Понятие и цели организации управления

•• 1. Управление может рассматриваться с различных точек зре­ния — социально-экономической, политической и др. Администра­тивно-правовая организация управления представляет собой серд­цевинный аспект организации исполнительной-власти, обеспечен­ной нормами административного права.

Административно-правовая организация управления (далее — организация управления) есть закрепленная нормами администра­тивного права система субъектов, призванных осуществлять управ­ление, их статус, включая взаимоотношения этих субъектов внут­ри и вне этой системы.

Элементами административной организации управления явля­ются:

а) органы исполнительной власти;

б) другие органы управления, входящие в разветвленный орга­низационный механизм осуществления функций исполнительной власти;

в) нормы административного права, устанавливающие соответ­ствующий статус всех звеньев системы управления, в том числе их служащих;

г) важнейшие параметры их отношений, очерченных админи­стративным правом;

д) правовая ответственность субъектов, вытекающая из их административно-правового положения.

Понятием организации управления охватывается как государ­ственное, так и негосударственное управление в той мере, в какой оно регламентируется административным правом.

Организация управления имеет целью создание наиболее бла­гоприятных условий для действенного функционирования испол­нительной власти, соответствующего интересам граждан, обще­ства и государства. Рациональная организация осуществления исполнительной власти является одним из важнейших условий

Глава 20. Основы административной организации управления

упорядочения государственного управления, его экономичности и нормальной государственной деятельности в целом. Она должна обеспечить правильный выбор субъектов управленческой деятель­ности, определить место и роль каждого из них и четкое взаимо­действие между ними с тем, чтобы исключить в системе управле­ния работу на "холостом" ходу, параллелизм и дублирование в осу­ществлении одних и тех же функций.

Организация управления должна учитывать роль исполнитель­ной власти в обществе в целом и одновременно особенности струк­туры экономики, социально-культурной и административно-поли­тической деятельности в РФ в условиях федеративного государ­ственного устройства и системы местного самоуправления.

В настоящее время возникла крупная проблема учета особен­ностей момента и перспектив в эволюции управленческих струк­тур. Государственное управление, имея свои закономерности раз­вития, должно в наибольшей степени соответствовать тем конкрет­но-историческим задачам, которые ему предстоит решать. Но не только. Его система должна формироваться так, чтобы создавать необходимые условия для повышения эффективности решения про­блем, определяющих перспективы развития общества.

Управленческие структуры, находясь в зависимости от соци­ально-экономической и политической систем, должны обладать спо­собностью оказывать сильное влияние на развитие общества, не допуская при этом насилия над социально-экономическими процес­сами. На такой подход должны быть запрограммированы все кон­структивные элементы административной организации управления, его системы.

Формирование современной системы управления предполага­ет преодоление ряда организационных стереотипов, вобравших в себя некоторые идеологические и политические взгляды прошлого на систему государственного управления и противоречащих совре­менным. Современному характеру взаимоотношений между органа­ми государственного управления РФ и ее субъектов противоречит организационно-правовая конструкция "единой системы отраслевых министерств, ведомств", основанная, как известно, на жестокой цен­трализации и отношениях по принципу "власть — подчинение". Не только нижестоящие органы, но и все предприятия, учреждения являлись в высокой степени централизованными, организационными звеньями единых систем министерств и ведомств. В деятельности министерств и ведомств значительный удельный вес занимали опе­ративное управление предприятиями, учреждениями и организа­циями и решение вопросов их деятельности в форме непосредствен­ного распорядительства. Таким образом, единая система министер­ства, ведомства означала высокую степень социально-экономичес­кой, организационной, правовой централизации, обособленности и

12*

344  Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

замкнутости этой системы, на базе которой процветал ведом­ственный диктат вышестоящих отраслевых и межотраслевых органов. Самостоятельность и инициатива предприятий, учрежде­ний и организаций были крайне ограниченными. В этих условиях перестраховка и переложение решения вопросов на вышестоящие органы стали принципом деятельности их администрации.

