Государственное регулирование как функция управления

Нередко, чаще всего применительно к экономике, предлагает­ся заменить систему прямого государственного управления систе­мой государственного регулирования, трансформировав в нее необ­ходимые элементы прямого управления. И хотя государственное регулирование стало уже обиходным термином, употребляемым иногда как антипод государственному управлению, содержание его до сих пор остается недостаточно определенным.

Между тем государственное регулирование может понимать­ся в -широком и узком смысле.

В широком смысле оно выражается в установлении государ­ством общих правил поведения (деятельности) участников обще­ственных отношений и их корректировке в зависимости от изменя­ющихся условий. Его субъектами являются органы законодатель­ной (представительной) и исполнительной власти. Известным обра­зом на поведение участников урегулированных отношений влияют субъекты судебной власти. Традиционными правовыми формами государственного регулирования являются законы и подзаконные акты, а также судебные акты. Например, бесспорно, что закон — основной регулятор общественных отношений.

В узком смысле государственное регулирование — одна из функций государственного управления. Сейчас данная функция яв­ляется приоритетной в управлении не только экономикой, но и со­циально-культурной сферой.

Содержание и механизм осуществления этой функции вклю­чают:

а) нормативное регулирование путем установления общих пра­вил;

б) его оперативную корректировку в соответствии с реальны­ми задачами, которые надлежит решать управлению;

в) контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те или иные отношения;

г) государственную защиту прав и интересов участников обще­ственных отношений, урегулированных соответствующими прави­лами;

д) координацию и общее направление их деятельности; е) содействие ее успешному осуществлению; . ж) определение приоритетов в структурной политике;

Глава 22. Развитие системы функций, методов и форм управления

з) государственные контракты (договоры); и) регистрацию; к) лицензирование и др.

Традиционными инструментами государственного регулирова­ния являются налоги, стандарты, государственные заказы, таможен­ные тарифы и пошлины. Они облекаются в те или иные правовые формы. В современных условиях своеобразным выражением госу­дарственного регулирования являются приватизация, применение процедур несостоятельности (банкротства) предприятий и т. д.

Многоплановое государственное регулирование во всех сферах общества — юридическая реальность¹. Отрицание его есть политика, уводящая от государственно-правовой проблематики, требующей своего разрешения в целях обеспечения нормального социально-экономического развития страны. Она неизбежно ведет к хаосу в управлении.

Государственное регулирование направлено на создание благо­приятных экономических, правовых и организационных условий деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, пред­принимательства. Оно не предполагает вмешательства государ­ственных органов в их производственную и хозяйственно-финан­совую деятельность, кроме случаев, когда его возможность пря­мо предусмотрена правовыми актами. Отношения предприятий и учреждений с органами государственного управления, в том числе с вышестоящими отраслевыми, не являются теперь приоритетным направлением государственного регулирования. Такое регулирова­ние заключается преимущественно в установлении и корректи­ровке общего правового режима их деятельности, охватывает прежде всего экономические и социально-культурные процессы в целом. Например, государственное регулирование земельных отно­шений, реализации промышленной политики и т. п. (Об исключе­ниях, порой существенных, будет сказано далее, например, в отно­шении казенных предприятий и др.)

Не случайно поиск терминов, выражающих изменившийся ха­рактер отношений предприятий с вышестоящими органами, привел к замене термина "управление", отчасти и термина "руководство" формулировкой "органы, на которые возложены координация и регулирование в соответствующей отрасли (сфере) управления". Она не расшифрована, но является юридическим свидетельством ослаб-

'См., например, федеральные законы: от 17 мая 1996 г. № 81-ФЗ "О го­сударственном регулировании в области добычи и использования угля, об осо­бенностях социальной защиты работников организаций угольной промышлен­ности"; от 24 мая 1996 г. № 78-ФЗ "Об основах государственного регулирова­ния социально-экономического развития Севера Российской Федерации"; от 14 июля 1997 г. "О государственном регулировании агропромышленного производ­ства" (Российская газета. 1997. 26 июля).

