ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ, ОТРАСЛЕВЫЕ И МЕЖОТРАСЛЕВЫЕ НАЧАЛА В УПРАВЛЕНИИ

Основы разграничения компетенции

В области управления между органами

Исполнительной власти Российской Федерации

И ее субъектов

Данная проблема производна от конституционного разграни­чения предметов ведения и полномочий между РФ как единым го­сударством и ее субъектами. Однако за пределами компетенции ор­ганов исполнительной власти вообще находятся вопросы правосу­дия и прокурорского надзора как особых конституционных функ­ций. Взаимодействие с судами, органами прокуратуры осуществ­ляется в основном в порядке реализации полномочий органами исполнительной власти по материально-техническому обеспечению деятельности органов судебной власти и прокурорского надзора, а также осуществления последними своих полномочий по обеспече­нию законности в деятельности органов управления.

Сферы компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в основном совпа­дают. Это во многом определяется целями управления. Его повсед­невное функционирование связано и подчинено осуществлению за­дач государственной деятельности в соответствии с компетенцией РФ и ее субъектов во всех других, кроме названных, отраслях и сферах деятельности. Тем не менее остается фактом то, что в за­конодательстве полномочия между законодательными (представи­тельными) и исполнительными органами государственной власти должным образом не разграничены.

Предметы ведения и полномочия, реализация которых предпо­лагает включение механизма исполнительной власти, разнообраз­ны: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защита национальных меньшинств; установление системы федеральных органов исполнительной власти и порядка их организации и деятельности; федеральная государственная собст­венность и управление ею; установление основ федеральной поли­тики и разработка федеральных программ в области государствен­ного, экономического, экологического, социального, культурного и на­ционального развития РФ; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирова-

ние; основы ценовой политики; федеральные экономические служ­бы; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федераль­ные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; феде­ральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятель­ность в космосе; внешняя политика и международные отношения; внешнеэкономические отношения РФ; оборона и безопасность; обо­ронное производство; определение порядка продажи и покупки ору­жия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исклю­чительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая сис­тема и исчисление времени; геодезия и картография; официальный статистический и бухгалтерский учет; федеральная государствен­ная служба.

Основы разграничения компетенции между РФ и ее субъекта­ми закреплены Конституцией РФ, Федеративным договором и ины­ми договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Отдельные договоры уже заключены между РФ и Татарстаном, Башкортостаном и некоторыми другими субъектами РФ.

Однако Федеративный договор действует в той части, в кото­рой не противоречит положениям Конституции РФ. Например, он противоречит ст. 5 Конституции, установившей равноправие субъек­тов РФ. Но справедливости ради надо сказать, что равноправны они все же не во всем. Так, республика признается государством, ее статус определяется Конституцией РФ и конституцией республи­ки. Каждый другой субъект РФ не признается государством, его статус определяется Конституцией РФ и уставом. Эти формальные моменты на практике влияют на компетенцию по управлению, орга­низацию ее осуществления. Конституция РФ предусматривает так­же возможные особенности правового статуса автономной области, автономного округа. Он может быть закреплен в федеральном за­коне об автономной области, автономном округе. Отношения авто­номных округов, входящих в состав края или области, могут регу­лироваться федеральным законом и договором между органами го­сударственной власти, автономного округа и органами государствен­ной власти соответственно края, области.

Принцип равноправия республик вообще не исключает разли­чий в предметах ведения, объеме и характере их конкретных пол­номочий. Ведь имеется в виду формальное равноправие. Однако фактическое неравноправие может явиться следствием договоров между органами государственной власти РФ и ее отдельными субъ­ектами. Каждый субъект РФ имеет конституционное право на зак­лючение такого договора, но его содержание может быть различным.

358  Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Напомним также о возможности делегирования полномочий орга­нами государственной власти РФ органам государственной власти ее субъектов, и наоборот.

Неравноправие субъектов с точки зрения предметов ведения и полномочий отражено в правотворческой деятельности, особенно в указах Президента РФ. Так, для Башкортостана установлена бо­лее низкая процентная ставка отчисления от налогов в федераль­ный бюджет, чем для Пермской области. Необходимо также учиты­вать объективные потребности в учете особенностей регионов, обус­ловленных независящими от них обстоятельствами (климатические условия, зоны бедствий и т. д.).

Важно иметь в виду, что Конституция РФ устанавливает не равенство субъектов, а их равноправие во взаимоотношениях с фе­деральными органами государственной власти (п. 4 ст. 5).