В настоящее время предприятия, а также социально-культур­ные учреждения в основном децентрализованы. Децентрализация выражается в том, что они, во-первых, дифференцированы по фор­мам собственности, составляя частную, государственную, муници­пальную и другую собственность. Управление ими осуществляют собственники или назначаемые ими органы; во-вторых, негосудар­ственные предприятия и учреждения, сохраняя свою отраслевую принадлежность в экономическом смысле, выведены из подчинения государственных органов; в-третьих, государственные предприятия и учреждения, сохраняя ведомственную принадлежность, укрепи­ли свои позиции как субъекты рынка и гражданского права, обре­ли ту степень самостоятельности, которая не позволяет безоговороч­но рассматривать их в качестве организационных звеньев единой системы вышестоящего отраслевого органа.

Оттеняя степень самостоятельности государственных предпри­ятий, получивших государственное имущество в хозяйственное ве­дение, со значительным допуском условности можно сказать о том, что они также выведены из подчинения вышестоящих отраслевых органов управления в том смысле, что последние не вправе осуще­ствлять непосредственное управление подведомственными предпри­ятиями, вмешиваться в их производственную и хозяйственную де­ятельность, диктовать свои условия ее осуществления.

В отношении к ним вышестоящие органы обладают лишь от­дельными элементами прямого управления, связанными с замеще­нием должностей руководителей, обеспечением выполнения зако­нов, финансированием бюджетных учреждений, бюджетным финан­сированием определенных мероприятий, проводимых предприяти­ями. Назначение и освобождение от должности руководителей, ре­шение вопросов финансирования и некоторых других — это мощные рычаги влияния вышестоящих органов на деятельность государ­ственных предприятий и учреждений, которые нельзя недооцени­вать. Более того, из общего правила имеются исключения, когда особый характер деятельности предприятий предполагает усилен­ное управляющее воздействие государства на различные стороны его деятельности.

Но главное назначение отраслевых органов — координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. Они мо­гут осуществляться в интересах отрасли в целом и ее предприятий, учреждений и организаций. В соответствии с этими началами фор-

Глава 20. Основы административной организации управления

мируются системы управления, объектами которого выступают уже не хозяйствующие единицы или учреждения, а крупные комплек­сы, в том числе отраслевые. Например, управление промышленной политикой, государственным имуществом и т. п.

Сказанное не относится к казенным заводам, фабрикам, хозяй­ствам, в отношении которых уполномоченные вышестоящие орга­ны осуществляют прямое управление¹.

Между тем в последнее время усиливается тенденция ограни­чения самостоятельности и иных государственных предприятий.

Вольное обращение с государственным имуществом руководи­телей государственных предприятий побудило Правительство РФ пойти на некоторые ограничения, установив, что федеральное пред­приятие распоряжается закрепленным имуществом исключитель­но в соответствии с целевым назначением имущества, определен­ным при его передаче, либо уставом предприятия. Ему запрещено продавать закрепленное имущество, вносить это имущество в по­рядке оплаты уставного капитала других предприятий, сдавать в аренду, передавать в залог или иным способом распоряжаться иму­ществом без согласия Государственного комитета по управлению го­сударственным имуществом² или его территориального органа. При невыполнении указанных требований Министерство имущественных отношений РФ вправе изъять у предприятия такое имущество или реорганизовать в установленном порядке предприятие.

Для контроля за использованием и сохранностью государствен­ного имущества, относящегося к государственной собственности и закрепленного за федеральными предприятиями и федеральными государственными учреждениями, могут производиться докумен­тальные и фактические проверки (ревизии и инвентаризации), ауди­торские проверки. Их могут назначать Министерство имуществен­ных отношений, его территориальные органы и, по согласованию с ними, федеральные органы исполнительной власти, на которые воз­ложены координация и регулирование деятельности в соответству­ющих отраслях (сферах) управления³.

Гражданский кодекс РФ существенно ограничил права госу­дарственных и муниципальных предприятий в распоряжении иму­ществом, которое находится теперь не в их полном хозяйственном ведении, а в хозяйственном ведении, что означает лишение их права

¹ См. постановление Правительства РФ от 6 сентября 1994 г. № 1138 "О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов, ка­зенных фабрик, казенных хозяйств"; ст. 115, 296, 297 ГК РФ.

