Государственная национальная политика

Национальная политика охватывает все сферы жизни общества и решает его стратегические задачи. Как относительно самостоятельная деятельность, она включает в себя систему мер, направленных на учет и реализацию национальных интересов. Главным содержанием нацио­нальной политики является отношение к общности, расхождению и столкновению национальных интересов, а также поиск и реализация наиболее благоприятных вариантов взаимодействия субъектов межна­циональных отношений. «Общность присуща как интересам отдельных субъектов межнациональных отношений, так и собственно-националь­ным их интересам, с одной стороны, и общенациональным в масштабе государства, с другой. При переплетении национального и политическо­го расхождение национальных интересов, может перерастать в их столкновение, конфликт. Поэтому необходима координация националь­ных интересов как предпосылка их реализации. И здесь важно управле­ние интересами и через интересы национальностей. А национальные проблемы проявляются в экономической, социальной, политической, духовной и других сферах» (Национальные отношения, 117-118), На­циональная политика должна учитывать не только анализ диалектики национальных интересов в их конкретности, но также и учитывать ме­няющиеся национальные настроения.

Первый и основной принцип государственной национальной поли­тики — равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его расы, национальности, языка, отношения к религии, принадлежно­сти к социальным группам и общественным движениям. Поэтому в национальной политике важно определиться: целью является установление равноправия граждан страны вне зависимости от их этнической принадлежности или, напротив, цель состоит в обеспечении преимущественного права представителей одной этнической общности в ущерб гражданским правам представителей иных народов.

Можно выделить следующие аспекты национальной политики: тер­риториальный, демографический, экономический, социальный, куль­турный, социолингвистический, конфессиональный, психологический. Наглядным примером проведения национальной политики (точнее, эт­нической политики) в жизнь является международный опыт реализации внутренней политики государства в отношении этнических общностей и межэтнических отношений, реализации культурных аспектов этнично-сти. Проблема защиты национальных меньшинств возникла в XVIII в.
-----158-----

Уже тогда национальные меньшинства не желали ассимилироваться, стремились сохранять и развивать свои национальные особенности и настоятельно требовали специальных правовых гарантий.

Права национальных меньшинств как совершенно самостоятельный вид права — неотъемлемая часть современной демократии. Они не сво­дятся ни к правам индивида, ни к правам большинства. Но и права ин­дивида и права большинства, в свою очередь, не растворимы в правах национальных меньшинств. Только в 90-е годы XX в. в мировом сооб­ществе появились: Декларация о правах лиц, принадлежащих к нацио­нальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992), Европейская Хартия о региональных языках и языках мень­шинств (1992), Основные права лиц, принадлежащих к народам (нацио­нальным группам и меньшинствам) в Европе, Проект Дополнительного Протокола к Европейской конвенции о защите прав человека и основ­ных свобод (1994), конвенция по защите национальных меньшинств, принятая по решению Совета Европы. Согласно Заключительному акту Хелъсинского совещания от 1973 г., в 1992 г, был учрежден пост Вер­ховного комиссара по делам национальных меньшинств в Хельсинки.

Великобритания является многонациональной страной, но по тер­риториальному устройству— это унитарное государство. В течение многих веков в стране принимались меры по ассимиляции в языковой, культурной сферах. В 1979 г. проводился референдум в Шотландии и Уэльсе о создании в этих районах парламентов с ограниченными пол­номочиями, а также учреждении собственных органов исполнительной власти, ответственных перед этими парламентами. Этот проект о рас­ширении автономии национальных районов страны не получил под­держки, требовавшей 40% зарегистрированных избирателей. Но какие-то элементы автономии по государственному управлению эти террито­рии все-таки имеют. Для Шотландии и Уэльса установлены специаль­ные квоты мест в Палате общин, созданы специальные комитеты в пар­ламенте. В 1967 г. был принят закон об уравнении в правах валлийского языка с английским. А Шотландия имеет собственную судебную систе­му, отличную от английской. Для Северной Ирландии британское пра­вительство пытается выработать самостоятельный статус (например, Акт о Северной Ирландии 1973 г.), хотя с 1972 г. Ольстер (шесть север­ных графств в Северной Ирландии) периодически находится под пря­мым правлением Великобритании (Конституция зарубежных, госу­дарств, 68). Государственным языком Великобритании является анг­лийский, однако на Норманских островах и в Уэльсе употребляется два
-----159-----

официальных языка, соответственно, английский и французский и анг­лийский и валлийский.

