Межотраслевые начала в управлении

Возникновение системы межотраслевого управления во многом обусловлено необходимостью преодоления ведомственной разобщен­ности, особенно при организации управления по отраслевому прин­ципу. Назначением и предпосылками обусловлена главная особен­ность межотраслевого управления — его координационно-конт­рольное содержание.

В зависимости от круга субъектов различается межотраслевое управление в широком и узком (специальном) смысле слова.

В широком смысле слова межотраслевое управление есть уп­равленческая деятельность всех органов управления, состоящая в реализации возложенных на них функций и полномочий межотрас­левого значения. Их система, компетенция, структура, методы и формы деятельности образуют организационно-правовой механизм межотраслевого управления. Особенность заключается в направле­нии работы этого механизма, получающем в его системе организа­ционное, но преимущественно правовое обеспечение. Строго говоря, межотраслевое управление является вариантом территориального управления. Обеспечиваемое ими межотраслевое управление в ка­кой-то мере сопряжено также с территориальным социально-эко­номическим развитием и наоборот.

Среди субъектов межотраслевого управления в решении меж­отраслевых проблем главная роль принадлежит органам общей ком­петенции. Прежде всего они объединяют и направляют комплекс­ное социально-экономическое развитие на данной территории.

До недавнего времени основой представления о межотраслевом управлении в узком смысле являлся Указ Президента РФ от 30 сентября 1992 г. "О системе центральных органов федеральной ис­полнительной власти", в котором оно обозначается как особый вид управления, осуществляемый министерствами, государственными комитетами РФ.

В Указе же Президента РФ от 14 августа 1996 г. "О системе федеральных органов исполнительной власти" межотраслевая ко­ординация увязывается лишь с деятельностью государственных комитетов РФ, федеральных комиссий России. Но координацион­ные функции в установленных случаях могут осуществлять также определенные министерства, деятельность которых по своему су­ществу имеет межотраслевой характер (министерства финансов, труда и социального развития РФ и др.).

Субъектами межотраслевого управления в узком смысле яв­ляются органы, не имеющие в основном отраслевого профиля дея­тельности и специализирующиеся на выполнении межотраслевых

функций. Предпосылками такого управления являются межотрас­левой характер и внеотраслевая значимость специализированных функций. Органы, выполняющие специализированные межотрасле­вые функции, создаются в форме министерств, государственных комитетов и др. Они осуществляют полномочия, главным образом, в отношении организационно не подчиненных им органов исполни­тельной власти, а также предприятий, учреждений и организаций.

Субъекты межотраслевого управления обладают надведом-ственными полномочиями именно межотраслевого характера. Они могут касаться вопросов, имеющих значение для нескольких отрас­лей, либо конкретных отраслей, а также других субъектов межот­раслевого управления.

К субъектам межотраслевого управления относятся, в частно­сти, следующие органы.

Министерство экономического развития и торговли Российс­кой Федерации (Минэкономразвития России)в соответствии с По­ложением о нем от 21 декабря 2000 г.¹ является федеральным ор­ганом исполнительной власти, осуществляющим разработку и реа­лизацию государственной социально-экономической политики, вклю­чая единую государственную торговую политику, определение пу­тей развития экономики и методов ее регулирования, обеспечива­ющих социально-экономический прогресс и устойчивое развитие РФ. На него возложены координация и регулирование внешнеэко­номической деятельности как части общих отношений с иностран­ными государствами; координация деятельности федеральных ор­ганов исполнительной власти в области внутренней торговли, обще­ственного питания и туризма. Оно является уполномоченным феде­ральным органом исполнительной власти в области: экспортного контроля; контроля за проведением конкурсов на размещение зака­зов на поставки (товаров, работ, услуг) для государственных нужд и координации их проведения; лицензирования отдельных видов деятельности; аккредитации представительств иностранных юриди­ческих лиц, осуществляющих деятельность в области туризма, фи­лиалов иностранных юридических лиц.

