Социальная эффективность государственного управления

Как видно из предыдущего параграфа, проблема концептуализации понятия эффективности государственного управления, выбора принци­пов ее анализа и оценочных критериев оказалась гораздо более слож­ной, нежели проблема анализа эффективности в сфере частного произ­водства и рыночного обмена. Это объясняется прежде всего отсутстви­ем универсального и объективного оценочного механизма работы сис­темы государственного управления. В частном секторе таковым явля­ются цены, устанавливаемые в ходе свободного рыночного обмена, а основным критерием эффективности работы фирмы является соответст­венно ее прибыль.

В системе государственного управления, как правило, применяется единственный способ оценки эффективности — самостоятельная разра­ботка стандартов измерения эффективности. Иными словами, деятель­ность государства оценивается исходя из выработанной им же оценоч­ной шкалы и методов измерения. При этом открываются широкие воз­можности для извращения или подмены общественных целей и интере­сов целями и интересами самой бюрократической системы. В конце 80-х годов в странах Запада предпринимались неоднократные попытки внедрения рыночных механизмов оценки и измерения эффективности в сферу государственного и муниципального управления. Однако внедре­ние построенных на основе «неоклассической исследовательской про­граммы» организационных моделей и методов оценки эффективности их работы привело к провалам в социальной сфере, что в конечном сче­те негативно отразилось на функционировании экономики и политиче­ской системы большинства западных государств. Экспансия государст­ва с ее директивным способом распределения ресурсов и благ подменя-
__________
Неоклассическая исследовательская программа (неоклассическая теория) — широ­ко распространенный в экономике и политической экономии термин, обозначающий на­учное направление, базирующееся на следующих методологических предпосылках: инди­виды рациональны и обладают всей полнотой информации в момент совершения выбора, рынок совершенно конкурентен. Таким образом, неоклассическая теория ориентируется прежде всего на изучение того, каким образом индивиды максимизируют свою полез­ность, а организации — прибыль
-----116-----

лась экспансией рынка с доминированием «права сильнейшего» и оче­видными прорехами в социальной политике. Отсюда наиболее актуаль­ной проблемой в сфере оценки эффективности государственного управ­ления становится проблема гармоничного совмещения рыночного и общественного подходов к оценке эффективности. Это доказывает рас­тущий интерес западных и отечественных социологов, политологов, экономистов, правоведов к данной проблематике.

В последние годы в западной и отечественной литературе проявля­ется тенденция говорить о «социальной экономии» и «социальной эф­фективности», противопоставляя эти выражения ранним и более узким значениям эффективности и производительности. Очевидно, это связано с ограниченностью применения рыночных методов оценки в сфере го­сударственного управления, сменой управленческой парадигмы, актуа­лизацией анализа социальных взаимодействий в ходе управленческого процесса, а также требованием оценки социальных эффектов управлен­ческих решений. В западной и, в особенности, в англоязычной литера­туре по вопросам административно-государственного управления поня­тие «социальная эффективность» в большинстве случаев используется как своеобразная альтернатива экономической эффективности и произ­водительности. К примеру, Маршал Димок в своей работе «Критерии и цели административной политики» явно стремится отойти от механиче­ского значения эффективности. Любые жесткие или механистические интерпретации термина, считает он, не уместны: хорошая администра­ция не является «холодно механической» — она сильно гуманизирован-ная, «живая и яркая». Более того, Димок утверждает, что «нет никакой действительной эффективности, которая не была бы также и социаль-ной».Эффективность, и это вполне очевидно, является ключевым объ­ектом административной политики, но она должна быть социально, гу­манистично интерпретирована. Эффективность — это вопрос качества, и потому количественные и механистические методы измерения не ис­черпывают всей полноты проблемы.