В 1982 г. Канада получила собственную Конституцию, в которую входит и Хартия прав и свобод, В статье 15, п.1 Хартии говорится о запрещении дискриминации по признакам расы, национального и этни­ческого происхождения, цвета кожи, религии, а в п.2 этой статьи анг­лийский и французский языки закреплены как официальные и имеют равный статус в стране, а также двуязычие в провинциях Нью-Брансуик и Квебек. В статье 27 второй части Конституционного акта 1982 г. «Права коренного населения Канады» (под термином «коренные народы Канады» разумеются индейцы, инуиты и метисы) «гарантируется сохра­нение и приумножение многокультурного наследия канадцев» {Кон­ституция зарубежных государств, 326). В Канаде проводится мульти-культурная политика. Она предполагает выдачу грантов (государствен­ных средств) на реализацию специальных национально-этнических про­ектов (создание многокультурных центров; активизация культурных обменов между группами; развитие исследований, посвященных исто­рии различных этнокультурных групп Канады и др.). Среди коренных народов Севера наибольших успехов добились инуиты— коренное население Гренландии, Канады и побережья Аляски (всего 100 тыс. человек). Их опыт показывает, что основа развития есть самоуправление на тех землях, где данный народ представляет большинство от постоян­но проживающего населения. Именно такое самоуправление позволяет коренному народу решать вопросы развития управления своей террито­рией, обеспечивая свободное функционирование родного языка во всех сферах жизни. Оно является также решающим условием и средством возрождения культуры, без которой ее представители лишены чувства собственного достоинства, самоуважения и фундаментальных прав. Только благодаря реализации самоуправления в Гренландии и в новой административной единице Канады — Кунавуте инуиты получили воз­можность сохранить и развить идентитет, самодостаточность своей культуры, реального влияния на развитие всего зарубежного сектора Арктики через инициативы полярной Конфедерации инуитов.

В США решение национальных проблем также осуществляется в аспекте политики культурного плюрализма, который предполагает толе­рантность государства в отношении выходцев из разных этносов и обес­печение соответствующих условий для сохранения и развития их этно­культурной среды, а также для оказания помощи этническим группам в повышении их статуса в американском обществе. Удовлетворение соци-
-----160-----

ально-культурных запросов этнических групп ведет к снижению межна­циональной напряженности. Американцы создают атмосферу, благо­приятную для развития иноязычной культуры.

В Швеции национальная политика базируется на концепции муль-тикультурности, что предполагает двуязычное обучение — на языке страны происхождения и на шведском языке. Политика Швеции в от­ношении облегчения интеграции иммигрантов в шведское общество ориентируется на три основные принципа: 1) равенство между имми­грантами и шведами; 2) свобода выбора культурного развития имми­грантов; 3) сотрудничество и солидарность между коренным населением и различными этническими группами. В Швеции создано и действует около 50 иммигрантских организаций. На нескольких языках выходят радио- и телепередачи Шведской вещательной корпорации. На десяти языках выходит газета для иммигрантов, субсидируемая правительством Швеции. Организуются 700-часовые курсы по изучению шведского языка. В 80-х годах принят закон, препятствующий этнической дискри­минации как на работе, так и в других областях общественной жизни.

В Австралийском Союзе, где живут выходцы из 120 стран, принята специальная государственная программа, поощряющая развитие всех национальных культур. История Австралии за прошедшие 200 с не­большим лет не миновала присущих всему человечеству расовых и на­циональных проблем. И все-таки межнациональные отношения были здесь спокойнее, чем в других странах. В многонациональном австра­лийском обществе утвержден принцип, согласно которому люди всех национальностей должны иметь равные возможности. Мультикультур-ным обществом считают Австралию 93% ее населения. Сегодня 40% австралийцев — люди, родившиеся за океаном, или их дети. Проводив­шаяся ранее политика ассимиляции к вновь прибывшим иммигрантам приводила лишь к укреплению этнических общин, в которые объединя­лись иммигранты, чтобы быстрее и легче адаптироваться к австралий­ской жизни. Национальные общины объединены во Всеавстралийскую федерацию. У них есть свои школы, клубы, церкви, культурные центры. Деятельность этнических общин координируют Советы. Общины — это организации, влияющие на политическую жизнь страны, особенно во время выборов. Государство оказывает им поддержку, в том числе и финансовую — ежегодные фестивали, «служба телефонного перевода» целиком финансируются федеральным правительством. На 30 языках печатаются австралийские газеты, на 60 языках вещает радио, а вещание
-----161-----

телевизионной станции Эй-би-си, осуществляющееся на различных языках, снабжено английскими субтитрами.