Правовыми актами, определяющими разграничение компетен­ции по управлению между органами государственной власти Рос­сийской Федерации и ее субъектов, являются: Конституция РФ, федеральные законы "О принципах и порядке разграничения пред­метов ведения и полномочий между органами государственной вла­сти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 г.; "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации" от 6 октября 1999 г.; законодательство по отдель­ным отраслям.

Разграничение базируется на принципе федерализма, в соот­ветствии с которым выделяются:

а) предметы ведения и полномочия федеральных органов го­сударственной области;

б) предметы ведения и полномочия совместного ведения этих органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) предметы ведения и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Последние не очерчены в федеральных нормативных актах. Предполагается, что это те предметы ведения и полномочия, кото­рые не принадлежат федеральным органам государственной влас­ти, а также находящиеся за пределами предметов и полномочий совместного ведения РФ и ее субъектов. К этой части компетенции органов государственной власти субъектов РФ применим принцип: "Разрешено все, что не запрещено законом". Однако реализация этого принципа не может противоречить положениям Конституции РФ и основанному на ней федеральному законодательству.

В нормативных правовых актах субъектов РФ данный вопрос также решается по-разному. В одних конституциях, уставах соб-

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

ственно их предметы ведения и полномочия не очерчены, в других им отведены самостоятельные разделы.

Говоря о разграничении компетенции между органами государ­ственной власти РФ и ее субъектами, следует иметь в виду, что термин "компетенция" в этом аспекте в Конституции РФ не упот­ребляется. В ней идет речь, в одном случае, о "предметах ведения и полномочиях" (ст. 11), в другом — о "ведении" (ст. 71, 72). Тер­мином "ведение", по смыслу Конституции РФ, охватывается более широкий диапазон их компетенции. Например, к ведению РФ от­несена оборона. Но вряд ли точно "оборону" выражать в терминах "предмет и полномочия". Скорее, это государственная функция, справедливо отнесенная к ведению РФ.

Характерным для разграничения предметов ведения и полно­мочий является отсутствие в Конституции РФ дифференциации их по отраслям управления, как в предшествующих конституциях. Это вызвано разграничением собственности по уровням, объекты кото­рой могут принадлежать вместе с тем к различным отраслям эко­номики, социально-культурной и иной деятельности. Как известно, в настоящее время в связи со сменой экономической системы пред­ставление об управлении отраслями изменилось.

В Конституции как равнозначные употребляются понятия о разграничении предметов и полномочий между органами государ­ственной власти РФ и ее субъектов и между Российской Федера­цией и субъектами РФ. В основе второго положения лежит невер­ная концепция, допускающая противопоставление целому частей, из которых оно состоит, в частности, субъектов РФ самой РФ, будто бы существующей вне составляющих ее субъектов. Именно эта кон­цепция может быть использована для дезорганизации государствен­ного управления, общего для всей страны.

За пределами компетенции органов исполнительной власти находятся многие вопросы, отнесенные к ведению РФ и ее субъек­тов: государственная символика; принятие законодательных актов; судоустройство; прокуратура; амнистия и помилование; правосудие и др.

В других областях, опираясь на базовое регулирование, кото­рое образуют законы, органы исполнительной власти осуществля­ют многогранную деятельность по государственному руководству обществом. В общем виде компетенция между органами государ­ственной власти РФ и ее субъектов по управлению разграничива­ется следующим образом.

Федеральные органы исполнительной власти сосредоточивают в своих руках предметы ведения и полномочия, имеющие общерос­сийское значение. Какие именно, вытекает из положений ст. 71 Кон­ституции РФ. Это ключевые вопросы государственного, экономичес­кого, экологического, социального, культурного и национального развития РФ как целостного государства, в том числе регулирова-

360  Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

ние и защита прав и свобод человека и гражданина; управление федеральной собственностью; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирова­ние, денежная эмиссия; установление основ ценовой политики; раз­работка и исполнение федерального бюджета; руководство феде­ральными энергетическими системами и коммуникациями; оборо­ны и безопасности страны. Указанные органы участвуют в форми­ровании правовых основ единого рынка, ведают информацией, де­ятельностью в космосе. Они непосредственно ведают вопросами обороны и безопасности страны, оборонного производства, продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого воен­ного имущества, производства ядовитых веществ, наркотических средств и их использованием. В их ведении находится метеороло­гическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и ис­числение времени; геодезия и картография; наименование геогра­фических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет и др.