Французский исследователь Анисе ле Пор, критикуя бюрократию и традиционный подход к анализу государственного управления, также пишет: «Опыт показывает, что недостаточно изменить способ произ­водства, социальную систему или систему правления, чтобы исчез риск возрождения бюрократии; опасения в отношении ее нового появления требуют добросовестного определения причин, ее порождающих, а также сильной политической воли, чтобы избавиться от прежней логики развития и определить условия создания большей социальной эффек­тивности» (Pars, 1985. 65).
-----117-----

Авторы, цитаты из работ которых приведены выше, интерпретиру­ют социальную эффективность как альтернативу чисто экономической (или, скорее, механистической) трактовке эффективности государствен­ного управления. Уже сам термин «социальная эффективность», по их мнению, призван подчеркнуть социальную сущность процесса управле­ния, гуманизировать образ управленческой организации. Однако такой подход не предоставляет нам сущностных характеристик феномена со­циальной эффективности и, пожалуй, лишь затрудняет понимание того, какой конкретный смысл вкладывается в понятие «социальная эффек­тивность».

Другой подход к интерпретации социальной эффективности, также довольно часто встречающийся в литературе, связывает этот феномен с эффективной социальной политикой государства, созданием и распре­делением общественных благ. Такая трактовка обычно вписана в анализ становления и развития так называемого социального государства, или государства всеобщего благоденствия (welfare state). Критический под­ход к рыночному механизму распределения, вызванный прежде всего необходимостью устранять изъяны рынка за счет политического меха­низма его коррекции, актуализировал значение социальной эффектив­ности как более справедливого распределения благ. Однако такой под­ход также представляется не вполне правомерным, поскольку импли­цитно содержит в себе противоречие между максимизацией обществен­ного блага (в форме, скажем, социальной поддержки, бесплатного обра­зования, медицинского обслуживания) и экономической (рыночной) эффективностью, требующей достижения оптимального по Парето раз­мещения ресурсов. Таким образом, проявляется определенное напряже­ние между социальной составляющей термина (в данной конкретной интерпретации) и эффективностью.

Можно привести и еще один, более узкий, подход к интерпретации термина «социальная эффективность». Он заключается в следующем противопоставлении: эффективность «бюро» versus социальная эффек­тивность и базируется на методологии теории рационального выбора и неоклассических предпосылках. Вкратце изложим его суть. Государст­венная бюрократия как рациональный максимизатор собственной выго­ды стремится к увеличению собственного бюджета и масштабов кон­кретной управленческой организации.3 Эти цели на определенном этапе
__________
3 Такой подход к оценке деятельности государственной бюрократии и государствен­ного управления подробно изложен в ставшей уже классической работе В.Нисканена «Бюрократия и представительное правление» (Niskanen, 1971
-----118-----

экспансии бюрократии становятся для общества крайне неэффективны, поскольку, как писал почти двести лет тому назад О. Конт, чиновник «существует только за счет производства трудящихся классов; и что все, что он потребляет, отобрано у производителей» (Comte, 1817, 29-30). Социальная эффективность в данном случае определяется как раз­ница между произведенным данной организацией общественным про­дуктом и затратами общества на ее содержание. Безусловно, такая трак­товка термина связана с предыдущей, однако она должна быть рассмот­рена как вполне самостоятельная, поскольку предусматривает более частный уровень анализа. Ж.-Э. Лейн писал по этому поводу: «Говоря об эффективности, мы должны отделить вопрос, какой из этих двух ме­ханизмов является наиболее эффективным, от вопроса, в какой мере бюро или политические программы должны наиболее эффективно орга­низовывать свою деятельность» (Цит. по: Сморгунов, 1998, 26)

Однако все вышеприведенные подходы актуализируют проблему распределения ресурсов и методологически ближе к политической эко­номии или менеджменту организаций (в последнем случае). Поэтому попытаемся дать собственное определение понятия «социальная эффек­тивность».

Социальная эффективность — это функция минимизации тран-сакционных издержек. Она непосредственно связана с эффективной работой механизма координации социальных взаимодействий. Наш подход к концептуализации понятия «социальная эффективность» стро­ится на следующих основных предпосылках:

• социальная эффективность администрации заключается в уменьшении на макроуровне политической неопределенности, форму­лировке четких «правил игры» и контроле за их исполнением;

• социальная эффективность тем выше, чем больше вложения общества в наращивание потенциала государства, определяемого как «способность эффективно проводить и пропагандировать коллективные мероприятия» (Государство в меняющемся мире. Отчет всемирного банка, 1997, 9); при этом важно подчеркнуть, что речь идет не о количе­ственном экстенсивном увеличении мощи государства (бюрократиче­ского аппарата, армии, полиции и т.д.), а о поиске качественно иных способов организации административно-государственного управления;