Государственное собрание Венгрии 7 июля 1993 г. приняло закон «О правах национальных и этнических меньшинств». Во вводной части этого закона сказано, что «право на национальную и этническую само­идентификацию рассматривается как неотъемлемая часть основных прав человека» и что права национальных и этнических меньшинств «отно­сятся к основополагающим демократическим свободам, имеющим за­конную силу и соблюдаемые в Венгерской Республике». В законе ут­верждается также, что «частью индивидуальной и коллективной само­идентификации проживающих на территории Венгерской Республики и имеющих венгерское гражданство наций и этнических меньшинств яв­ляются их национальные языки, материальная и духовая культура, исто­рические традиции, а также иные особенности их жизни» (Закон.., /), Закон способствует поддержке беспрепятственных связей со своей ро­диной по месту жительства предков или месту рождения родителей. Никто не обязан заявлять о своей принадлежности к меньшинству, так как это исключительное и неотьемлимое право личности. Согласно закону, языками национальных меньшинств считаются армянский, бол­гарский, греческий, немецкий, польский, румынский, русинский, серб­ский, словацкий, словенский, украинский, хорватский, романский (ромы беаш) языки (Закон.., 47). Государство считает родной язык меньшинств в Венгрии «фактором сплочения их сообщества, поддерживает, по их желанию, его преподавание в учебных заведениях». Статья 51 в главе VII закона гласит: «Каждый гражданин Венгрии может свободно поль­зоваться своим родным языком повсеместно и в любое время». Депутат от национальных меньшинств может выступать на родном языке в Го­сударственном Собрании, на родном же языке текст выступления прила­гается к протоколу заседания. Этот закон основан на международных актах, его основные положения гарантируют перспективы политическо­го и культурного развития меньшинств в настоящем и будущем. Кроме того, положения Закона актуальны в плане изучения и реализации на­циональной политики в других странах, в том числе и в России.

Для представителей национальных меньшинств важны две сферы правовой защиты всех граждан: 1) гражданские свободы, особенно сво­бода употребления языка, свободное выражение мыслей, мнения, свобо­да объединений, печати, религии; 2) недискриминация, т.е. равенство, всех граждан перед законом.
-----162-----

В современной Германии национальные меньшинства имеют такую защиту. Например, датское меньшинство (небольшая группа людей в германо-датской пограничной области) защищено — наряду с другими конституционными правовыми нормами федерального уровня— Гер-мано-Датским заявлением, принятым в Копенгагене в 1955 г. В нем две стороны зафиксировали обязывающее правовое положение о том, как они намерены защищать идентичность своих национальных мень­шинств — датского на германской стороне и немецкого на датской сто­роне — и содействовать развитию их культур. Защита фризской нацио­нальной группы гарантирована конституцией земли Шлезвинг-Голыптейн. Фризское национальное меньшинство проживает на побе­режье Северного моря, на острове Гельмланд, многих северо-фризских островах и в западной части Шлезвинг-Голыптейна. Конституционным правом защищены лужане — небольшая славянская национальная груп­па на востоке Германии (на юго-востоке земли Бранденбург и северо-востоке земли Саксония, в Лаузице — Лужице). Цыгане в качестве на­ционального меньшинства, хотя и используют с XIII в. общий _ немец­кий — язык, живут очень рассеянно.

Важнейшей сферой идентичности является язык и школа. Датское меньшинство в Германии имеет 53 учебных заведения (от школ до гим­назий), 63 детских сада, одну школу-интернат. В школах преподают на датском языке. Фризы изучают свой язык в государственных школах и детских садах. У лужан преподавание также ведется на родном языке. Второй важной областью для сохранения национального самосознания является культура. Создаются театральные группы, группы народного творчества, культурные центры, имеется театр, газеты, радио, телевиде­ние. Все национальные меньшинства имеют возможность, отправляя свои религиозные обряды, нести службу и осуществлять всю церковную деятельность на родном языке.