С точки зрения множественности и разнообразия задач и фун­кций, возложенных на Минэкономразвития России, оно не являет­ся функционально специализированным органом межотраслевого управления. В отличие от других федеральных органов межотрас­левого управления данное министерство — универсальный орган, осуществляющий огромный комплекс задач и функций, относящих­ся к многочисленным и разнообразным отраслям, сферам, видам деятельности не только внутри РФ, но и с ее внешнеэкономичес­кими отношениями.

¹ СЗ РФ. 2001. (Ч. П). № 1. Ст. 125.

Административное право РФ

374     Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Это обстоятельство повлияло на характер его компетенции, осо­бенности которого проявляются в следующем. Во-первых, ее межот­раслевой аспект усматривается в том, что министерство: а) осуще­ствляет функции, охватывающие все отрасли, сферы, сектора и т. д. экономики РФ, например, разрабатывает в установленном по­рядке государственные прогнозы социально-экономического разви­тия РФ, ее субъектов и регионов, отраслей и секторов экономики на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный периоды и т. п.; б) осуществляет определенные функции в отношении многих кон­кретных отраслей и сфер его деятельности: государственное регу­лирование внешнеэкономической деятельности; разработку и реа­лизацию государственной политики в области внутренней торгов­ли, сферы услуг; разработку прогнозных материалов для обоснован­ности военного строительства и т. д. В данном случае Минэконом-развития России может быть признано межотраслевым постольку, поскольку его деятельностью в какой-то степени охватывается не­сколько конкретных отраслей (в этом случае его точнее было бы называть многоотраслевым).

Во-вторых, отраслевые функции, которыми по своему существу являются функции, осуществляемые в отношении конкретных от­раслей.

В-третьих, значительный удельный вес функций связан с кон­кретными сферами и задачами, хотя многие из них могут затраги­вать межотраслевые и иные отношения: анализ и подготовку пред­ложений о совершенствовании структуры федеральных органов ис­полнительной власти; разработку проекта государственного оборон­ного заказа и участие в обеспечении такого заказа, и т. д.

В-четвертых, в деятельности министерства одним из важней­ших является региональный аспект. В частности, на него возложе­ны разработка и проведение государственной политики, направлен­ной на обеспечение устойчивого развития РФ, включая разработ­ку совместно с заинтересованными федеральными органами испол­нительной власти основных принципов региональной экономической политики и экономических основ федеративных отношений.

Следует подчеркнуть, что статус Минэкономразвития России определен таким образом, что его деятельность должна оказывать ту или иную степень влияния практически на все стороны социаль­но-экономического развития страны, в частности, анализ состояния и прогнозы развития; общие направления финансовой, бюджетной, налоговой, денежно-кредитной, валютно-кредитной и таможенно-тарифной политики РФ; обеспечения единства экономического про­странства и свободы экономической деятельности; обеспечения эко­номической безопасности и стратегии устойчивого развития стра­ны и т. д.

Минэкономразвития России осуществляет свои полномочия во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти,

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местно­го самоуправления и общественными объединениями. Формами вза­имодействия чаще всего является участие указанных органов в разработке (подготовке) тех или иных вопросов либо их совместная разработка. По ряду направлений Минэкономразвития России ко­ординирует их деятельность.

Минэкономразвития России имеет право издавать в установ­ленном порядке в пределах своей компетенции нормативные пра­вовые акты.

Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России)'призвано, во-первых, обеспечивать проведение единой го­сударственной финансовой политики; во-вторых, осуществлять об­щее руководство организацией финансов в стране.

По ряду вопросов его функции пересекаются с Минэкономраз­вития России, особенно в том, что касается прогнозно-аналитичес­кой деятельности, связанной с состоянием и социально-экономичес­ким развитием страны. Особенное в его функциях обусловлено спе­цификой и содержанием финансовой деятельности (см. гл. 29).

Министерство труда и социального развития Российской Фе­дерации (Минтруда России) призвано обеспечить проведение еди­ной государственной политики, а также осуществлять управление в сфере труда, занятости и социальной защиты населения. На него возложена координация деятельности в этих сферах других феде­ральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Основные задачи, функции и полномочия Минтруда России определены в Положении о нем, утвержденном Правительством РФ 23 апреля 1997 г.¹

На Минтруда России возложено также осуществление государ­ственного управления охраной труда в Рф. Оно координирует де­ятельность служб охраны труда федеральных органов исполнитель­ной власти, а также осуществляет взаимодействие с органами ис­полнительной власти по труду (в их составе также образуются под­разделения по охране труда) субъектов РФ в реализации государ­ственной политики в области охраны труда.