394  Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

ления зависимости предприятий и учреждений от вышестоящих органов. Хотя административная практика в отраслях складывается до сих пор по-разному.

Конкретизация полномочий вышестоящих органов касается отдельных организационных и специальных вопросов, обусловлен­ных отраслевыми особенностями и формами собственности (наем руководителей, обеспечение общественной безопасности и т. д.).

Функция государственного регулирования реализуется различ­ными методами и в различных формах. Многие из них являются традиционными, органично присущими государственному управле­нию. В современном механизме государственного регулирования своеобразным и получающим более широкое использование стано­вится метод государственного заказа, а формами — программы, государственный контракт (договор), государственная регистра­ция, лицензирование (см. гл. 3).

Государственный контроль

Государственный контроль — функция, тесно связанная не только с обеспечением дисциплины и законности, но и с государ­ственным регулированием. Контроль, со свойственными ему мето­дами и в присущих ему формах, способствует соблюдению режи­ма деятельности субъектов управленческих отношений, коммерчес­ких организаций государственного и негосударственного типа.

Формы, виды и методы контроля, суть которых в общем виде рассмотрена в V разделе, на практике реализуются в различных отраслях и сферах. Не представляет собой чего-либо специфичес­кого в зависимости от особенностей отраслей и сфер управления контроль представительных органов, полномочных представителей и Аппарата Президента РФ, органов исполнительной власти общей компетенции, государственный контроль через своих представите­лей в органах управления акционерных обществ, создаваемых на базе государственной собственности или при наличии ее доли. Много сходного также в ведомственном контроле, осуществляемом по од­нотипным вопросам в отношении подведомственных объектов. При этом важно иметь в виду, что теперь государственный контроль организуется и осуществляется с учетом особенностей правового положения предприятий, учреждений и организаций государствен­ного и негосударственного секторов в экономике и других сферах. В отдельных областях, особенно затрагивающих коренные интере­сы всего общества и государства, он не имеет специфики, обуслов­ленной формами собственности (например, надзор за соблюдением противопожарных, санитарно-эпидемиологических правил, контроль за соблюдением законодательства о налогах и т. д.). Но в общем его сфера в негосударственном секторе более ограниченна, чем в госу­дарственном. Так, в задачи государственного контроля не входит

Глава 22. Развитие системы функций, методов и форм управления

проверка производственно-хозяйственной, финансовой деятельно­сти с точки зрения ее эффективности и т. д.

Больше разнообразия среди специализированных форм и ви­дов контроля и надзора. Именно они обусловливаются особенностями отраслей и сфер, функций управления ими.

Такой контроль сформирован либо в виде самостоятельных в организационном и юридическом отношениях органов (например, налоговых), либо в составе других органов государственного управ­ления (Государственный ветеринарный надзор Министерства сель­ского хозяйства РФ).

Он функционирует в качестве вневедомственного, то есть об­щего для всех отраслей и сфер управления (Государственный зе­мельный контроль), либо в области экономики, или социально-куль­турной, или административно-политической деятельности. В рам­ках каждой из этих областей имеются вневедомственные и ведом­ственные виды специализированного контроля.

Вневедомственный контроль имеет две разновидности: а) вне-отраслевого профиля; б) отраслевого профиля. К первой разновид­ности относятся контроль финансово-кредитных и налоговых орга­нов, контроль и надзор за соблюдением правил дорожного движе­ния, противопожарных правил и т. д.

Характерным для этой разновидности контроля и надзора яв­ляется то, что он распространяется на организации и физических лиц, а также на государственные и негосударственные организации.

Вневедомственный контроль и надзор отраслевого профиля осуществляются за соблюдением нормативно-правовых актов, ре­гулирующих отношения в данной отрасли. Его объектами могут быть как государственные, так и негосударственные организации, а также физические лица. Примерами его являются санитарно-эпидемиоло-гический контроль и надзор, которые осуществляются в области здравоохранения в отношении организаций, а также физических лиц; государственный контроль в области высшего образования, осуществляемый подразделениями Министерства образования РФ; контроль за соблюдением правил пользования транспортом и т. д.