Федеральные органы исполнительной власти занимаются воп­росами внешней политики и внешних экономических отношений РФ.

Степень и формы участия федеральных органов исполнитель­ной власти в реализации указанных полномочий определяются, во-первых, тем, что приоритет в их осуществлении принадлежит Пре­зиденту РФ в условиях, когда его полномочия не конкретизирова­ны законом; во-вторых, степенью урегулированности общественных отношений в указанных областях законами; в-третьих, содержанием предметов ведения и полномочий, отнесенных к ведению РФ. Пол­номочия этих органов во многих случаях детализированы в законах и подзаконных актах РФ и прежде всего в актах, устанавливающих статус конкретных федеральных органов исполнительной власти.

По общему правилу, предметы ведения и полномочия феде­ральных органов исполнительной власти изъяты из сферы компе­тенции субъектов РФ. Они могут оказывать влияние на их реали­зацию в случаях и в порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Иными словами, федеральные полномо­чия не исключают возможности тех или иных форм участия субъек­тов РФ в их осуществлении. Оно не ограничивается только деле­гированием им полномочий. Для этого предусмотрены и другие за­конные основания. Например, привлечение субъектов РФ с их со­гласия к разработке и осуществлению федеральных целевых про­грамм.

Правительством РФ 11 октября 1994 г. принято постановление № 1151 "О мерах по учету интересов субъектов Российской Феде­рации при управлении объектами федеральной собственности". Им предусмотрено согласование с органами исполнительной власти субъектов РФ назначения и освобождения от должности руководи­телей федеральных предприятий; включение должностных лиц та-

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

ких органов в число представителей государства в органах управ­ления акционерных обществ, в уставном капитале которых имеются акции федеральной собственности; с этими органами подлежат со­гласованию проекты решений Правительства РФ о ликвидации федеральных государственных предприятий, расположенных на территории соответствующих субъектов РФ, и т. д.

Более того, конституционное разграничение предметов ведения и полномочий таково, что органы исполнительной власти субъектов РФ не устраняются от участия в управлении по вопросам, отнесен­ным к ведению РФ. Особенно в тех случаях, когда они ограничи­ваются установлением основ, принципов и т. п. регулирования на федеральном уровне. Например, к ведению РФ отнесено установ­ление лишь правовых основ единого рынка. Это означает, что субъ­екты РФ имеют юридические возможности для осуществления са­мостоятельного регулирования рыночных отношений в соответствии с такими основами.

К совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов отнесены вопросы, решение которых должно учи­тывать как общероссийские, так и региональные интересы субъек­тов РФ. К ним отнесены вопросы владения, пользования и распо­ряжения землей, природными ресурсами; общие вопросы воспита­ния, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; социальная защита насе­ления; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; координация международных отношений и внешне­экономических связей субъектов РФ и др.

Приоритет в решении вопросов совместного ведения принад­лежит все же федеральным органам государственной власти. В частности, при отнесении предметов ведения и полномочий к совме­стной компетенции путем указания на общие вопросы, общие прин­ципы приоритет в регулировании соответствующих вопросов, ус­тановлении общих принципов принадлежит федеральным органам государственной власти. Субъекты РФ не могут принимать норма­тивные акты, регулирующие именно общие вопросы, устанавлива­ющие общие принципы. Например, к совместному ведению РФ и ее субъектов отнесены общие вопросы образования. Но такие вопро­сы регулируются федеральными законами и подзаконными актами компетентных федеральных органов исполнительной власти. Между тем понимание того, какие вопросы и принципы относятся к общим, является субъективным, не базирующимся на объективных крите­риях. Данное понятие допускает возможность расширительного и ограничительного толкования в практической деятельности.

Однако компетенция федеральных органов исполнительной власти сводится к обеспечению исполнения законов, принимаемых по вопросам совместного ведения. Недопустимо их самостоятельное правотворчество или решение каких-либо вопросов, полномочия на

362   Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

которые не вытекают из федерального закона. Ибо в Конституции РФ отчетливо сказано, что по вопросам совместного ведения изда­ются федеральные законы.

В отличие от этого субъекты РФ могут принимать в соответ­ствии с федеральными законами свои законы и иные нормативные акты, среди которых важное место занимают правовые акты орга­нов исполнительной власти субъектов РФ.