В составе центрального аппарата Минтруда РФ создан депар­тамент, а также территориальные органы этого министерства по регулированию коллективных трудовых споров. Данные департа­мент и территориальные органы образуют службу по регулирова­нию коллективных трудовых споров, систему, в которую могут вхо­дить соответствующие подразделения органов исполнительной вла­сти субъектов РФ. Служба действует в соответствии с Положени­ем о службе по урегулированию коллективных трудовых споров,

СЗ РФ. 1997. № 17. Ст. 2019; 1999. № 38. Ст. 4546.

376   Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

утвержденным Правительством РФ 15 апреля 1996 г. № 468. Основ­ными задачами службы являются содействие по урегулированию коллективных трудовых споров, организация примирительных про­цедур и участие в них, осуществление мер по предупреждению и разрешению коллективных трудовых споров.

В области занятости Минтруда России наряду с другими раз­нообразными задачами и функциями в межотраслевом плане орга­низует и координирует разработку федеральной программы содей­ствия занятости населения, программ создания и развития рабочих мест и т. п.

Минтруда России занимается осуществлением многих задач общегосударственного значения, но не все они относятся к сфере межотраслевого управления.

Правовые акты Минтруда России по вопросам, отнесенным к его компетенции, обязательны для исполнения министерствами и другими органами исполнительной власти, а также предприятия­ми, учреждениями и организациями.

Государственный таможенный комитет Российской Федера­ции (ГТК России)— федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий непосредственное руководство таможенным делом в Российской Федерации. ГТК России соединяет в себе двоякого рода функции: а) правоохранительного характера; б) регулирова­ния таможенными средствами экономики. Последняя функция имеет межотраслевое значение.

Министерство имущественных отношений РФ (МИО России)создано Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти в порядке преобра­зования бывшего Министерства государственного имущества РФ". Ему передана также часть функций упраздненного этим же указом Государственного комитета РФ по земельной политике.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 18 июля 2000 г. "Вопросы Министерства имущественных отношений Рф"¹ данное министерство является федеральным органом исполнитель­ной власти, осуществляющим проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений; при­ватизацию, управление и распоряжение государственным имуще­ством и земельными ресурсами в пределах своей компетенции; ре­гулирование деятельности на рынке недвижимости и при осуществ­лении оценочной деятельности; координацию в случаях, установлен­ных законодательством РФ, деятельности в области имущественных и земельных отношений иных федеральных органов исполнитель­ной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

В своей деятельности МИО России руководствуется Федераль­ным законом от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государствен­ного и муниципального имущества"¹, а также нормативными пра­вовыми актами, устанавливающими компетенцию бывшего Мини­стерства государственного имущества РФ², правопреемником кото­рого оно является.

В области имущественных отношений указанное министерство осуществляет: а) полномочия по управлению и распоряжению объ­ектами федеральной собственности; б) координацию деятельности в процессе приватизации и управления федеральной собственностью.

МИО России разрабатывает государственную программу при­ватизации, организует и контролирует ее реализацию; разрабаты­вает проекты нормативных правовых актов по вопросам привати­зации, управления и распоряжения объектами федеральной соб­ственности, привлечения инвестиций; организует правовое обеспе­чение и осуществляет методическое руководство в области прива­тизации, управления и распоряжения объектами федеральной соб­ственности; обеспечивает защиту имущественных прав и интересов государства на территории РФ и за рубежом.

МИО России управляет и распоряжается имуществом, нахо­дящимся в федеральной собственности. Оно вправе принимать ре­шения о приватизации находящихся в федеральной собственности предприятий; передавать объекты этой собственности Российскому фонду федерального имущества для продажи. Ему поручена раз­работка и осуществление мероприятий по приватизации находящих­ся в федеральной собственности объектов недвижимости (включая земельные участки) и управлению этими объектами.