Специфические виды ведомственного контроля распространя­ются главным образом на объекты той или иной отрасли. Его цели и конкретные формы определяются особенностями основной дея­тельности поднадзорных объектов. На железнодорожном транспорте действуют подразделения по надзору за обеспечением безопаснос­ти движения, на морском — безопасности мореплавания, в атомной промышленности — атомнадзор за ядерной безопасностью и т. д.

Специфика вневедомственного и ведомственного специализи­рованного контроля и надзора, во-первых, в том, что он не может вторгаться в производственно-хозяйственную и финансовую дея­тельность подконтрольных объектов, во-вторых, в том, что его субъ­екты наделены определенными административными полномочиями.

396   Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Субъекты отдельных видов данного контроля и надзора актив­но участвуют в правотворчестве в сфере их контрольно-надзорной деятельности. В одних случаях правотворчество заключается в ус­тановлении норм и правил, обязательных для подконтрольных и поднадзорных объектов, в других — в участии в разработке тако­го рода правил, подготовке и внесении на утверждение проектов правовых актов.

Для специализированного ведомственного контроля и надзора
нехарактерны полномочия по применению мер административного
принуждения в узком смысле, ибо он тесно сопряжен с возможно­
стью использования дисциплинарной власти вышестоящих органов
по отношению к конкретному кругу работников подконтрольных или
поднадзорных объектов.                                                                                        ., _;,... , ,

§ 4. Методы

, Государственная политика общего перехода к рыночным отно­шениям предопределила возрастающее значение методов управлен­ческой деятельности, ведущих к созданию организационных, пра­вовых, экономических условий деятельности предприятий, учреж­дений и организаций как субъектов таких отношений. Данный те­зис, хотя и в разной степени, относится к государственным и него­сударственным предприятиям и учреждениям.

В методах воздействия на органы исполнительной власти субъ­ектов РФ со стороны федеральных органов государственной влас­ти прямое юридически-властное воздействие уступает оказанию помощи, методам согласований и контроля исполнения федераль­ных правовых актов общего значения. Однако надо иметь в виду, что государственное управление — юридически-властная деятель­ность, которой в рамках, установленных законом, охватываются также органы управления субъектов РФ, особенно по предметам и полномочиям совместного ведения органов исполнительной власти РФ и ее субъектов (государственная власть есть власть, она еди­на, и об этом забывать не следует).

В практической деятельности органов государственной власти стали чаще использоваться такие приемы, как одобрение решений, инициатив, программ, сопровождаемые иногда конкретными пред­писаниями органам исполнительной власти в обеспечении их реа­лизации¹.

Вместе с тем, наряду с рекомендациями, советами и т. п., орга­нами государственного управления используются методы непосред-

Глава 22. Развитие системы функций, методов и форм управления

ственных императивных предписаний и государственного принуж­дения в пределах предоставленной им компетенции. Более широко они применяются, во-первых, в отношении государственных орга­низаций, во-вторых, в сфере административно-политической дея­тельности.

В настоящее время широко применяется такой специфический метод, как государственные заказы.

Государственные заказы были введены еще Законом СССР от 4 июня 1990 г. "О предприятиях в СССР"¹. Государственные зака­зы сужали область применения адресных плановых заданий, но имели директивный характер. Условие, что размещение государ­ственных заказов должно сопровождаться материально-техничес­ким и финансовым обеспечением их выполнения, на практике, не соблюдалось.

При том, что государственные заказы были обязательными, это ставило исполнителей заказов в трудное положение. Но то было при господстве государственной собственности, и издержки несли и тру­довые коллективы, и государство.