В Конституции РФ имеется положение, которое нуждается в специальных существенных оговорках. Оно касается закрепления за субъектами РФ "всей полноты государственной власти" вне преде­лов ведения РФ и полномочий РФ и ее субъектов по предметам совместного ведения.

Но, вопреки этой конституционной формуле, весьма сомнитель­но, что и вне этих пределов они обладают полнотой государствен­ной власти. Субъекты РФ обладают государственной властью в пре­делах Конституции РФ и федеральных законов, а эти акты — все­гда ограничители власти. Решения органов государственной власти субъектов РФ, противоречащие принципам Конституции РФ, могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ и призна­ны им неконституционными. Трудно назвать вопрос, по которому правомерное решение этих органов вообще не зависело бы от закона. Очевидно, что, видимо, больше по политическим соображениям под­менено понятие "самостоятельности в осуществлении компетенции", которой они действительно обладают, понятием "полноты государ­ственной власти", наличие которой у них сомнительно.

Полнота власти, вызывающая к себе как словосочетание кри­тическое отношение, неприменима к характеристике компетенции органов исполнительной власти.

Компетенция органов исполнительной власти базируется на предметах ведения и полномочиях соответствующих субъектов РФ и включает:

а) отдельные полномочия, делегированные им федеральными органами исполнительной власти;

б) предметы ведения и полномочия, отнесенные к их совмест­ному ведению с федеральными органами государственной власти;

в) собственные предметы ведения и полномочия, то есть отно­сящиеся только к их ведению;

г) полномочия, ориентированные на взаимодействие с феде­ральными органами исполнительной власти;

д) полномочия, ориентированные на взаимодействие с органа­ми местного самоуправления.

Предметы ведения и полномочия субъектов РФ в ее Консти­туции не конкретизированы. Субъекты РФ вправе сами предусмот­реть их соответственно в своих конституциях республик, уставах других субъектов РФ, но сделано это далеко не всеми.

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

Однако ясно, что к компетенции органов исполнительной вла­сти субъектов РФ относятся многие вопросы, находящиеся за пре­делами их совместного ведения с федеральными органами государ­ственной власти. Например, орган исполнительной власти общей компетенции субъекта РФ разрабатывает проект бюджета, распо­ряжается и управляет собственностью субъекта РФ и т. д.

Но говоря о компетенции органов исполнительной власти субъ­ектов РФ, ошибочно ее рассматривать изолированно от их предме­тов и полномочий совместного ведения с федеральными органами государственной власти; они решают свои задачи, используя весь арсенал их юридических возможностей. Иного подхода не может быть, так как на них возложены разработка и осуществление мер, обеспечивающих комплексное социально-экономическое развитие, проведение единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии на территории субъекта РФ.

Необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъектов РФ часто осуществляют принадлежащие только им пол­номочия, сотрудничая и взаимодействуя с федеральными органа­ми исполнительной власти. Например, при разработке проекта бюд­жета, поскольку в федеральном бюджете также предусматривает­ся финансирование в территориальном аспекте и т. д.

Реализация компетенции РФ и ее субъектов распределяется, в частности, между их различными органами исполнительной вла­сти. При этом система органов исполнительной власти субъектов РФ не копирует систему такого рода федеральных органов. В субъек­тах РФ одни и те же функции и полномочия могут осуществлять­ся различными органами. В таких условиях важнее не разграниче­ние компетенции между конкретными видами органов государствен­ного управления, а разграничение компетенции применительно к отраслям и сферам управления.

Конституционное разграничение предметов ведения и полно­мочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов не является безупречным. На практике уяснить их границы по мень­шей мере трудно. Сделать это практически невозможно тогда, ког­да одни и те же полномочия одновременно относятся к федераль­ному ведению и совместному ведению органов государственной вла­сти РФ и ее субъектов. Например, защита прав и свобод человека и гражданина отнесена в одном случае к ведению РФ (см. п. "в" ст. 71 Конституции РФ), в другом — к совместному ведению (см. п. "б" ст. 72 Конституции РФ). Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ явно тяготеет к веде­нию соответствующих федеральных органов, но она отнесена к со­вместному ведению РФ и ее субъектов.