На него возложено оформление закрепления федерального го­сударственного имущества в хозяйственное ведение и оперативное управление. Оно дает согласие на продажу недвижимого имущества, закрепленного в хозяйственном ведении, на передачу его в аренду или залог либо на распоряжение этим имуществом иным способом. МИО является держателем принадлежащих РФ акций (вкладов, до­лей), закрепленных в федеральной собственности, а также Золотой акции; представляет интересы РФ по закрепленным в федеральной собственности акциям (вкладам, паям) в уставных капиталах орга­низаций, основанных на объединении капиталов различных соб­ственников.

В его функции входит контроль за использованием по назна­чению и сохранностью имущества, находящегося в федеральной

¹ СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3153. См. Положение о Министерстве имуществен­ных отношений Российской Федерации. Утв. пост. Правительства РФ от 3 июня 2002 г. // СЗ РФ. № 23. Ст. 2178.

¹ Российская газета. 2002. 26 янв.

² СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4930; Российская газета. 1997. 29 апр.; СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 144.

378  Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

собственности, и составление его реестра; оно назначает и прово­дит документальные и иные проверки (ревизии, инвентаризации); назначает аудиторские проверки деятельности федеральных пред­приятий, учреждений и иных юридических лиц; организует рабо­ту по проведению экспертизы и оценке стоимости имущества, на­ходящегося в федеральной собственности.

К компетенции МИО России отнесены: подготовка предложе­ний о создании и ликвидации федеральных унитарных предприя­тий; реорганизация по согласованию с соответствующими федераль­ными органами государственной власти федеральных предприятий без изменения форм их собственности; назначение в пределах его компетенции представителей государства в органы управления ак­ционерных обществ и других хозяйствующих субъектов, основан­ных на объединении капиталов и акции (вклады, доли) которых закреплены в федеральной собственности или учредителем которых это министерство является на момент назначения представителя.

Ему предоставлено право утверждать уставы федеральных унитарных предприятий, заключать, изменять и расторгать кон­тракты с руководителями таких предприятий в пределах полномо­чий, делегированных Правительством РФ.

МИО России причастно к реализации инвестиционных про­грамм, программ по предотвращению несостоятельности (банкрот­ства) федеральных предприятий, функционированию рынка ценных бумаг, к осуществлению полномочий в отношении имущества РФ, находящегося за рубежом и т. д. Оно осуществляет лицензирова­ние определенных видов деятельности.

МИО России издает в пределах своей компетенции норматив­ные акты по вопросам приватизации, управления и распоряжения объектами федеральной собственности, дает разъяснения этих нор­мативных актов и государственной программы приватизации госу­дарственных и муниципальных предприятий.

МИО России возглавляет систему, в которую входят также его территориальные органы (территориальные агентства) по привати­зации и управлению федеральной собственностью. Оно руководит деятельностью своих территориальных органов и вправе отменять их решения, принятые ими с нарушением законодательства РФ или превышением предоставленных им полномочий.

Компетенция указанных органов определена Типовым положе­нием о комитете по управлению имуществом края, области, утвер­жденным постановлением Правительства РФ¹.

МИО России вправе поручать этим органам осуществление его полномочий.

Министерство РФ по антимонопольной политике и поддер­жке предпринимательстваявляется федеральным органом испол­нительной власти. Согласно Положению о данном Министерстве, ут­вержденному Правительством РФ 12 июня 1999 г.¹, оно призвано проводить государственную политику и осуществлять управление в области предупреждения, ограничения и пресечения монополис­тической деятельности, недобросовестной конкуренции, развития предпринимательства и конкуренции на товарных рынках, обеспе­чения контроля за соблюдением законодательства РФ о защите прав потребителей и о рекламе, о регулировании и контроле деятель­ности субъектов естественных монополий в области связи и транс­порта.

Применительно к этим сферам (направлениям) деятельности определены его основные задачи, функции и полномочия.