Институт государственных заказов используется государством и сейчас. Он имеет свою перспективу в рыночных отношениях, так как позволяет:

а) обеспечивать государственные потребности и рационально использовать бюджетные средства;

б) содействовать развитию эффективных производств и видов социальной деятельности, влияя с их помощью на формирование прогрессивной отраслевой структуры;

в) стимулировать платежеспособный спрос государства. Ибо состав государственных заказов определяется структурой государ­ственных потребностей, функциями государства в различных обла­стях жизни общества (экономической, социальной и др.).

Государственные заказы — инструмент осуществления бюд­жетных программ (экономических, социальных, научно-технических, экологических).

Экономической и правовой основами формирования и реали­зации государственных заказов на различных уровнях государ­ственного управления являются формирование соответствующих бюджетов и установленные права федеральных органов и органов субъектов РФ в их составлении и расходовании.

Следовательно, государственный заказ в современных услови­ях — гибкий и своеобразный инструмент государственного регули­рования, не противоречащий рыночным отношениям. Более того, субъекты рынка часто ориентируются на государственные заказы.

¹ См. Указ Президента РФ от 2 ноября 1994 г. "О создании финансово-промышленной группы с участием акционерных обществ "АвтоВАЗ" и

"КамАЗ" // Российская газета. 1994. 9 нояб.

398  Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Глава 22. Развитие системы функций, методов и форм управления

Государство должно учитывать их при определении объема гаран­тированного спроса на ту или иную продукцию.

Принципы, порядок формирования, размещения и исполнения заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для государ­ственных нужд регулируются рядом законов и подзаконных актов, например, федеральными законами: от 26 октября 1994 г. "О закуп­ках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продо­вольствия для государственных нужд"¹, от 10 ноября 1994 г. "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"², от 23 ноября 1994 г. "О государственном материальном резерве", от 24 ноября 1995 г. "О государственном оборонном заказе"³ и др. Госу­дарственные заказы могут размещаться на закупку и поставку то­варов, работ, услуг как для федеральных, так и региональных нужд.

Под государственными нуждами понимаются потребности в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обо­роны и безопасности страны и для реализации целевых программ, а также поставка материальных ценностей в государственный ре­зерв.

Законы и иные правовые акты, отражая особенности регули­рования отношений, связанных с формированием и размещением заказов, позволяют выделить их общие наиболее важные моменты. Они сводятся к следующим:

а) заказы формируются, размещаются и исполняются на до­говорной (контрактной)основе;

б) заказы размещаются на предприятиях, учреждениях и орга­низациях независимо от форм собственности и ими исполняются;

в) государственные заказчики утверждаются Правительством РФ и компетентными органами исполнительной власти субъектов РФ. Государственные заказчики организуют работу по выполнению целевых программ и обеспечению поставки (закупки) продукции для государственных нужд;

г) финансовые ресурсы, главным образом из бюджетов, выде­ляются государственному заказчику, который осуществляет финан­сирование выполнения заказов;

д) гарантом обязательств государственного заказчика высту­пают соответствующие органы исполнительной власти. Например, обязательств федеральных государственных заказчиков — Прави­тельства РФ (ст. 3 Закона от 10 ноября 1994 г.);

е) заказы размещаются на предприятиях, в организациях и учреждениях (поставщиках) посредством заключения государствен­ными заказчиками государственных контрактов (договоров);

ж) государственные заказчики вправе на договорной основе передать соответствующим предприятиям, учреждениям и органи­зациям выполнение части своих функций на определенных усло­виях;

з) государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом бюджетом, и являются от­ветственными за реализацию целевых программ и обеспечение фе­деральных или региональных государственных нужд;

и) государственные заказчики и исполнители заказов имеют взаимные права и обязанности, а также несут установленную от­ветственность за неисполнение своих обязанностей;

к) заказы, как правило, размещаются путем открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов;

л) в установленных случаях заключение государственных кон­трактов на поставку продукции для государственных нужд явля­ется обязательным. Например, для федеральных казенных предпри­ятий, обладающих монополией на производство отдельных видов продукции. Не вправе отказаться от заключения государственных контрактов на поставку материальных ценностей в государствен­ный резерв, кроме того, предприятия, занимающие доминирующее положение на товарном рынке, предприятия-монополисты, предпри­ятия, в объеме производства которых государственный оборонный заказ превышает 70%, и др.

