Критерии легитимности и эффективности традиционного и нетрадиционного миротворческого контроля

Трудности эмпирического различения военной интервенции в гуманитарных целях и с экспансионистскими намерениями порождают проблему легитимности действий миротворческих сил. Предложенное М. Вебером понятие легитимности (от лат. legitimus - согласный с законом, законный, правомерный, должный) обозначает порядок, обладающий престижем, в силу которого он диктует обязательные требования. Веберовское понятие легитимности применимо и к миротворческому контролю. Нормы международного права и Устава ООН определяют порядок проведения миротворческих операций. Правовая легитимность действий миротворческих сил зависит от этого порядка. Миротворческие действия оцениваются как легитимные, если миротворцы имеют мандат Совета Безопасности (СБ) ООН и с его санкции осуществляют интервенцию. СБ ООН санкционирует интервенцию при условии, что в конкретных решениях об использовании военной силы преобладают соображения правого дела и гуманистические намерения. Правое дело означает противодействие угрозе этнического насилия. Гуманистические намерения заключаются в защите невиновных людей от притеснений и жестокого обращения. СБ ООН санкционирует военную интервенцию в том случае, если не дали желаемого результата дипломатия и невоенные средства давления. СБ ООН компетентен определять задачи операции, состав контингентов, руководство операциями, сроки пребывания в зоне конфликта, финансирование. Действия миротворческих сил легитимны, если в ходе операции соблюдаются нормы международного гуманитарного права - правила соразмерности и различия допустимых и недопустимых военных целей. Правило соразмерности означает, что общие размеры ожидаемого ущерба от интервенции не должны превышать общего размера ожидаемого блага. По словам Д. Ролза, «используемые средства не должны разрушать возможность мира, поощрять пренебрежение к человеческой жизни, которое ставит под угрозу нашу безопасность и безопасность человечества»,19 Правило различия относится к выбору видов оружия, определяемому различением комбатантов и некомбатантов. Оно ориентирует на защиту гражданских лиц, гражданских объектов и гуманное обращение с военнопленными в соответствии с Гаагским соглашением 1907 г. и Женевскими конвенциями 1949 г.20 Международные суды могут привлечь к ответственности нарушителей гуманитарного права. Когда международный порядок миротворческой интервенции нарушается, действия миротворцев имеют незаконный характер, например, интервенция проводится без санкции СБ ООН или нарушаются нормы гуманитарного права. Правовую, или нормативную, легитимность миротворческой интервенции следует отличать от моральной легитимности, публичной поддержки мировым сообществом и местным населением миротворческой операции. В отличие от правовой легитимности, моральная легитимность - переменная величина. Она зависит от СМИ, привлекающих внимание международного сообщества к местным гуманитарным кризисам. Существуют сторонники пацифизма, отрицающие военные средства достижения гуманитарных целей. Могут быть поставлены под сомнение масштабы военной интервенции. В общественном мнении репутацию миротворческих сил снижают жертвы среди гражданского населения высокие военные потери и неопределенность сроков интервенции. Нормативная и моральная легитимность миротворческой интервенции могут не совпадать. Чем выше моральная легитимность миротворческого вмешательства в этнонациональный конфликт, тем меньше масштаб пособничества конфликту, и наоборот. Следовательно, критерием правовой легитимности миротворческих действий является признание мировым сообществом их соответствия нормам международного права и Устава ООН. Незаконные действия миротворцев вызывают неустойчивость международно-правовых отношений. Эффективность, или успех, миротворческой интервенции определяется соотношением целенаправленного использования средств и результатов. Контроль эффективен, если сдерживание этнического насилия достигнуто ценой минимальных потерь миротворческих сил. Возможен отказ от интервенции, если она не сулит позитивных последствий или цена потерь выходит за пределы получаемых выгод. Например, в 1995 г. ООН прекратила интервенцию в Сомали, так как масштабы военных потерь превзошли ожидаемую выгоду от сдерживания сторонников этнического насилия. По вопросу о критерии эффективности миротворческого контроля ведется дискуссия между представителями философии либерализма и реализма. Либералы акцентируют внимание на гуманитарных последствиях этнического насилия и сводят эффективность контроля к предотвращению широкомасштабных страданий и гибели местного населения. Для либералов образцом контроля служат разделительные операции ООН «по поддержанию мира», именуемые «традиционным миротворчеством». Реалисты обращают внимание на угрозу интернационализации этнического насилия и считают критерием эффективности контроля миротворческое содействие устойчивому и длительному миру в государстве. Реалисты критически относятся к операциям по поддержанию мира, поскольку краткосрочные оздоровительные меры приводят к неэффективной миротворческой интервенции в долгосрочной перспективе. Реалисты являются сторонниками «нового интервенционизма», направленного на ограничение причин, а не только последствий этнического насилия.