Министерство призвано содействовать формированию рыноч­ных отношений на основе развития конкуренции и предпринима­тельства; предупреждать, ограничивать и пресекать монополисти­ческую деятельность и недобросовестную конкуренцию. Оно разра­батывает и осуществляет меры по демонополизации производства; контролирует соблюдение антимонопольных требований при созда­нии, слиянии и присоединении объединений коммерческих органи­заций, ликвидации и разделении (выделении) государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также при приобрете­нии акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций; в случаях, установленных законодательством РФ, согласовывает решения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуп­равления по вопросам создания, реорганизации и ликвидации хо­зяйствующих субъектов.

Министерство принимает участие в разработке государствен­ной политики в области защиты прав потребителей, обеспечивает взаимодействие органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений в области защиты прав потребителей.

Разнообразны его функции в области развития предпринима­тельства, особенно малого и среднего. Оно осуществляет государ­ственное регулирование, межотраслевую и межрегиональную коор­динацию в сфере развития и поддержки малого предприниматель­ства.

Министерство применяет методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий в области связи и на транспорте, предусмотренные законодательством РФ о естественных монополи­ях, включая ценовое регулирование, осуществляемое посредством

380   Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уров­ня, и т. д.

Министерство наделено рядом существенных полномочий по непосредственному применению мер административного воздей­ствия за нарушение законодательства РФ, контроль за соблюдением которого на него возложен. Так, ему предоставлено право давать обязательные для исполнения предписания, предусмотренные ан­тимонопольным законодательством РФ, законодательством РФ о защите прав потребителей, о рекламе и о естественных монополи­ях; принимать решения о принудительном разделении хозяйству­ющих субъектов¹, занимающих доминирующее положение на рын­ке и осуществляющих монополистическую деятельность и т. д.

В Министерстве образуется Правление для определения на­правлений его деятельности по регулированию его естественных монополий в области связи и на транспорте и принятию решений по вопросам введения, изменения или прекращения регулирования, а также применения предусмотренных законодательством о есте­ственных монополиях методов регулирования.

Министерство решает возложенные на него задачи непосред­ственно, а также через создаваемые им территориальные органы, осуществляющие свою деятельность на основе положений о них, утверждаемых Министерством. Положение о его территориальном управлении утверждено им 9 февраля 2000 г.²

Государственный комитет Российской Федерации по стандар­тизации и метрологии (Госстандарт России)осуществляет разно-плановую деятельность. Его основные задачи, функции и полномо­чия вытекают из законов РФ от 10 июня 1993 г. "О стандартиза­ции"³, "О сертификации продукции и услуг"⁴, от 27 апреля 1993 г. "Об обеспечении единства измерений"⁵.

Законом о стандартизации на Госстандарт России возложено государственное управление стандартизацией России, включая ко­ординацию деятельности федеральных органов исполнительной власти РФ, взаимодействие с органами государственной власти субъектов РФ, в том числе с техническими комитетами по стандар­тизации, с субъектами хозяйственной деятельности. Он формиру­ет и реализует государственную политику в области стандартиза­ции; устанавливает правила применения международных стандар­тов, правил, норм и рекомендаций по стандартизации на террито­рии РФ; устанавливает в государственных стандартах государствен­ной системы стандартизации общие организационно-технические

СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1977. ^: СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 855. ¹ ВВС РФ. 1993. № 25. Ст. 917. ^: ВВС РФ. 1993. № 26. Ст. 966.

ВВС РФ. 1993. № 23. Ст. 811.

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

правила проведения работ по стандартизации, формы и методы вза­имодействия субъектов хозяйственной деятельности друг с другом, с государственными органами управления.

В соответствии с Законом о сертификации продукции и услуг Госстандарт России формирует и реализует государственную по­литику в области сертификации, устанавливает общие правила и рекомендации по проведению сертификации на территории РФ; проводит государственную регистрацию систем сертификации и знаков соответствия, действующих на территории РФ.

По Закону об обеспечении единства измерений Госстандарт России осуществляет государственное управление деятельностью по обеспечению единства измерений в РФ. На него возложена межре­гиональная и межотраслевая координация по обеспечению единства измерений в РФ. К его компетенции относится установление пра­вил создания, утверждения, хранения и применения эталонов еди­ниц величин; определение общих метрологических требований к средствам, методам и результатам измерений. Он руководит дея­тельностью Государственной метрологической службы и иных го­сударственных служб обеспечения единства измерений.