Государственный заказ применяется не только в регулирова­нии экономики, но и в других сферах: в области науки, образова­ния и т. д. Например, постановлением Правительства РФ от 30 де­кабря 1995 г. утверждено Положение о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных слу­жащих федеральных органов исполнительной власти¹. Им опреде­ляется порядок формирования, размещения и исполнения государ­ственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, а также организацию взаимодействия федеральных орга­нов исполнительной власти с Министерством труда и социального развития РФ, Министерством финансов РФ и образовательными учреждениями, осуществляющими переподготовку и повышение квалификации государственных служащих.

Государственный заказ определяется как задание Правитель­ства РФ на очередной календарный год федеральным органам ис­полнительной власти (государственным заказчикам) на переподго­товку и повышение квалификации государственных служащих в пределах предусмотренных в федеральном бюджете средств на эти цели.

400   Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Государственный заказ размещается в образовательных уч­реждениях, имеющих лицензию на осуществление дополнительно­го профессионального обучения государственных служащих. Он осуществляется государственным заказчиком, как правило, на кон­курсной основе в период формирования заявок федеральных орга­нов исполнительной власти на государственный заказ.

Положением определяются процедура формирования, содер­жание и утверждение государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации указанных государственных служащих. Указом Президента РФ от 7 февраля 1995 г. "О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации" введен го­сударственный заказ на переподготовку и повышение квалифика­ции федеральных государственных служащих, занимающих долж­ности, определенные Реестром государственных служащих, утвер­жденным Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 33.

Формы

В механизме государственного регулирования, как уже было сказано, своеобразными и получающими более широкое использо­вание формами становятся государственные программы, государ­ственный контракт (договор), регистрация, лицензирование.

В формах управления важная роль отводится программам: федеральным, региональным, межрегиональным, отраслевым, меж­отраслевым.

Использование программ в государственном управлении ста­ло заметным в 80-е гг. В то время они являлись чаще всего доку­ментами органов Коммунистической партии Советского Союза, а их реализация получала также государственное организационное и правовое обеспечение. Показательной в этом отношении была Про­довольственная программа СССР на период до 1990 г. и меры по ее реализации, утвержденная майским Пленумом ЦК КПСС 1982 г. Во исполнение этой программы был издан ряд постановлений, имев­ших юридическое значение, ибо они были приняты совместно ЦК КПСС и Советом Министров СССР (кстати, утвержденных еще и упомянутым Пленумом ЦК КПСС).

Программы, имеющие значение для государственного управ­ления, принимаются теперь органами государственной власти и, следовательно, являются государственными. Программы полити­ческих партий определяют направления и содержание деятельно­сти только этих партий. Они лишены государственного характера.

В филологическом смысле термин "программа" означает, в частности: план деятельности, изложение содержания и цели дея­тельности и т. д. Отсюда следует, что программа в конечном счете представляет собой в управленческом аспекте своеобразный вари­ант плана государственной деятельности. Но, имея много общего с

Глава 22. Развитие системы функций, методов и форм управления

планом, современные программы принципиально отличаются от го­сударственных планов предшествующего периода.

Государственный план характеризовался как закон, безуслов­но, обязательный для выполнения. Термин "закон" в меньшей сте­пени был метафорой по отношению к планам, ибо планы были дей­ствительно правовыми актами, юридически обязательными для ис­полнения. Планы содержали лишь специфические правовые нормы, часто выраженные в цифрах, в заданиях, а также конкретные юри­дические нормы и индивидуальные предписания. Планы, будучи ак­тами юридическими, играли важную трансмиссионную роль, вызы­вая возникновение и развитие правоотношений в контексте различ­ных отраслей права (государственного, административного, граж­данского и др.). Предусматривалась система организационно-право­вого обеспечения планирования и выполнения принятых планов. Деятельность по планированию и выполнению планов охватывала все звенья органов представительной власти и государственного управления, а также предприятий, учреждений и организаций. Фун­кционировала разветвленная специализированная организационная система, обеспечивавшая осуществление функции планирования. Юридический характер государственных планов подчеркивался возможностью привлечения к юридической ответственности за на­рушение плановой 'дисциплины, представлявшей собой важнейшую разновидность государственной дисциплины.

