Правовые основы организации управления

Создание организационной системы управления серьезно зат­рудняется отсутствием стабильной, внутренне непротиворечивой системы законодательства, необходимого для недвусмысленного определения организации, функций, полномочий субъектов управ­ления как одного из условий самостоятельности в их работе. Именно качественное законодательство призвано предупредить поспеш­ность, импровизации, субъективизм и волюнтаризм в создании уп­равленческих систем.

Многие решения, касающиеся формирования системы управ­ления, прямо зависят от принятия ряда законов. Правовой вакуум в прошлом привел к грубому извращению государственного управ­ления, административно-правовой вакуум при современной идео­логии социально-экономического развития общества влечет за со­бой дезорганизацию управления, его ослабление, хаос в обществе.

Отсутствие общего правового акта об управлении в РФ предо­пределило многообразие правовых актов по данной проблеме. Не­обходимость в подобном акте очевидна, несмотря на то (а, быть может, именно потому), что регламентация организации управле­ния должна учитывать неизбежные особенности задач, к решению которых она должна быть приспособлена. Это значит, что в прин­ципе не может быть такого правового акта, который бы исчерпы­вающим образом регламентировал организацию управления. Ведь оно должно быть ориентировано на решение общих, отраслевых,

352   Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

межотраслевых, территориальных и отдельных крупных задач (ос­воение космоса и др.).

Массив действующих правовых актов, в той или иной мере относящихся к организации управления, велик (не смешивать с полнотой и качеством регламентации связанных с этим вопросов). Они могут быть с допуском условности классифицированы по ряду критериев: по юридической силе; в зависимости от принципа фе­дерализма; по содержанию; по характеру их влияния на организа­цию управления. Классификация правовых актов по этим крите­риям позволяет расширить представление о правовых основах орга­низации управления, их сложной структуре в современных услови­ях. При этом надо иметь в виду, что ныне отсутствует четкое раз­граничение компетенции органов государственной власти и долж­ностных лиц в вопросах организации управления на уровне РФ ее субъектов. С точки зрения государственного строительства, положе­ние — явно ненормальное и, естественно, подлежащее исправлению.

По юридической силе выделяются:

а) Конституция РФ, закрепляющая в общем виде структуру экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности;

б) законы РФ;

в) постановления палат Федерального Собрания;

г) конституции, уставы и законы субъектов РФ. Уставы субъек­тов РФ, кроме республик, имеют большое значение для организа­ции управления на уровне этих субъектов. В уставах, принимаемых законодательными (представительными) органами соответствующих субъектов РФ, решаются важнейшие вопросы структуры органов управления и их статуса;

д) подзаконные акты: Президента РФ и органов исполнитель­ной власти.

Среди актов данной группы особое место занимают указы и распоряжения Президента РФ. С одной стороны, они подзаконны, поскольку, как известно, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. С другой, они могут издаваться для регу­лирования общественных отношений первичным образом, то есть тех, которые не урегулированы федеральными законами. В Консти­туции РФ не случайно не применена формула, что акты Президента издаются на основании и во исполнение Конституции РФ и феде­ральных законов. Президент РФ обладает более широкой свободой в регулировании общественных отношений. Издаваемые им право­вые акты не всегда являются прямым следствием принятых зако­нов, их конкретизацией и развитием, что характерно для правотвор-чества органов исполнительной власти. Многие правовые акты Пре­зидента РФ посвящаются вопросам организации управления, ста­тусу различных звеньев его системы на уровне РФ, ее субъектов и местного самоуправления.

Глава 20. Основы административной организации управления

Определенные вопросы внутренней самоорганизации решаются с помощью правовых актов соответствующих органов и их долж­ностных лиц.

В зависимости от принципа федерализма. Данный принцип находит свое отражение в системе правовых актов, регламентиру­ющих организацию управления. Система их формируется на осно­ве разграничения компетенции органов государственной власти РФ и ее субъектов в области организации управления в целом и в кон­кретных сферах и отраслях.

Яо содержанию различаются общие правовые акты, распро­страняющие свое действие на определенные отношения независи­мо от того, в какой сфере или отрасли они возникают, и специали­зированные, регламентирующие вопросы организации управления в отдельных отраслях и сферах.

В общих правовых актах содержатся нормы, касающиеся воп­росов организации управления, не имеющих отраслевой специфи­ки. Такого рода акты являются внеотраслевыми. Например, Земель­ный кодекс РФ закрепляет систему государственного контроля за соблюдением земельного законодательства, антимонопольное зако­нодательство, правовые акты о занятости населения и др.

Специализированные правовые акты более детально регламен­тируют организацию системы управления профильными отраслями и сферами деятельности. Например, Закон РФ от 24 апреля 1996 г. "Об обороне"¹ закрепляет основы управления обороной Российской Федерации.