² Ныне — Министерство имущественных отношений РФ.

³ См. постановление Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. № 6 "О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности".

346  Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

собственности на закрепленное за ними государственное или муни­ципальное имущество и ограничение распоряжения им.

Конструкция единых систем федеральных органов чаще всего теперь применяется в организации централизованного осуществле­ния межотраслевых функций, имеющих свои периферийные орга­ны, в управлении рядом централизованных отраслей администра­тивно-политического характера. Например, единые системы Госком­стата России, Госкомстандарта России, Государственного таможен­ного комитета РФ и др. При этом они формируются по тем предме­там, которые отнесены лишь к федеральному ведению.

Иначе, чем в экономике, обстоит дело в административно-по­литической сфере. Строго централизованное управление ее отдель­ными отраслями является их естественным состоянием (оборона, государственная безопасность, иностранные дела и др.). Высокой степенью централизации характеризуется управление определен­ными учреждениями и организациями, подведомственными Мини­стерству внутренних дел РФ (внутренние войска и др.). Следова­тельно, конструкция единых систем соответствующих министерств и ведомств сохраняет свое значение.

Лишается своей основы если не вообще, то в качестве опреде­ленного правила применение принципа двойного подчинения к ста­тусу органов исполнительной власти субъектов РФ. Их статусу в том качестве, в каком он постулируется сейчас, противоречит орга­низационное подчинение отраслевых и межотраслевых органов со­ответствующим федеральным органам.

Правда, Конституция РФ дает серьезные основания для по­лемики по данному вопросу, провозглашает единство системы ис­полнительной власти. Но, с одной стороны, для отрицания такого единства нет ни методологических, ни юридических оснований, а с другой, из этого еще не вытекает жестокое организационное "сцеп­ление" органов исполнительной власти РФ и ее субъектов. Един­ство системы исполнительной власти может достигаться с помощью правовых норм, общностью характера функций органов разных уровней.

Содержание, организации управления включает решение раз­личных вопросов. Изначально необходимо определить: принципы и формы их юридического закрепления; формы органов управления в зависимости от их функционального назначения; разграничение между ними компетенции, включая формулирование задач, функ­ций, установление прав и обязанностей; правовые формы взаимо­действия между ниже- и вышестоящими звеньями управления; методы управленческой деятельности и формы их реализации.

В тех случаях, когда решение указанных вопросов затрагива­ет интересы субъектов РФ и органов местного самоуправления, они должны предварительно обсуждаться и согласовываться с ними.

Глава 20. Основы административной организации управления

Органа, который бы обладал всем комплексом полномочий по воп­росам административной организации управления, Нет и быть не может. Неизбежно взаимодействие между всеми органами, прича­стными к решению тех или иных вопросов.

Важное значение имеют правильный выбор и закрепление свя­зей между субъектами управления, отраслями и сферами. В дей­ствующих системах управления они имеют различные формы.

Общее подчинение, при котором полномочия вышестоящего органа не ориентированы на конкретные вопросы руководства на­ходящимися в таком подчинении объектами. Объектами, находящи­мися в общем подчинении, осуществляется общее руководство, в основном путем установления правил деятельности (поведения) и осуществления контроля (надзора).

Общее подчинение может иметь место как при наличии про­межуточных звеньев между субъектом и объектом управления, так и без таковых. Например, в настоящее время государственные про­мышленные предприятия находятся, как правило, в общем подчи­нении соответствующих министерств и государственных комитетов. Подчинение в этом смысле равнозначно подведомственности.

Непосредственное подчинение выражается, прежде всего, в отсутствии между субъектом и объектом управления промежуточ­ных звеньев. Но не только в этом. Здесь иной характер организа­ционных и правовых связей, чем при общем подчинении. Непосред­ственное подчинение предполагает значительную организационную и правовую зависимость объекта от субъекта управления, решение кадровых вопросов, применение дисциплинарных мер к работникам, элементы непосредственного распорядительства, отмену актов объ­екта управления и т. д. Непосредственно подчиненное предприятие, учреждение, организация непременно находятся в ведении субъекта управления.