На Госстандарт России возложен государственный контроль и надзор за соблюдением требований государственных стандартов, за соблюдением правил обязательной сертификации и за сертифици­рованной продукцией, государственный метрологический контроль и надзор.

Полномочия государственных инспекторов системы Госстан­дарта России по осуществлению указанных видов контроля и над­зора определены соответствующими законами. В частности, они наделены определенными полномочиями по применению мер адми­нистративного принуждения. Например, главные государственные инспекторы по надзору за государственными стандартами РФ, рес­публик, краев, областей имеют право принимать постановления о применении к субъектам хозяйственной деятельности штрафов за нарушение обязательных требований государственных стандартов; главные государственные инспекторы и инспекторы по обеспечению единства измерений имеют право при необходимости изымать сред­ства измерений из эксплуатации; давать обязательные предписа­ния и устанавливать сроки устранения нарушений метрологичес­ких правил и норм, и др.

Полномочия Госстандарта России в конкретизированном виде отражены в Положении о Государственном комитете Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 7 мая 1999 г.¹ с уче­том того, что он является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление стандарти­зацией, деятельностью по обеспечению единства измерений, госу-

СЗ РФ. 1999. № 20. Ст. 2434.

382   Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

дарственное регулирование и межотраслевую координацию работ по сертификации в Российской Федерации.

Государственный комитет по статистике Российской Феде­рации (Госкомстат России).По положению о нем, утвержденному Правительством РФ 2 февраля 2001 г.¹, он является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере государ­ственной статистики. Он призван обеспечивать официальной ста­тистической информацией, являющейся частью государственных информационных ресурсов, о социально-экономическом и демогра­фическом положении страны органы государственной власти РФ и ее субъектов, органы местного самоуправления, граждан и орга­низации.

Госкомстат России ежегодно разрабатывает и вносит в Прави­тельство федеральную программу статистических работ, формиру­емую на основе предложений органов исполнительной власти РФ и ее субъектов и других пользователей статистической информации.

Основными задачами Госкомстата России являются: реализа­ция государственной политики в области государственной статисти­ки; представление официальной статистической информации Пре­зиденту РФ, Федеральному Собранию, в Правительство РФ, феде­ральные органы исполнительной власти, аналогичные органы субъ­ектов РФ, органы местного самоуправления, суды, органы прокура­туры, организациям и гражданам; разработка и совершенствование системы статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы; координация федеральных органов исполнительной власти по формированию государственных инфор­мационных ресурсов в области государственной статистики и др.

Госкомстат России утверждает официальную статистическую методологию, обязательную для федеральных органов исполнитель­ной власти, органов государственной власти субъектов РФ и мест­ного самоуправления, юридических лиц, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридическо­го лица при проведении государственных статистических наблю­дений.

Госкомстат России разрабатывет предложения по приоритет­ным направлениям развития государственной статистики, их науч­но-методологическому, правовому, организационно-техническому, финансовому и кадровому обеспечению. Он организует проведение государственных статистических наблюдений и обработку их ре­зультатов в соответствии с официальной статистической методоло­гией, организует сбор и обработку бухгалтерской отчетности орга­низаций и обеспечивает пользователей данными этой отчетности и выполняет другие функции.

СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. G52.

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

Госкомстат вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам государственной статистики, обязательные для выполне­ния федеральными органами исполнительной власти, органами ис­полнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуп­равления, юридическими лицами, гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

Госкомстат России осуществляет возложенные на него задачи и функции непосредственно, а также через свои территориальные органы и подведомственные ему организации. Данный Комитет, его территориальные органы и подведомственные ему организации со­ставляют единую систему государственной статистики.