Понятие же и юридические свойства современных программ, принимаемых государственными органами, не получили официаль­ного определения. Несомненно, что они (особенно общефедеральные) являются политико-правовыми актами, имеющими, следовательно, юридическое значение. Это государственные служебные докумен­ты, воплощающие концепции, в соответствии с которыми должна осуществляться деятельность субъектов, причастных к их разра­ботке и реализации. Концептуальные основы программ сочетаются с их технико-экономическим обоснованием и ориентацией на конеч­ные результаты. В соответствии с программами формируется орга­низационно-правовой механизм их реализации.

Программы могут содержать конкретные нормы и предписания. Так, в Основных положениях государственной программы привати­зации государственных и муниципальных предприятий РФ после 1 июля 1994 г. устанавливается, что решения о закреплении в фе­деральной собственности 51% и 25,5% обыкновенных акций может приниматься на срок не более 3 лет только в отношении предпри­ятий по следующим видам деятельности: связь; выработка и распре­деление электроэнергии; атомное машиностроение и др.¹

СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1478.

402  Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

С помощью программ осуществляется целевое управление в различных сферах. С юридической точки зрения, существенный изъян программ состоит в том, что не установлена юридическая от­ветственность за их недоброкачественность и невыполнение.

Основными видами программ являются федеральные и реги­ональные (их разновидность — межрегиональные программы). Они в свою очередь подразделяются на: а) отраслевые и межотрасле­вые; б) общего характера и целевые.

Система программ обусловливает сложный механизм государ­ственного регулирования. Их заказчиками и разработчиками явля­ются, как правило, государственные органы и иные организации. Они предполагают отбор исполнителей программных мероприятий или программ в целом, который может осуществляться на конкур­сной основе.

В целевых программах должно предусматриваться: решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-техни­ческих, природоохранных и других важнейших задач; согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наи­более эффективного использования; комплексность и экономичес­кая безопасность предусматриваемых мероприятий; согласованность решения федеральных и региональных задач; достижение требуе­мого конечного результата в установленные сроки.

По целевым программам предусматриваются целевое финан­сирование их выполнения и государственный контроль за расходо­ванием средств по реализуемым программам. Это является важней­шим условием реальности программ. Допуская принцип долевого государственно-коммерческого финансирования, государство, не вмешиваясь в деятельность негосударственных инвесторов, содей­ствует созданию законодательной базы для повышения их инвес­тиционной активности и надежной защиты вкладываемых средств. Это означает также, что в механизм выполнения программ могут включаться как государственные, так и негосударственные струк­туры. Например, на такой основе предполагается осуществление государственной программы "Жилье". В соответствии с постанов­лением Правительства РФ от 1 декабря 1994 г. "О мерах по обес­печению участия малых негосударственных предприятий в реали­зации государственных программ и выполнении заказов для госу­дарственных нужд"¹ органы исполнительной власти при разработ­ке государственных программ должны предусматривать возмож­ность участия малых негосударственных предприятий в реализации этих программ.

Программы, при умелом их использовании, могут быть эффек­тивной формой государственного управления и местного самоуправ-

¹ Российская газета. 1994. 29 дек.

Глава 22. Развитие системы функций, методов и форм управления

ления. Программное управление позволяет обеспечивать согласова­ние федеральных и региональных интересов, а также способство­вать развитию отраслей и сфер, имеющих приоритетное значение. Оно усиливает его вневедомственный характер. Ибо часто заказчи­ками одной и той же государственной программы выступает не один, а несколько органов исполнительной власти.

