Раздел «Состояние нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере деятельности»

В Свердловской области полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования в соответствии со статьёй 7 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ) и Положением о Министерстве общего и профессионального образования Свердловской области, утверждённым постановлением Правительства Свердловской области от 24.10.2013 № 1302-ПП «О Министерстве общего и профессионального образования Свердловской области», исполняетМинистерство общего и профессионального образования Свердловской области (далее – Министерство).

Доклад об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования и об эффективности такого контроля (надзора) в 2017 году (далее – доклад) подготовлен Министерством в соответствии с Правилами подготовки доклада об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора), утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 05.04.2010 № 215 «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)».

При подготовке доклада использованы данные об организации и проведении государственного контроля (надзора) в сфере образования за 2017 год, содержащиеся в форме федерального статистического наблюдения                          1-контроль и в отчёте об осуществлении Министерством переданных полномочий, подготовленном в соответствии с приказом Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 06.07.2016 № 1141 «Об утверждении формы отчёта об осуществлении органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области образования и полномочия по подтверждению документов об учёных степенях, учёных званиях, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и порядка представления отчёта».

Сведения, содержащиеся в докладе, являются открытыми, общедоступными и размещаются на официальном сайте Министерства в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Анализ нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность Министерства и его должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования, устанавливающих обязательные требования к осуществлению образовательной деятельности, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора) в сфере образования (далее – обязательные требования), в том числе возможности их исполнения и контроля, позволяет сделать вывод, что действующее законодательство на достаточном уровне регламентирует вопросы осуществления образовательной деятельности и закрепляет обязательные требования, являющиеся предметом государственного контроля (надзора) в сфере образования.

Вместе с тем, при формировании перечней правовых актов, содержащих обязательные требования, и в ходе осуществления государственного контроля (надзора), выявлено наличие отдельных пробелов в регулировании ряда вопросов и аспектов, требующих дополнительного нормативного регулирования либо устранения правовой неопределённости.

1. Исходя из содержания пункта 21 статьи 2 Федерального закона           № 273-ФЗ и статьи 16 Трудового кодекса Российской Федерации, трудовые отношения возникают между педагогическим работником и работодателем на основании трудового договора, заключение которого является единственным законным основанием привлечения к работе. Вместе с тем требования к кадровым условиям реализации образовательных программ, содержащиеся в федеральных государственных образовательных стандартах среднего профессионального образования, утверждённых приказами Министерства образования и науки Российской Федерации (например, по специальности 11.02.15 Инфокоммуникационные сети и системы связи), допускают возможность привлечения к реализации образовательной программы лиц на условиях гражданско-правового договора. Предлагается обеспечить соответствие Федерального закона № 273-ФЗ и указанных приказов Министерства образования и науки Российской Федерации.

2. В абзаце 2 пункта 7 Порядка приёма граждан на обучение по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования, утверждённого приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 22.01.2014 № 32 «Об утверждении Порядка приёма граждан на обучение по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования», содержится требование о размещении государственными образовательными организациями распорядительного акта органа местного самоуправления муниципального района, городского округа о закреплении образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа. При этом полномочием по закреплению конкретных территорий муниципальных районов, городских округов обладает только органместного самоуправления и исключительно за муниципальными образовательными организациями, расположенными на территории данного муниципального образования.

Таким образом, имеется требующий устранения пробел в нормативных правовых актах в отношении государственных образовательных организаций.

3. Согласно части 6 статьи 28 Федерального закона № 273-ФЗ образовательная организация обязана создавать безопасные условия обучения, воспитания обучающихся, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации. В связи с отсутствием определения «безопасные условия», необходимо конкретизировать обязательные требования при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования в части соблюдения указанных положений Федерального закона № 273-ФЗ.

4. Согласно части 1 статьи 11 Федерального закона № 273-ФЗ инструментом обеспечения единства образовательного пространства Российской Федерации и государственных гарантий уровня и качества образования являются федеральные государственные образовательные стандарты (далее – ФГОС). Для обеспечения единства подходов и во избежание неограниченного усмотрения со стороны должностных лиц, осуществляющих государственный контроль (надзор) в сфере образования, необходимо в максимально конкретной форме закрепить требования к содержанию и качеству подготовки обучающихся, принять комплекс мер, направленных на детализацию обязательных требований, проверяемых при осуществлении федерального государственного контроля качества образования.

5. Частью 6 статьи 12 Федерального закона № 273-ФЗ установлено, что образовательные программы дошкольного образования (далее – Программа) разрабатываются и утверждаются организацией, осуществляющей образовательную деятельность (далее – организация), в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом дошкольного образования и с учётом соответствующих примерных образовательных программ дошкольного образования (далее – примерные программы).

    В пункте 2.12. Федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования, утверждённого приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17.10.2013 № 1155 (далее – ФГОС ДОО), установлено, что в случае если обязательная часть Программы не соответствует ни одной из примерных программ, то обязательная часть Программы должна быть представлена в развёрнутом виде в соответствии с пунктом 2.11 ФГОС ДОО. Таким образом, нормами ФГОС ДОО допускается разработка и утверждение Программы без учёта соответствующей примерной программы, что находится в противоречии с порядком разработки, содержащимся в части 6 статьи 12 Федерального закона № 273-ФЗ и предусматривающим обязательность учёта соответствующей примерной программы.Также законодательно и методически не определена степень учёта соответствующей примерной программы или определения обязательной к применению части такой примерной программы.