Российское агентство по государственным резервамсоздано для управления государственным материальным резервом. Он яв­ляется федеральным органом исполнительной власти. На него воз-^ложено осуществление государственного регулирования и межот­раслевой координации в области формирования, размещения, хра­нения, использования, пополнения, замены и освежения запасов го­сударственного материального резерва. Его основными обязанностя­ми являются: разработка государственной политики в указанной об­ласти; разработка и внесение предложений в Правительство РФ ho накоплению и выпуску материальных ценностей государственного резерва; организация поставки материальных ценностей в государ­ственный резерв и выпуска из него материалов и товаров; контроль за формированием, хранением и использованием мобилизационно­го резерва на предприятиях, в учреждениях и организациях, кото­рым установлены мобилизационные задания; обеспечение устойчи­вого функционирования системы государственного резерва и др.

Агентство разрабатывает в составе государственного оборон­ного заказа проекты ежегодных заданий по закладке, заимствова­нию и разбронированию материальных ценностей государственно­го резерва. Он осуществляет функции государственного заказчика на поставку материальных ценностей в государственный резерв (кроме мобилизационного резерва); определяет территориальное размещение материальных ценностей государственного резерва (кроме мобилизационного резерва); организует и осуществляет кон­троль за сохранностью материальных ценностей государственного резерва и т. д.

Особенностью правового положения агентства является то, что оно возглавляет единую систему государственного резерва, кото­рую образуют агентство, его территориальные управления, пред­приятия, учреждения и организации, осуществляющие формиро­вание, хранение и обслуживание государственного резерва.

Запасы государственного резерва и другие объекты его систе­мы, а также земельные участки, на которых они размещены, явля­ются федеральной собственностью.

384  Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

Предприятия, учреждения и организации системы государ­ственного резерва являются режимными объектами, охрана кото­рых обеспечивается ведомственной военизированной охраной.

Поэтому агентство соединяет в своих руках определенные фун­кции как межотраслевого (межведомственного), так и отраслевого управления с учетом особенностей предмета и целей деятельности входящих в его систему предприятий, учреждений и организаций. В частности, агентство вправе планировать и организовывать фи­нансово-хозяйственную деятельность системы государственного ре­зерва, создавать, реорганизовывать и ликвидировать подведом­ственные территориальные управления, учреждения и организации; отменять незаконные акты подведомственных территориальных уп­равлений, предприятий, организаций и учреждений и т. д.

Правовые акты, издаваемые агентством, действуют на всей территории РФ и обязательны к исполнению.

Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ Рос­сии)является федеральным органом исполнительной власти по проведению государственной политики в области рынка ценных бумаг, контролю деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, обеспечению прав инвесторов, акционеров и вклад­чиков. ФКБЦ России является коллегиальным органом, в своей де­ятельности руководствуется Федеральным законом "О рынке цен­ных бумаг" от 22 апреля 1996 г.¹, а также Положением о нем, ут­вержденным Президентом РФ 1 июля 1996 г. (в редакции Указа Президента РФ от 3 апреля 2000 г.²).

К ведению комиссии отнесена разработка основных направле­ний развития рынка ценных бумаг; координация деятельности фе­деральных органов исполнительной власти по вопросам регулиро­вания рынка ценных бумаг; утверждение стандартов эмиссии цен­ных бумаг, проспектов эмиссий ценных бумаг эмитентов; разработка и утверждение унифицированных стандартов и правил осуществ­ления профессиональной деятельности с ценными бумагами; уста­новление обязательных требований и условий допуска ценных бу­маг к их публичному размещению и обращению, котированию, рас-четно-депозитарной деятельности и т. д.

На ФКЦБ России возложены определенные лицензионные функции в сфере ее деятельности. Она устанавливает порядок ли­цензирования и лицензирует различные виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг саморегулируемых организа­ций профессиональных участников рынка ценных бумаг, приоста­навливает и аннулирует выданные лицензии.

Важным направлением ее деятельности является участие в правотворчестве. Она разрабатывает проекты законодательных и

иных нормативных правовых актов по вопросам регулирования рынка ценных бумаг, лицензирования деятельности его професси­ональных участников, саморегулируемых организаций профессио­нальных участников рынка ценных бумаг, контроля за соблюдени­ем законодательных и иных правовых актов о ценных бумагах, про­ведения их экспертизы. С ФКЦБ России подлежат согласованию издаваемые федеральными органами исполнительной власти нор­мативные правовые акты по вопросам регулирования рынка цен­ных бумаг, деятельности профессиональных и саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Данная комиссия контролирует соблюдение эмитентами, про­фессиональными участниками рынка ценных бумаг, саморегулиру­емыми организациями профессиональных участников рынка ценных бумаг законодательства РФ о ценных бумагах, стандартов и требо­ваний комиссий.