Национальные и культурные отношения очень ярко проявляют себя через язык. На определенном этапе развития общества язык является индикатором национального своеобразия, межнациональных отноше­ний. Именно с языковых вопросов начались многие процессы роста национального самосознания. Языки национальных меньшинств имеют официальный статус в судах Швеции, Швейцарии, Шри-Ланки, Авст­рии, Индии (кроме высших судов), Италии, Перу. В Италии кроме по­всеместного итальянского действуют еще три официальных языка: французский — в Валле д'Аост, немецкий — в Больцано, словенский _ в Триесте. В Австрии действуют три официальных языка (немецкий,
-----163-----

хорватский, словенский), в Новой Зеландии — два официальных языка (английский и маори), в Сингапуре — три официальных языка (англий­ский, малакский, тамильский).

Франция, как и Турция, в отличие от многих других стран, не при­знает национальные меньшинства, считая, что интересы большинства важнее. Йо конституции Франции признание существования единого народа в границах единой и неделимой республики основано на истори­ческой традиции конца XVIII в., когда была провозглашена «Декларация прав и свобод человека и гражданина». До Великой французской рево­люции некоторые меньшинства, например евреи и протестанты, имели особый статус, ставивший их в неравноправное положение по отноше­нию к большинству. Франция проводит политику ассимиляции, соглас­но которой представители этнических меньшинств должны принять общефранцузские ценности, быть прежде всего французами. При этом у каждого человека остается право проявлять свою индивидуальность (в том числе культурную, религиозную или этническую) на личном, а не групповом уровне. Непризнание прав меньшинств, в том числе прав на отделение, избавляет государство от сложной проблемы обязательств по отношению к ним, от угрозы нарушения национальной целостности. Но с 1982 г. во Франции официально признаны языки и культуры этниче­ских меньшинств. В 1985 г. образован Государственный совет по на­циональным делам и культуре. В законодательстве (но не в Конститу­ции) страны есть пункты, которые дают меньшинствам свободу выра­жения. Существует определенный разрыв между правом и реальностью. В школах Франции изучают диалекты корсиканского, каталонского, бакского, бретонского, фламандского, эльзаского языков. Корсике пре­доставлен статус автономии в сфере культуры и радиовещания.

В современном мире в ряде стран существует институт омбудсме-нов (в Канаде, США, Швеции, Норвегии, Великобритании, Германии). «Омбудсмен»— шведское слово (ombudsman), означающее буквально «представитель чьих-либо интересов». Омбудсмен— должностное ли­цо, контролирующее соблюдение исполнительной властью гражданско-правового законодательства в области прав и свобод по отношению как к общности людей, так и к отдельным гражданам (Боков, Перфильев, Соколов, 11). В большинстве стран омбудсмены государственного уров­ня назначаются парламентами. В Швеции, например, омбудсмен вправе;

1) подать в суд на должностное лицо, чья деятельность проверялась;

2) предупредить его без предъявления обвинения в уголовном порядке;

3) направить ему не предусматривающие никаких санкций рекоменда-
-----164-----

ции и предложения по улучшению работы; 4) обращаться в государст­венные органы с предложениями о совершенствовании законодательст­ва. Наконец, омбудсмен располагает двумя великолепными и чрезвы­чайно эффективными средствами: он представляет материалы о своей деятельности а) парламенту и б) средствам массовой информации (Хиль-Роблес, 45).

В США с 70-х годов омбудсмены действуют и на уровне штатов (Аляска, Айова, Гавайи, Небраска, Нью-Джерси и др.). Многие города США обзавелись своими омбудсменами. В Канаде существуют два фе­деральных омбудсмена по вопросам государственных языков и по делам исправительных учреждений. Местные омбудсмены действуют в девяти провинциях англоязычной Канады франкоязычного Квебека. В их на­значении принимают участие и законодательные ассамблеи, и исполни­тельные органы провинции.

В России институт омбудсмена мог бы следить за деятельностью исполнительных органов субъектов федерации по осуществлению прин­ципов государственной национальной политики. Этот институт на госу­дарственном уровне как Уполномоченный по правам человека назначен Государственной думой. Омбудсмены регионального и местного уров­ней в России пока только начинают свою деятельность.

Права лиц, принадлежащих к меньшинствам, восполняют фунда­ментальные права и свободы всех членов общества. Положение мень­шинств — показатель зрелости демократии, поскольку взаимная терпи­мость к их различиям является существенной частью демократического мироощущения. Демократия не обеспечена, если жизненные интересы и права меньшинств не защищены наряду с интересами и правами боль­шинства. Действительно, история показывает, что неуважение прав меньшинств зачастую является прелюдией к попранию прав большинст­ва (Расы и народы, 5).