Учитывая изложенные обстоятельства, в целях устранения коррупциогенного фактора и обеспечения единообразия в применении правовых норм предлагается законодательно конкретизировать обязательность учёта соответствующих примерных образовательных программ дошкольного образования (при наличии таковых) при разработке организациями образовательных программ, а также определить обязательную (инвариантную) часть для учёта таких примерных программ.

6. Пункт 22 Федерального государственного образовательного стандарта основного общего образования, утверждённого приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17.12.2010 № 1897 (далее – ФГОС основного общего образования) предъявляет требования к квалификации педагогических работников, участвующих в реализации образовательных программ основного общего образования – соответствие квалификационным характеристикам по соответствующей должности, для педагогических работников государственной или муниципальной организации установлено дополнительное требование – соответствие квалификационной категории.

        Такое положение в отношении педагогических работников государственной или муниципальной организации стало возможным в связи с тем, что ФГОС основного общего образования в этой части не был приведён в соответствие с положениями статьи 49 Федерального закона № 273-ФЗ, принятого позже, 29 декабря 2012 года (ранее аттестация педагогических работников на квалификационную категорию проводилась только в отношении педагогических работников государственных и муниципальных учреждений). Таким образом, к педагогическим работникам, участвующим в реализации одних и тех же образовательных программ основного общего образования, предъявляются различные требования к квалификации в зависимости от формы собственности организации, в которой они работают. Учитывая изложенные обстоятельства, в целях единого подхода к установлению прав педагогических работников и упразднению правового неравенства для одной и той же категории педагогических работников предлагается внести соответствующие изменения в ФГОС основного общего образования и привести его в соответствие Федеральному закону № 273-ФЗ.

Практика осуществления государственного контроля (надзора) выявила необходимость устранения правовой неопределённости отдельных процедурных действий.

1. Согласно пункту 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее – Правила подготовки ежегодных планов), в случае реорганизации юридического лица в ежегодный план проведения плановых проверок (далее – ежегодный план) должны быть внесены изменения, заменяющие сведения о юридическом лице, прекратившем деятельность в результате реорганизации, на сведения о его правопреемнике.

Если в соответствии с ежегодным планом проверок проведена проверка юридического лица, и оно в дальнейшем станет правопреемником реорганизованного юридического лица, прекратившего свою деятельность в результате его реорганизации, но проверка в отношении его ещё не проводилась, то правопреемник будет дважды указан в плане проверок и дважды проверен в течение одного календарного года в разные даты.

При такой ситуации нарушаются требования части 2 статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ), устанавливающие частоту осуществления плановых проверок.

2. При формировании проекта ежегодного плана Министерством осуществляется сверка сведений о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях (далее – юридические лица), содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц (далее – ЕГРЮЛ) и Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей (далее – ЕГРИП), которая осуществляется путём использования общедоступного электронного сервиса «Сведения о государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, крестьянских (фермерских) хозяйств», размещённого на сайте Федеральной налоговой службы (далее – ФНС) (https://egrul.nalog.ru/).

Пунктом 3.1 Правил подготовки ежегодных планов закреплено получение сведений с использованием системы межведомственного электронного взаимодействия исключительно в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства. В связи с отсутствием возможности в автоматизированном режиме осуществлять сверку сведений с ФНС для внесения их в проект ежегодного плана, формирование проекта плана начинается заблаговременно до даты его утверждения и направления на согласование в органы прокуратуры. При таких условиях сохраняется риск включения в проект ежегодного плана юридических лиц, прекративших свою деятельность на момент формирования проекта ежегодного плана. Совершенствованию практики формирования проектов ежегодных планов, в том числе недопущению включения в проект ежегодного плана прекративших деятельность либо находящихся в стадии реорганизации (ликвидации) юридических лиц, способствовало бы осуществление взаимодействия органов государственного контроля (надзора) и ФНС с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия при формировании проектов планов проверок.

Для закрепления такого взаимодействия необходимо внесение изменений в Правила подготовки ежегодных планов.

3. В связи с тем, что федеральные органы исполнительной власти имеют право осуществлять образовательную деятельность (в частности, Главные управления Министерства внутренних дел в субъектах Российской Федерации), необходимо путём внесения изменений в законодательство Российской Федерации закрепить полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, исполняющих переданные полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования, на осуществление контроля в отношении федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих образовательную деятельность, так как органами прокуратуры федеральные органы исполнительной власти исключаются из проектов ежегодных планов.

4. В соответствии со статьёй 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) срок давности привлечения к административной ответственности по делам, рассматриваемым судом, составляет три месяца со дня совершения административного правонарушения. В ходе проводимых Министерством контрольно-надзорных мероприятий часто устанавливаются правонарушения, по которым срок привлечения к административной ответственности (на момент окончания проверки) закончился, что является основанием для вынесения определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.