С точки зрения нормального распределения компетенции, в управленческих системах взаимодействующие инстанции не могут

364  Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

наделяться одинаковыми полномочиями в решении одного и того же конкретного вопроса. Они должны обладать взаимоисключающими полномочиями, чтобы не допускать подмену одного органа другим. Это важнейшее условие самостоятельности и ответственности субъ­екта управления. Нельзя также исходить из представления, что наличие предметов и полномочий совместного ведения означает, что субъекты управления должны именно вместе принимать решения по вопросам, на которые спроецированы данные полномочия. Пред­меты и полномочия совместного ведения только в тех случаях не будут потенциальным основанием для конфликтов и споров о праве, когда они конкретно и четко разграничены между органа­ми государственной власти РФ и ее субъектов. Разумеется, в Кон­ституции РФ осуществить это невозможно. Нужны федеральные законы, издание которых по многим вопросам совместного ведения явно запаздывает. Субъекты РФ, либо заполняя правовой вакуум, либо действуя на опережении, издают правовые акты по вопросам, имеющим федеральное значение.

Законы должны в максимальной степени учесть возможность установления общих правил, значительно конкретизирующих кон­ституционные положения. Однако этими специальными законами не может быть исчерпано все многообразие оттенков в деятельности органов исполнительной власти разных уровней. Поэтому уже сей­час от такой практики нет необходимости отказываться — компе­тенция разграничивается в отраслевых законах, различных кодек­сах с учетом особенностей отраслей и сфер деятельности.

Конституция РФ принималась в спешке, в условиях острой политической борьбы, что предопределило наличие в ней противо­речивых и недостаточно определенных положений. Возникающие в связи с этим вопросы правомочен "снять" Конституционный Суд РФ, а ее положения должны быть конкретизированы в конститу­ционных и федеральных законах. Следствием этого может явить­ся существенная корректировка концепции разграничения компе­тенции между органами государственной власти РФ и ее субъек­тов. Значимость определенности в этих вопросах несомненна, так как практически связана с проблемой единства и дифференциации федерального и регионального управления.

Региональные начала

В российском праве понятие регионального управления оста­ется неопределенным. Научная литература раскрывает его сущность на основе анализа правовых актов, а также административной прак­тики. Здесь оно трактуется также неоднозначно. Часто отождеств­ляется с управлением в границах территорий субъектов РФ и ме­стного самоуправления, то есть территорий республик, краев, об­ластей, городов, районов, сел, поселков. Такое понимание террито-

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

риального управления является базовым. Кроме того, представле­ние о регионах часто и обоснованно увязывается с экономическим районированием, территориями с особыми климатическими услови­ями и национальным составом населения, территориями нового ос­воения и депрессивными, староосвоенными экономическими зона­ми, экологически неблагоприятными зонами и другими¹. Правовое обеспечение регионального управления не может быть отвлечено от местного самоуправления, имеющего, как известно, территориаль­ную основу в административных границах субъектов РФ.

Многообразие региональных проблем, зависящих от различных особенностей регионов, предполагает определение конкретных об­щегосударственных и региональных мер, обеспечивающих рост ре­гионального социально-экономического развития. Эти обстоятельства неизбежно влияют либо на систему органов, либо на их структуру, состав функций и полномочия. Но во всех этих случаях речь идет о специфике задач управления на частях территории РФ, а терри­тории местного самоуправления являются к тому же частями тер­риторий ее субъектов.

Наиболее четкие научные, правовые и организационные очер­тания получило региональное управление в административных гра­ницах субъектов РФ и отчасти местного самоуправления (в неко­торых случаях потому, что территориальная основа местного само­управления может быть уточнена в обновленном законодательстве о местном самоуправлении). Оно представляет собой исполнитель­но-распорядительную деятельность органов исполнительной влас­ти субъектов РФ и местного самоуправления по руководству на дан­ной территории всеми подведомственными им отраслями и сфера­ми деятельности. Но такое понимание регионального управления применительно к территориям субъектов РФ и местного самоуправ­ления верно в его соотношении с федеральным управлением. Если последнее увязывать с территориальным фактором, то оно также является территориальным в том смысле, что распространяется на всю территорию РФ.

Это означает, что управление в границах территорий субъек­тов РФ и местного самоуправления осуществляется в пределах го­сударственного управления РФ в целом и в этих пределах имеет свою организационно-правовую самостоятельность и значение.

¹ В Основных положениях региональной политики в РФ, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803, под регионом понимается часть территории РФ, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов РФ.

Однако это не исчерпывает все возможные оттенки в трактовке данного понятия. Например, иногда оно может указывать на территориальный прин­цип организации дела и т. д.