ФКЦБ России выполняет и другие задачи и функции.

По вопросам своей компетенции ФКЦБ России издает поста­новления, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, аналогичными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также профессиональными участниками и саморегулируемыми организациями участников рын­ка ценных бумаг.

При ФКЦБ России действует Комиссия по рассмотрению дел о нарушении законодательства РФ о защите прав и законных ин­тересов на рынке ценных бумаг.

ФКЦБ России вправе обращаться в арбитражный суд с иском о ликвидации юридического лица, нарушившего законодательство РФ о ценных бумагах, и о применении к нарушителю санкций, ус­тановленных законодательством РФ.

ФКЦБ России руководит своими региональными отделениями на территории РФ, создаваемыми ею по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ. Отделения действуют на ос­новании положения, утверждаемого ФКЦБ России, и обеспечива­ют: выполнение установленных законодательством РФ норм, пра­вил и условий функционирования фондового рынка; реализацию принимаемых ФКЦБ России решений; контроль деятельности про­фессиональных участников рынка ценных бумаг.

Межведомственная комиссия по защите государственной тай­ныобразована в соответствии с Законом РФ "О государственной тайне"¹. Основы ее статуса определены Положением о ней, утвер­жденным Указом Президента РФ от 20 января 1996 г. № 71².

Межведомственная комиссия является коллегиальным органом, созданным для координации деятельности федеральных органов

386   Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

государственной власти и органов государственной власти субъек­тов РФ по защите государственной тайны в интересах разработки и выполнения государственных программ, нормативных и методи­ческих документов, обеспечивающих реализацию федерального за­конодательства о государственной тайне.

Межведомственная комиссия формирует перечень должност­ных лиц органов государственной власти, наделяемых полномочи­ями по отнесению тех или иных сведений к государственной тай­не¹, а также перечень сведений, отнесенных к государственной тай­не. Комиссия подготавливает предложения по правовому регулиро­ванию защиты государственной тайны. Она определяет порядок рас-секречивания носителей сведений, составляющих государственную тайну, и выполняет другие задачи и функции.

Решения межведомственной комиссии, принятые в соответ­ствии с ее полномочиями, обязательны для исполнения федераль­ными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, предпри­ятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

Имеются и другие органы исполнительной власти, осуществ­ляющие межотраслевые или межведомственные функции.

Нормативные акты органов межотраслевого управления час­то распространяют свое действие не только на подведомственные органы и другие организации, но и на граждан, регулируя таким образом отношения в обществе в целом. Такая практика признана официально, является легитимной, но вызывает сомнение с точки зрения ее правильности. Усиление гарантий прав и законных ин­тересов граждан предполагает, чтобы их отношения с государствен­ными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами регулировались законодательными актами и, в ограниченных случаях, актами органов исполнительной влас­ти общей компетенции. Это явилось бы юридической преградой для преувеличения ведомственных интересов, ведомственного произвола и ведомственной вакханалии. Но ныне это не вопрос права: данный тезис — не больше, чем ориентация в осмыслении возможного ва­рианта решения проблемы.

Надведомственные полномочия субъектов межотраслевого уп­равления следует отличать от такого рода полномочий органов от­раслевого управления, направленных на проблемы соответствующих отраслей. Например, Министерство образования РФ может прини­мать акты по вопросам высшего образования, обязательные для всех министерств, государственных комитетов и ведомств, имеющих в

¹ Такой перечень утвержден Президентом РФ 17 января 2000 г. // Рос­сийская газета. 2000. 25 янв.

своем ведении вузы, а также для самих вузов, независимо от их подведомственности.

По отношению к межотраслевому отраслевое управление за­нимает в известной степени подчиненное положение. Непосредст­венно разрешая межотраслевые вопросы, органы межотраслевого управления координируют и регулируют деятельность отраслевых органов.