Защитные стратегии миротворческого контроля

В данном параграфе рассматриваются реактивные защитные стратегии нетрадиционного миротворческого контроля, предназначенные ограничить вызванные этнонациональным конфликтом масштабные страдания и жертвы местного населения. К этим стратегиям относятся комиссариат и трансфере. В защитном контроле миротворцы не проводят наступательных операций по подавлению противников гуманитарной интервенции. Стратегии предусматривают оборонительные операции в целях физической защиты гражданского населения и беженцев. Задачей защитных стратегий, именуемых в практике ООН «расширенными операциями по поддержанию мира» (wider реасе-keeping), является ограничение страдания и уменьшение жертв местного населения. В отличие от традиционных операций по поддержанию мира, защитные стратегии могут осуществляться без согласия местных противоборствующих сторон, предусматривают оказание гуманитарной помощи и организацию демилитаризованных районов силами военных контингентов.

Комиссариат

В практике нетрадиционного миротворческого контроля термин «комиссариат» (фр. commissaire - уполномоченный, комиссар) обозначает деятельность военных миротворцев по обеспечению гуманитарной помощью местного населения. Т.В. Бордачев именует комиссариат «спасательной миссией».47 Вследствие повышенной мобильности военные миротворцы способны прибыть в регион бедствий раньше гуманитарных организаций. «Голубые каски» определяют потребности населения в гуманитарной помощи, обеспечивают ее эскортирование и распределение, охраняют складские помещения и организуют лагеря беженцев. Д. Бойман отмечает, что комиссариат не предусматривает вовлечение миротворцев в широкомасштабный конфликт.48 Выполнение комиссарской миссии означает наличие противника, стремящегося воспрепятствовать доставке гуманитарных грузов или присвоить их. Значение комиссариата возрастает в первый период местных бедствий, когда УВКБ ООН и НПО отсутствуют в регионе. Стратегия комиссариата применима на труднодоступной территории с пустынями, горным рельефом, болотом и густым лесом. Военно-инженерное восстановление дорог и транспортной перевозки людей и грузов обеспечивает крупные гуманитарные операции. Например, в 1993-1995 гг. гуманитарная помощь в Сомали осуществлялась после восстановления местной инфраструктуры Объединенной военной оперативной группой ООН в Сомали (ЮНИТАФ).49 Успех комиссарской миссии зависит от сотрудничества военных миротворцев с центральным правительством (если оно существует) и гуманитарными организациями, участвующими в создании лагерей беженцев и восстановлении местной экономики. По данным УВКБ ООН, в 1990-х гг. помощь беженцам в Руанде и Заире была малоэффективной из-за недоверия гуманитарных организаций к миротворческим силам ООН, создавшим «районы безопасности» без должного контроля правопорядка.51 Эффективный комиссариат способствует нормальной деятельности НПО и персонала ООН, которые могут работать с меньшими опасениями за свою безопасность и без принудительного сотрудничества с боевиками при распределении гуманитарной помощи. Региональная нестабильность затрудняет применение стратегии комиссариата. Участие военных сил в ликвидации последствий стихийных бедствий всегда более успешно, поскольку осуществляется в условиях сотрудничества правительства и населения. Успех комиссарской миссии зависит от силы военной оппозиции и формы вооруженного конфликта, ведется ли он конвенциональными или партизанскими и террористическими методами. Чем слабее участник этнонационального конфликта, противостоящий гуманитарному вмешательству в местную войну, тем успешнее применение стратегии комиссариата. С учетом формы вооруженного конфликта гораздо легче охранять доставку гуманитарных грузов от партизан и бандитов, нежели от регулярных воинских частей, располагающих тяжелым вооружением. Однако «районы безопасности» удобнее защищать от конвенциональных атак (при условии военного превосходства обороняющих сил), так как партизаны и террористы специализируются на проникновении через заградительные линии обороны и организации диверсий, резни и акций устрашающего насилия. Относительно других военных миссий комиссариат требует меньших ресурсов. Поскольку лагеря беженцев нередко находятся в зонах конфликта или недалеко от них, комиссариат не в полной мере обеспечивает беженцам защиту. Опасаясь утраты влияния на население, боевики стремятся к контролю над лагерями беженцев и превращению лагерей в свои базы, как, например, моджахеды в Пакистане. Они блокируют доступность лагерей для гуманитарных миссий и организуют нападения на гуманитарные конвои.58 При нефункциональном правительстве сотрудничество военных миссий с этноорганизациями в распределении гуманитарной помощи может усиливать позиции радикальных лидеров. В Сомали ЮНИТАФ распределяла гуманитарную помощь через территорию, контролируемую кланом генерала Айдида. В 1994 г., когда ООН перешла от предоставления гуманитарной помощи к разоружению соперничающих группировок сомалийцев, боевики Айдида организовали серию открытых столкновений с силами ООН, что привело к прекращению комиссарской миссии. Стратегия комиссариата не предусматривает четких сроков вывода миротворческих сил из государства. Операция «Возрождение надежды», осуществлявшаяся ЮНИТАФ в Сомали, была санкционирована СБ ООН в 1992 г. и прекращена через два года по местным политическим причинам. «Операция по обеспечению благополучия» в Северном Ираке длилась четыре года (1991-1994 гг.) и трансформировалась в операцию баланса сил (под названием «Северный дозор»).