• ключевым способом повышения потенциала государства и со­ответственно социальной эффективности как результата использования этого потенциала, является создание эффективной системы норм и пра­вил, проясняющих социальные взаимодействия и ограничивающих рис-
-----119-----

ки различного рода. (В этом случае нас интересует влияние на эффек­тивность государственной политики и экономики неэкономических факторов, определяемое через величину трансакционных издержек. Со­ответственно, чем выше социальная эффективность, тем меньше затра­ты общества на трансакционные издержки (издержки обмена). Для со­временных постиндустриальных обществ вопрос возрастания трансак­ционных издержек стоит достаточно остро, так как их рост определяет­ся ростом сложности контрактных отношений, углублением разделения труда, увеличением количества инноваций. Не менее (а пожалуй, даже более) актуален он для так называемых переходных обществ, в особен­ности России и стран бывшего СССР. Здесь рост трансакционных из­держек определяется, скорее, иными причинами: потерей ориентиров социального взаимодействия, исключительно низким уровнем доверия к правительству, политикам, деловым партнерам, неразвитая информаци­онная система и т.д.)

Данное определение имеет по крайней мере три преимущества. Во-первых, оно позволяет оценивать социальную эффективность вне зави­симости от уровня анализа: на уровне сообществ государств, отдельных национальных государств, организаций, их подразделений и т.д. Во-вторых, оно в значительной степени позволяет избежать идеологиче­ской окраски, оставаясь нейтральным по отношению к различным фор­мам координации взаимодействий рынку, иерархии и прочим. Наконец, в-третьих, оно одинаково применимо к оценке управления как в част­ном, так и в общественном секторах.

Изменение акцентов в административно-государственном управле­нии с процесса и правил на качественное удовлетворение потребностей клиентов повлекло за собой введение новых индикаторов эффективно­сти административно-государственного управления: уровня удовлетво­рения граждан предоставляемыми услугами, уровня доверия к цен­тральному правительству и местной администрации, степени вовлече­ния в процесс принятия решений и т.д. Это, в свою очередь, потребова­ло изменений управленческой культуры и формирования нового стиля работы.
В качестве итога данной главы можно отметить, что исследование эффективности государственного управления как в России, так и за ру­бежом складывается в конце XX в. как самостоятельное научное на­правление, в котором при различии подходов имеется ряд общих поло-
-----120-----

жений и исследовательских тенденций: признание инноваций в сфере административно-государственного управления как ключевого фактора повышения ее эффективности, необходимость перемещения внимания исследователей с технико-экономических сфер реформирования на со­циально-политические, признание за последними более высокого по­тенциала развития, необходимость концептуализации понятия «соци­альная эффективность» и поиск методов ее измерения и, наконец, поиск моделей социально-эффективного государственного управления.

ЛИТЕРАТУРА

• Брю С. Л.,Макконелл Р. Экономикс. М., 1996.
• СтиглицДж. Экономика общественного сектора М., 1997.
• Сморгунов Л. В. Консолидация демократии и проблема формирования эффективного государства в России // Вестник СПбГУ. Сер.6. 1998. вып.2.
• A. le Pars L'Etat efficace. Paris, 1985.
• CoMe Au. De Г Organisation Sociale Consideree dans ses Rapports avec les Moyens de Subsistence des Peuples // Le Censeur Europeen 2, 1817.
• Epstein P.D. Using Performance Measurement in Local Governments: A Guide to Improv­ing
• Decisions, Performance, and Accountability.-Denver, 1988.
• Lane J.-E, The Public Sector. Concepts, Models and Approaches. London, 1993.
• Niskanen W.A. Bureaucracy and Representative Government. Aldine-Atherton, 1971.
• Simon H,, Smithburg D., Thompson V. Public administration New York, 1950.
• Simon H. The proverbs of administration // Public administration review. 1946, № 6.
• TaylorF. Principles of Scientific Management. — Harper: New York, 1911.
• Waldo D. Public Administration // International Encyclopedia of the Social Science/ D.Sills (ed.) Vol.13, New York, 1968.

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ

• Эффективность государственного управления, социальная эффективность, эффек­тивность «бюро», стандарты изменения эффективности, производительностиь, степень эффективности функционирования государства.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