366  Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Это также означает, что те или иные региональные проблемы должны решаться и решаются на федеральном уровне управления, о чем будет сказано подробнее ниже.

Административно-правовое регулирование регионального уп­равления в субъектах РФ осуществляется на разных уровнях: фе­деральном, субъектов РФ, местного самоуправления.

Условно можно выделить три блока нормативных актов, кото­рые связаны с административно-правовым обеспечением управле­ния в регионах:

а) Конституция РФ, федеральные конституционные и феде­ральные законы, акты Президента РФ и федеральных органов ис­полнительной власти;

б) конституции республик, уставы субъектов РФ, законодатель­ство субъектов РФ, правовые акты их органов исполнительной вла­сти;

в) правовые акты органов местного самоуправления примени­тельно к их территориальной сфере деятельности.

При этом роль и полномочия органов исполнительной власти
в области правового обеспечения регионального управления огра­
ничены законодательством и связаны с его исполнением. Их реали­
зация должна исключать ущемление прав и интересов субъектов
РФ и местного самоуправления.                                                                          '

Важнейшие ориентиры в области рационального сочетания общегосударственных и региональных аспектов в деятельности го­сударственных органов и органов местного самоуправления опре­делены в Концепции государственной национальной политики РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909, и в Основных положениях региональной политики в РФ, утвержден­ных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803.

Реальное правовое обеспечение управления в субъектах РФ представляет собой в настоящее время довольно пеструю картину. В республиках его исходные начала установлены конституциями этих республик. Положения конституций детализируются их зако­нами и другими правовыми актами самостоятельно. Имеющиеся различия в правовом обеспечении управления в отдельных респуб­ликах часто не вызываются объективными особенностями и явля­ются продуктом субъективного усмотрения.

Статус органов исполнительной власти республик не всегда урегулирован должным образом. В большинстве республик отсут­ствуют законы или иные правовые акты о правительствах, мини­стерствах, ведомствах республик, в которых бы определялась и разграничивалась их компетенция. Часто указанные органы дей­ствуют в соответствии с актами об их образовании либо нормами актов, регулирующих отдельные вопросы их компетенции. Практи­ческая деятельность органов исполнительной власти республик во многом определяется назначением тех или иных органов.

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

Аналогичное разнообразие наблюдается в системе органов ис­полнительной власти других субъектов РФ.

Напомним, что в отдельных отраслевых законодательных ак­тах определяются основы компетенции органов государственной власти, в том числе и исполнительных органов РФ и ее субъектов.

Принцип регионального управления имеет и иную основу. Он
заложен в организационную систему и функции механизма испол­
нительной власти РФ и ее субъектов. Речь идет о необходимости
учета органами исполнительной власти особенностей территорий,
имеющих разнообразное выражение (в том числе постоянное или
временное). Так, в правовом регулировании учитываются особенно­
сти Крайнего Севера, зон экологического бедствия и т. д. Огромные
масштабы нашей страны, разнообразие ее социально-экономичес­
кой структуры, климатических и других факторов требуют гибко­
го сочетания общефедеральных и различных региональных инте­
ресов. На территориях свободных экономических зон устанавлива­
ются льготы по сравнению с общим режимом хозяйственной и внеш­
неэкономической деятельности.                                 1

Территориальный принцип управления нередко получает свое воплощение в различных региональных и межрегиональных объе­динениях. В последнем случае речь идет о формированиях экстер­риториального типа, объекты которых находятся на различных тер­риториях.

Организационное обеспечение связей исполнительной власти с территориями возможно в различных вариантах: создание орга­нов, специализирующихся на конкретных направлениях связей; об­разование для этих целей подразделений в составе заинтересован­ных органов; возложение соответствующих функций на орган или его подразделение; образование иных формирований из предста­вителей регионов и вышестоящих органов для выработки согласо­ванных решений; создание в регионах вышестоящими органами своих органов, взаимодействующих с заинтересованными органа­ми регионов.

Значительный потенциал для интеграции федеральных и ре­гиональных интересов заключает в себе программно-целевое управ­ление.