Утвержденные или одобренные компетентными органами про­граммы определяют основные ориентиры деятельности исполните­лей программ, в качестве которых чаще всего обозначаются орга­ны государственного управления.

Программы определяют не только содержание деятельности органов государственного управления, но и планирование их реа­лизации. Однако планы в современных условиях не могут предус­матривать конкретные адресные задания предприятиям, учрежде­ниям и организациям. Планируется прежде всего деятельность го­сударственных заказчиков программ, которая не может ущемлять статуса предприятий, учреждений и организаций. Их подключение к реализации программ может осуществляться путем размещения государственных заказов, методом экономического стимулирования, посредством заключения договоров (соглашений).

Порядок разработки и реализации федеральных целевых про­грамм и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ, утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 "О реализации Федерального закона "О поставке продукции для федеральных государственных нужд"¹. В нем определена процедура выбора проблем для программной разработки, формирования, рассмотрения и утверждения программ, механизм их реализации, а также ответственность органов испол­нительной власти за разработку и реализацию программ.

В управлении различными процессами активнее начали ис­пользоваться концепции, доктрины. Имеются в виду документы го­сударственных органов, воплощающие собой теоретические обосно­вания (взгляды) основных направлений в содержании государствен­ной деятельности. В силу такой их специфики концепции, доктри­ны чаще всего не содержат конкретных правовых норм, но будучи утвержденными органами, они приобретают характер государствен­ных документов, имеющих юридическое значение. Концепции, док­трины предполагают правотворчество, связанное с их реализацией. Например, утвержденная Президентом РФ 21 апреля 2000 г. Воен­ная доктрина РФ характеризуется как совокупность официальных

¹ Российская газета 1995. 2 июля.

Входит в практику утверждение программ законами. Так, Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. утверждена Федеральная программа развития об­разования в качестве организационной основы государственной политики РФ в этой области.

404  Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения воен­ной безопасности РФ. Вместе с тем констатируется, что реализация ее достигается за счет централизации государственного и военного управления, осуществления комплекса политических, дипломати­ческих, экономических, социальных, информационных, правовых, военных и других мер, направленных на обеспечение военной безо­пасности РФ и ее союзников¹.

При надлежащей государственной власти, предполагающей ее высокий авторитет, программы, концепции, доктрины способны вы­полнять мощную организующую роль в государственном управле­нии обществом.

Государственный контракт (договор) — одна из своеобраз­ных правовых форм регулирования, реализации государственных заказов, применяемых в различных отраслях и сферах.

Государственные контракты (договоры) как правовые формы реализации государственных заказов имеют ту особенность, что сочетают в себе элементы административно-правового и граждан­ско-правового договоров. Главные особенности такого контракта в том, что это государственный контракт (договор) — так он опре­деляется в законах; одной из его сторон является государство в лице уполномоченного органа, предприятия; он заключается в интере­сах государства (федеральных или региональных) и не преследует коммерческих целей, государственный заказчик выступает обязан­ной стороной как перед государством, так и перед исполнителем заказа; в установленных случаях его заключение обязательно как для государственного заказчика, так и для поставщика — испол­нителя заказа.

Используя форму государственного контракта, государство не только обеспечивает свои нужды, но и оказывает регулирующее воздействие на социально-экономические процессы в обществе.

Можно особо выделить три главные гарантии размещения и выполнения государственных заказов: а) добровольность принятия заказов и заинтересованность в их выполнении; б) обязанность за­казчика обеспечить их выполнение необходимыми финансовыми и иными ресурсами; в) взаимная ответственность заказчика и испол­нителя государственных заказов. За невыполнение государственного заказа могут применяться наряду с гражданско-правовыми и иные санкции, предусмотренные федеральным законом, определяющим особенности поставок продукции (работ, услуг) для выполнения го­сударственного заказа.

