у сфері екологічного управління. Реалії сьогодення поля­гають у тому, що комплекс традиційних цілей, притаманних для ДСЕУ, доповнюється новими цілями, що стосуються гармонізації відносин суспільства і природи. Отже, виникає суперечність між новими цільовими завданнями і старою структурою, не призначеною для їх виконання. Тому в результаті системного аналізу мають бути сформульовані нові цілі та завдан­ня ДСЕУ, вказані існуючі застарілі структура та функції, запропоновані загальні підходи до їх модернізації.

156

Функції та ієрархія державної системи екологічного управління

3.2