В реализации территориального принципа в управлении сле­дует избегать крайностей. На разных уровнях власти многие отда­ют предпочтение этому принципу, усматривая в укреплении реги­онального управления магистральное направление в развитии го­сударственной политики. Но не все еще отдают себе отчет в том, что местничество ничем не лучше ведомственности, и оно также плохо вписывается в рыночные отношения. Симптомы регионального мо­нополизма могут иметь опасные последствия для общества, если не будут своевременно устранены. Регионы нашей страны существенно

368  Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

отличаются друг от друга объективными особенностями. В рамках единого государства нельзя не учитывать этого обстоятельства в государственной политике и практике. Наличие сильного российс­кого государства отвечает коренным интересам всех регионов и народов страны. Только такое государство способно противостоять автаркии и обеспечить единое экономическое и соответствующее ему правовое пространство, территориальную целостность, равно­правие всех народов и граждан России.

Существование единого мощного Российского государства вовсе не означает концентрации всей власти в руках федеральных орга­нов и призрачность самостоятельности субъектов РФ. Напротив, такое государство возможно при условии той реальной их самосто­ятельности, границы которой характеризует правильное соотноше­ние федеральных и региональных интересов.

Многие катаклизмы, которые ныне часто порождаются регио­нальными конфликтами, подтверждают уже давно сделанные вы­воды:

а) в государственном устройстве следует перейти от наци­онально-территориального к территориальному принципу, то есть к областному (губернскому) делению и отказаться от респуб­лик, автономных областей, округов. Тем самым будет ослаблена почва для спекуляции национальными интересами; национализм был бы изъят из арсенала государственного строительства при дей­ствительном учете национальных культур, традиций и т. п.;

б) изменение административно-территориального деления. Приближение его к крупным экономическим районам. Это позволило бы полнее и комплекснее обеспечивать интересы регионов и вмес­те с тем ослабить региональный сепаратизм. Естественно, что та­кая реформа привела бы к сокращению количества областей, кра­ев, что, как показала практика, вызывает противодействие со сто­роны их руководителей, не желающих терять власть.

Система управления отраслями и сферами в различных терри­ториальных аспектах интегрируется Президентом РФ, Правитель­ством РФ, высшими органами исполнительной власти субъектов РФ. Являясь органами общей компетенции, они выполняют задачи, фун­кции и полномочия по руководству экономикой, социально-культур­ной и иной деятельностью в территориальном, межотраслевом и от­раслевых аспектах. Президент РФ, соблюдая Конституцию РФ и федеральные законы, вправе решать различные вопросы по орга­низации и осуществлению управления всеми отраслями и сферами управления. И хотя его полномочия в этой области неконкретизи­рованы, на практике он издает правовые акты по самым разнооб­разным вопросам.

Основная тяжесть по руководству отраслями и сферами управ­ления в российском масштабе лежит на Правительстве РФ. Ему принадлежит огромная роль в формировании и обеспечении испол-

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

нения федерального бюджета, в проведении единой финансовой кредитной и денежной политики, а также единой государственной политики в различных областях (культуры, образования, здравоох­ранения и т. д.). На него возложены многие другие функции, име­ющие общероссийское значение.

Организационно и юридически территориальный аспект его деятельности достигается благодаря тому, что оно объединяет и направляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслевого управления, принимает по вопросам своей компетен­ции правовые акты, обязательные для исполнения на всей терри­тории.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов Федерации осуществляют координирующую деятельность непосред­ственно, а также через подчиненные им органы отраслевого и меж­отраслевого управления. Особенность их деятельности в том, что она должна осуществляться с учетом системы местного самоуправле­ния и наличия в его ведении многих муниципальных объектов.

Компетенция органов исполнительной власти общего характера устанавливается не только путем прямого закрепления полномочий. Как уже отмечено, она определяется еще и в виде подчинения им системы отраслевых органов. Тем самым конкретизируются пред­меты их ведения, а также предполагается осуществление комплекса полномочий, характерных именно для руководства деятельностью подчиненных органов с учетом особенностей подведомственных от­раслей. Например, в правовых актах отсутствуют нормы, закреп­ляющие перечень отраслей, руководство которыми осуществляет Правительство РФ. Но ему подчинены отраслевые органы, что по­зволяет судить о том, какими именно отраслями оно занимается; подчинение Министерства путей сообщения Правительству РФ указывает на то, что оно руководит железнодорожным транспор­том, подчинение Министерства экономического развития и торгов­ли РФ обязывает его руководить торговлей и т. п.

Поэтому органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют свои полномочия в зависимости от их характера, непосредственно и через подчиненные органы, призванные руково­дить порученными им отраслями и сферами. Эти органы — верши­ны специализированных систем управления соответствующими от­раслями и сферами деятельности, формируемых с учетом принципа федерализма.