Яо характеру влияния выделяются правовые акты, косвенно влияющие на организацию системы управления, и акты, непосред­ственно регулирующие те или иные его вопросы. Например, Граж­данский кодекс РФ 1994 г. не содержит норм по конкретным воп­росам организации управления отраслями и сферами. Но, регламен­тируя отношения собственности, он оказывает влияние прежде всего на концепцию организации управления экономикой в целом, на кон­цепцию формирования системы отраслевых органов управления, на. выбор методов управления коммерческими и некоммерческими орга­низациями и т. д. При всеобщем господстве государственной соб­ственности, естественно, эта система должна быть более разветв­ленной и специализированной, чем в условиях, когда государствен­ная собственность носит ограниченный характер.

Правовые акты, непосредственно регулирующие те или иные вопросы организации управления, могут закреплять его конкретные принципы, содержать конкретные нормы прямого действия. Тако­го рода нормы содержатся в общих, но чаще в специализированных актах.

¹ Российская газета. 1996. 23 янв.

354   Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Глава 20. Основы административной организации управления

Организация управления в отраслях и сферах обеспечена за­конами в разной степени. Организация управления экономикой обеспечена законами в меньшей мере, чем в других областях. Во многих случаях она регламентируется указами Президента РФ и другими подзаконными актами. Основные причины, объясняющие, но не оправдывающие ситуацию — многогранность экономики, не­завершенность и противоречивость процесса реформ в стране, не­завершенность структурной перестройки экономики, нестабильность ее развития и др. В этих условиях обеспечение законом организа­ции управления экономикой, при том, что необходимость в нем ча­сто отрицается, является маловероятным, поскольку он будет под­вержен постоянным корректировкам.

Тем не менее в последнее время принято немало специальных, в том числе отраслевых, федеральных законов, в которых закреп­ляются основы организации управления в соответствующих обла­стях уже применительно к современным условиям. Например, фе­деральные законы: от 19 июля 1995 г. "О естественных монополи­ях"¹; от 12 мая 1995 г. "О государственной поддержке малого пред­принимательства в Российской Федерации"²; от 7 июля 1995 г. "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности"³; от 13 марта 1996 г. "Об энергоснабжении"⁴; от 20 марта 1996 г. "О рынке ценных бумаг"⁵; от 1995 г. "О федеральном железнодорожном транс­порте"⁶; от 16 февраля 1995 г. "О связи"⁷.

Следовательно, в области экономики правовыми актами, каса­ющимися организации управления, являются федеральные законы, в которых такие вопросы регламентируются, положения об отдель­ных органах исполнительной власти, акты Президента и Правитель­ства РФ, других федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решения об образовании конкретных органов, утверждении их структуры, штатных расписаний.

Указанные законодательные акты необходимо воспринимать с внесенными в них изменениями и дополнениями, а также наличи­ем актов Президента РФ, хотя и противоречащих законодательным актам, но применяемым при решении тех или иных вопросов орга­низации управления.

По общему правилу, в законодательных актах определяются организация отрасли,'сферы и основные звенья системы управле-

ния отраслью или сферой, принципиальное разграничение компе­тенции и характер взаимоотношений между ними. Положения за­конодательных актов детализируются в подзаконных правовых ак­тах уполномоченных органов и должностных лиц (Президента и Правительства РФ, органов и должностных лиц субъектов РФ в пределах их полномочий). Например, постановлениями Правитель­ства РФ утверждены Типовое положение о Комитете по управле­нию имуществом края, области, Типовое положение о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, Положение о Государ­ственной противопожарной службе Министерства внутренних дел Российской Федерации¹ и др.

В тех случаях, когда в нормативных актах есть неопределен­ность относительно того, какие именно органы могут решать тот или иной организационный вопрос, приоритет принадлежит тому из них, решения которого обладают большей юридической силой. Данное правило действует и тогда, когда юридически возможно его реше­ние разными органами. Такие проблемы могут возникать в связи с недостатками в разграничении компетенции, что само по себе есть негативное явление, которого в правильно организованной системе не должно быть.

Не исключается вариант делегирования полномочий по фор­мированию данных органов управления либо их структурных под­разделений.

Организация структурных подразделений органов управления подсказывается обычно административной практикой и опосреду-ется правовыми актами об утверждении их структуры или реше­нии конкретных вопросов. Статус структурных подразделений обыч­но определяется положениями о них, утверждаемыми данным ор­ганом или его уполномоченными должностными лицами. Часто в таких положениях отражается их структура, хотя сами положения, и это объяснимо, появляются после ее утверждения. Положения же представляют собой правовые акты, комплексно регламентирующие как основы внутренней организации, так и статус подразделений в целом.

¹ Российская газета. 1997.27 марта (теперь данная служба находится в ведении МЧС РФ).

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

Глава 21                          .   1