Глава 22. Развитие системы функций, методов и форм управления

Регистрация бывает двух видов: а) уведомительная, или за-явительная; б) регистрация, выступающая в качестве юридического факта, с которым законодатель связывает: легитимность функци­онирования той или иной организации; возникновение, изменение и прекращение конкретных правоотношений; признание определен­ных прав и выполнение определенных обязанностей; удостоверение предусмотренных правовым актом фактических обстоятельств.

Регистрация регламентируется нормами различных правовых актов. Отдельные нормы о регистрации юридических лиц содержат­ся в Гражданском кодексе РФ.

Согласно ст. 51 Гражданского кодекса РФ государственная ре­гистрация юридических лиц осуществляется в органах юстиции в порядке, определяемом Законом о регистрации юридических лиц. До введения его в действие применяется ранее установленный по­рядок их регистрации. В связи с этим признаны не утратившими силу ст. 34 и 35 отмененного Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. "О предприятиях и предпринимательской деятельности", посвящен­ные государственной регистрации. Однако указанные статьи долж­ны восприниматься с коррективами на тот счет, что изменились организационно-правовые формы коммерческих и некоммерческих организаций; вместо соответствующих Советов народных депутатов действуют органы местного самоуправления. Но не утратили свое­го значения нормы, которыми установлены обязательность регист­рации юридических лиц; запрещение деятельности незарегистри­рованных юридических лиц; перечень документов, представляемых для регистрации; порядок обжалования отказа в регистрации и др.

Указом Президента РФ от 8 июля 1994 г. утверждено Положе­ние о порядке государственной регистрации субъектов предприни­мательской деятельности¹; распространяющееся на регистрацию как коммерческих, так и некоммерческих организаций.

Регистрация, влекущая юридические последствия, применяется во многих других случаях и сферах деятельности. Порядок ее осу­ществления определяется в зависимости от цели регистрации и регламентируется многими правовыми актами. Например, предус­мотрена регистрация актов гражданского состояния; граждан в мес­тах пребывания не по месту своего жительства; безработных; бежен­цев; вынужденных переселенцев; лиц, страдающих определенными заболеваниями; оружия; транспортных средств; нормативных актов министерств и ведомств и др.

Лицензирование регламентируется Федеральным законом от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности".

¹ Российская газета. 2000. 25 апр. См. также Концепцию национальной безо­пасности РФ, утвержденную Президентом РФ 17 декабря 1997 г. (в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. // Российская газета. 2000. 18 янв.).

¹ СЗ РФ. 1994. № 11. Ст. 1194 (Напомним, что с 1 июля 2002 г. вводится в действие Федеральный закон от 8 августа 2001 г. "О государственной регист­рации юридических лиц").

Административное право РФ

406   Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Федеральный закон о лицензировании, будучи специальным актом по данному вопросу, определяет сущность лицензии и ли­цензирования, основные принципы и порядок лицензирования, ли­цензируемые виды деятельности, порядок определения круга ли­цензирующих органов и их полномочия в этой области и т. д.

По указанному закону лицензирование — разрешение (пра­во) на осуществление лицензируемого вида деятельности при обя­зательном соблюдении лицензионных требований и условий, выдан­ное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуаль­ному предпринимателю; лицензирование — мероприятия, связан­ные с выдачей лицензий, переоформлением документов, подтвер­ждающих наличие лицензий, приостановлением и аннулированием лицензий и надзором лицензирующих органов за соблюдением ли­цензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельно­сти соответствующих лицензионных требований и условий.

Федеральные органы государственной власти, уполномоченные вести лицензирование, определяются Правительством РФ², а также федеральными законами, а аналогичные органы субъектов РФ — в порядке, установленном их законодательством и соответствующи­ми федеральными законами.

Данным законом предусмотрены случаи, когда лицензия может быть приостановлена или аннулирована органами, уполномоченными на лицензирование соответствующих видов деятельности в случае неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного сбора за предоставление лицензии.

Следует иметь в виду, что нормативными правовыми актами предусматривается также лицензирование определенных действий физическими лицами, не связанных с предпринимательской дея­тельностью (на приобретение оружия, отстрел диких животных охотниками-любителями).

Глава 23