Представление о региональном управлении будет неполным без учета того, что его своеобразной разновидностью является местное самоуправление.

Система местного самоуправления находится в процессе фор­мирования. Но совершенно ясно главное — она нацелена на усиле­ние самостоятельности регионов в удовлетворении повседневных нужд населения с его непосредственным участием в решении этой

370   Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

задачи далеко не местного для всего общества значения. Как отме­чалось, предметы ведения и полномочия органов местного самоуп­равления определены Конституцией РФ, Законом об общих прин­ципах организации местного самоуправления, Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", другими федеральными нор­мативными актами, конституциями (уставами) субъектов РФ — и их другими правовыми актами, относящимися к местному самоуп­равлению, а также положениями (уставами) о местном самоуправ­лении.

Экономическую основу деятельности органов местного само­управления составляет муниципальная собственность, а финансо­вую — муниципальный бюджет.

К ведению местного самоуправления относится широкий круг вопросов местного значения, нацеленных на комплексное решение экономических и социально-культурных задач развития соответ­ствующих территорий, удовлетворения повседневных нужд насе­ления. К числу вопросов местного значения относятся, например, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственно­стью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; контроль за использованием земель на его территории; регулирование планировки и застройки терри­торий муниципальных образований; жилищно-коммунальное хозяй­ство и благоустройство территории; транспортные перевозки мес­тного значения; бытовое, торговое обслуживание; муниципальное дошкольное, школьное, профессиональное и дополнительное обра­зование; муниципальное здравоохранение и т. д. (см. ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Решая вопросы местного значения, органы местного самоуправ­ления руководят предприятиями, учреждениями и организациями муниципальной собственности различного отраслевого профиля.

В муниципальной собственности могут находиться предприя­тия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транс­порта, промышленные, строительные и другие предприятия, иму­щественные комплексы, учреждения образования, культуры, здра­воохранения и иное имущество, необходимое для экономического и социального развития и выполнения других задач, стоящих перед соответствующими административно-территориальными структура­ми в соответствии с законодательством о самоуправлении.

Распоряжение и управление муниципальной собственностью
осуществляют представительные и исполнительные органы местного
самоуправления. Надо иметь в виду, что муниципальную собствен­
ность образуют не только предприятия, учреждения и организации.
В ее состав входят муниципальные земли, средства местного бюд­
жета, муниципальный жилищный фонд, другое движимое и недви­
жимое имущество.                                                                                                   •

Органы местного самоуправления и должностные лица мест­ного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью в порядке, установленном положением (уставом) о местном самоуправлении.

В ведении местного самоуправления может быть также госу­дарственная собственность, переданная для осуществления отдель­ных государственных функций, а также иная собственность.

Нормальное функционирование системы местного самоуправ­ления предполагает его надлежащее финансовое обеспечение. Ис­точники и порядок формирования финансовой базы местного само­управления определяются нормативно-правовыми актами РФ и ее субъектов. Финансовую основу местного самоуправления образуют местный бюджет, формируемый и утверждаемый органами мест­ного самоуправления самостоятельно; кредитные и иные финансо­вые ресурсы.

На территории местного самоуправления, кроме муниципаль­ных, находятся также объекты федеральные и субъектов РФ. По­этому задачу комплексного социально-экономического развития территорий местного сообщества органы местного самоуправления решают не только за счет собственных средств местного сообщества, но и средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, передаваемых для реализации федеральных программ и программ экономического и социального развития субъектов РФ.

Органы государственной власти обязаны содействовать комп­лексному развитию территории местного сообщества. В частности, к их ведению отнесено принятие программ развития местного са­моуправления, обеспечение гарантий его финансовой самостоятель­ности и т. д.

Вопросы организационного обеспечения управления объекта­ми местного значения решаются органами местного самоуправле­ния самостоятельно.

Что касается полномочий органов местного самоуправления в конкретных областях, то они предусматриваются актами, составля­ющими правовую основу местного самоуправления.

Органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией органами и должностными лицами местного самоуп­равления возложенных на них законами РФ и законами субъектов РФ отдельных государственных функций; государственный надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Территориальное управление тесно связано с отраслевым и межотраслевым управлением.

Данные разновидности (формы) управления базируются соот­ветственно на отраслевом и межотраслевом принципах. Представ­ление о них не является неизменным. Их суть и назначение опре-

372   Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

деляются прежде всего экономическими системами, а также функ­циями государства в конкретных исторических условиях.