Итак, в условиях затяжного этнонационального конфликта оказание гуманитарной помощи местному населению превращается в военную операцию миротворческих сил, именуемую комиссариатом. Успех комиссариата зависит от сотрудничества проведения защитных операций против незаконных вооруженных формирований и партизан в трудных географических условиях. Относительно других военных миссий комиссариат требует меньших ресурсов при низком уровне вероятных потерь миротворческих сил. Комиссариат обеспечивает чрезвычайную помощь и имеет высокое международное и местное признание. Стратегия комиссариата имеет границы применения. Она уменьшает страдания и гибель гражданского населения и беженцев, но не приводит к окончанию конфликта, не предусматривает четких сроков вывода миротворцев из государства. При распределении гуманитарной помощи сотрудничество военных миссий с враждующими этноорганизациями способно усилить позиции радикальных лидеров. Долговременная гуманитарная помощь приводит к стагнации местной экономики, расширению ее теневого сектора.

Трансфер

В международном праве термин «трансфер» (лат. transferre - переносить, перевозить) обозначает обмен населением между государствами на основе международного соглашения и автоматическую смену гражданства. Трансфер является стратегией миротворческого контроля. Он основывается на допущении, что этническая враждебность и опасения за безопасность снижаются в условиях компактного проживания этногруппы, имеющей свое правительство. Из допущения вытекает стратегический вывод о предпочтении трансфера относительно этнического насилия и потока беженцев. М. Вайнер отмечает, что потребность в трансфере возникает после разделения государства.60 Трансфер был впервые применен в 1923 г. правительствами Греции и Турции под руководством Верховного комиссара Лиги Наций Ф. Нансена. В результате трансфера 2 млн. беженцев - жертв греко-турецкой войны - образовали этнически гомогенные районы Восточной Фракии (Турция) и Западной Фракии (Греция).61 Правительственная жестокость, сопровождавшая обмен населением, побудила международное сообщество к установлению правовых норм трансфера. Они были изложены в Конвенции ООН о статусе беженцев 1961 г. Конвенция определяла права беженцев в вопросах занятости, жилища, образования, социального обеспечения, натурализации и свободы передвижения. Успех трансфера зависит от согласованных действий правительств, принимающих сторон, миротворческих сил и гуманитарных организаций. Планирование трансфера требует тщательной экспертизы жизнеобеспечения потоков сотен тысяч людей, нуждающихся в безопасности, питании, воде, медицинском обслуживании, транспорте и жилье. Первой масштабной трансферной операцией был обмен населением в 1970-х гг. между Бангладеш и Пакистаном под руководством УВКБ ООН. В результате распада Пакистана и войны между Пакистаном и Индией сотни тысяч людей оказались в государствах, в которых они больше не хотели жить. Трансфер предполагает согласие этнических меньшинств на переселение. Согласие с трансфером является вынуждением. Люди в редких случаях добровольно покидают привычное место жительства. Главная причина согласия с трансфером заключается в угрозе этнических чисток, исходящей от местных полувоенных формирований. По мнению Д. Боймана, международные силы, заинтересованные в трансфере, находятся в двусмысленном положении, так как стратегическое преимущество трансфера обусловлено угрозой этнической резни.68 Успех трансфера зависит от географического и этнодемографического факторов. Территория с защитным географическим рельефом препятствует трансферу. Защитная местность помогает сегрегированным группам организовать самооборону. Если население этой территории не желает переселяться, его трудно убедить в трансфере. В результате в конфликтных регионах возникают изолированные и уязвимые анклавы этнических меньшинств. На трансфер влияет этнодемографическая ситуация региона. Чем больше этногруппы разделены затяжным конфликтом, тем выше их стремление к созданию гомогенных географических районов. По мнению М. Вайнера, успешный трансфер возможен после возникновения этнического раскола: когда стороны убеждены во взаимном нежелании совместного проживания, трансфер скорее будет воспринят в качестве разумного выбора.69

Итак, миротворческая стратегия трансфера означает организованный обмен этническим населением между государствами на основе международного соглашения и смены гражданства. Успех трансфера зависит от тщательной экспертизы жизнеобеспечения трансферных групп, согласованных действий военных миротворцев с правительствами принимающих стран и гуманитарными организациями. Трансфер противоположен обратной этнической чистке, стихийному обмену населением, вызванному погромами и местью. Преимущества стратегии трансфера обнаруживаются только в случае разделения государства. Трансфер повышает безопасность этногрупп, имевших длительную историю вражды. Стихийные перемещения населения из региона затяжного конфликта связаны с высокой степенью социальных лишений. Трансфер уменьшает лишения беженцев путем обеспечения безопасности и оказания гуманитарной помощи. Трансфер как долгосрочная стратегия урегулирования конфликтов неуместен при сохранении территориальной целостности государства.