Исследуя концепции зарубежной национальной политики, учитывая опыт решения национальных проблем и разработку норм межнацио­нальных отношений а Западе, Россия должна основываться прежде все­го на своей специфике, на своих исторических условиях. В 1996 г. была разработана концепция государственной национальной политики России (Национальная политика России, 363—441).

Первостепенную значимость приобрели вопросы политико-право­вого регулирования национальных отношений и совершенствования федерализации в России. Федерация— это форма государственного устройства, при котором несколько государственных образований объе-
-----165-----

динены в союзное государство. В союзном федеративном государстве общая конституция определяет субъекты федерации, их права и обязан­ности по отношению к федерации и органам власти, порядок разреше­ния разногласий и споров, а также принцип верховенства федеративного права. Единые союзные органы, единая армия, единая государственная граница. Законы федерации обязательны для исполнения на всей терри­тории. В федерации субъекты должны иметь: 1)одну и ту же форму общественных отношений (субъекты не могут создать полнокровный федерализм, если один из них исповедует принципы демократии, а дру­гой — авторитаризм); 2) уровень социально-экономического развития, достаточный для реализации принципа «территориальной самодоста­точности» (такой уровень гарантирует проживающему на территории субъекта федерации населению удовлетворение каждодневных потреб­ностей за счет собственных территориальных ресурсов или межрегио­нального обмена) (Валентей, 7). Реальная федерация подразумевает союз национальных государств, основанный на интеграции социально-экономических интересов граждан и единых экономических про­странств. Формальная федерация— это подмена действительного же­лаемым. Если реальная федерация — один из институтов демократии, то формальная федерация, изначально не воспринимающая гражданские отношения, недемократична. Российский федерализм прихотливо соче­тает в себе как территориальные, так и национальные факторы. В жиз­неспособной федерации правовые институты и нормы развиваются в единстве с социально-экономическими реалиями, чего, к сожалению, нет в современной России. Нарушение главного принципа федерализ­ма— равенства прав и ответственности федерации и ее субъектов в пределах их предметов ведения — и отход от него привели к игнориро­ванию необходимости федерализации всей совокупности общественных отношений. Это игнорирование проявляется в том, что федерализация России преимущественно ограничивается решением проблем государст­венного строительства. Договорный процесс приводит к замене принци­па правовых норм принципом зависимости от текущих политических интересов, препятствующих формированию общего социального про­странства. Нарушен принцип налоговой политики— равномерность обложения налогом. Самые непримиримые критики сталинизма стре­мятся все же сохранить сталинскую национальную политику— струк­турирование общества, его политической системы, государственного строительства по этническому признаку. Для российской практики фе­дерального строительства важнее поиск формулы полиэтнического со-
-----166-----

гражданства. Вообще в таких многонациональных государствах как Россия распределение власти не покрывается федерализмом— нужно использовать экстерриториальные формы на уровне всего государства, как его центра, так региональных и местных сообществ. Например, на­ционально-культурная автономия — это важнейший механизм управле­ния, распределения власти, сохранения и развития культурного много­образия России.

Самым серьезным препятствием на пути строительства граждан­ской нации в России является унаследованный догматический ментали­тет. Защита национальных интересов воспринимается многими как не­допустимый национализм. Черноморское побережье Краснодарского края форсированно заселяется представителями некоренных народов России. За семь-восемь лет русские на Черноморском побережье оказа­лись в меньшинстве. Однако известно, что неконтролируемая миграция, в числе других факторов, способствует усилению национализма, поли­тического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и создает усло­вия для возникновения конфликтов.

Субъектом национальной политики в России должны стать и рус­ские как этническая общность, их статус нужно повысить. Сейчас демо­графическая ситуация для русских складывается очень неблагоприятно. Особенно в традиционных центрах русской культуры (Нечерноземье, европейский Север), ставших зоной депопуляции, деградации социаль­ной среды обитания. Межнациональные отношения в России во многом будут определяться национальным самочувствием русского народа, являющегося опорой российской государственности. На Первом съезде народов Кавказа, который состоялся осенью 1999 г. в столице Кабарди­но-Балкарии Нальчике, представитель Северной Осетин-Алания Казбек Ходов сказал, например: «...нам говорят, что в России нет националь­ной политики. Как она может быть, если в России нет государственной политики, грубо попирается Конституция».