Прямое подчинение, при котором связи между субъектами управленческих отношений являются обычно также непосредствен­ными. Но они могут быть и через "голову" промежуточного звена данной системы управления в том смысле, что соответствующий субъект находится в непосредственном подчинении такого звена. При прямом подчинении, по общему правилу, речь идет об отноше­ниях между руководителями (начальниками и т. д.) и работниками, командирами и другими военнослужащими и т. п.

Оперативное подчинение означает юридическую зависимость данного субъекта управленческих отношений от другого только по определенным вопросам и не подчиненного ему в других сферах. В оперативном подчинении могут находиться организации и опреде­ленные категории лиц. Например, начальнику станции в оператив­ном отношении подчиняются действующие на ее территории работ­ники других служб по вопросам, связанным с обеспечением безо-

348  Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

пасности движения поездов. Принцип оперативного подчинения применяется иногда при выполнении конкретных задач подразде­лениями и службами правоохранительных органов.

Оперативное подчинение предусматривается также в случаях, когда нужна быстрая реакция на возникающие вопросы, требующие вмешательства вышестоящего или нижестоящего органа (должно­стного лица) либо при необходимости руководства текущей работой органа (должностного лица вышестоящего подчинения). Например, руководители ряда главных управлений Администрации Президен­та РФ подчинены ему непосредственно, а в оперативном отноше­нии — руководителю Администрации.

Двойное подчинение субъекта управления по горизонтали и вертикали основано на разграничении предметов и полномочий со­вместного ведения, при котором по отношению к одному и тому же субъекту орган данного уровня и вышестоящий обладают по опре­деленным для них вопросам юридически властными полномочиями. Двойное подчинение исключает смешение предметов ведения и пол­номочий тех органов, в подчинении которых находится тот или иной орган управления. Соотношение объема и характера полномочий соответствующих органов может быть различным. Но если орган обладает хотя бы одним из решающих полномочий в отношении субъекта, подчиненного по всем другим вопросам иному органу, то уже можно говорить о двойном подчинении данного субъекта. Даже в тех случаях, когда вышестоящий орган обладает дисциплинарной властью в отношении руководителей нижестоящего органа, подчи­ненного по горизонтали, имеет место воплощение принципа двой­ного подчинения. Орган, имеющий двойное подчинение, принадле­жит к системе нижестоящих органов соответствующего уровня. В настоящее время сфера применения принципа двойного подчине­ния достаточно узка.

По общему правилу, он не фиксируется в нормативных актах в прямой форме. Однако в отдельных случаях статус органов на основе двойного подчинения прямо устанавливается такими акта­ми. Так, в соответствии с Положением о Федеральной государствен­ной службе занятости населения РФ¹ органы службы занятости в субъектах РФ, в районах и городах подчиняются в своей деятель­ности вышестоящим органам занятости и соответствующим органам исполнительной власти в пределах их компетенции.

Соподчинение выражается в одновременном подчинении субъ­ектов управления двум и более вышестоящим органам государ-

Глава 20. Основы административной организации управления

ственной власти. Так, сейчас часть министерств и ведомств одно­временно подчинена Президенту и Правительству РФ (министер­ства внутренних дел, обороны и др.). Например, контроль за дея­тельностью Министерства иностранных дел РФ осуществляется по соответствующим направлениям его деятельности Президентом и Правительством РФ¹. Иногда соподчинение обусловливается, с од­ной стороны, специализацией управленческой функции, а с другой, необходимостью единообразия в ее осуществлении двумя или бо­лее органами управления. При этом один из органов выступает го­ловным в осуществлении или обеспечении осуществления данной функции. Например, вузы, не подведомственные Министерству об­разования РФ, подчиняются соответствующим министерствам, гос­комитетам, а также и Министерству образования РФ по вопросам применения образовательных стандартов и др.

Соподчинение, в отличие от двойного подчинения, применяется по вертикали.

Важным является выбор принципа организации аппарата ор­ганов управления, форм его структурных подразделений и уста­новления их административно-правового статуса. Эти вопросы ре­шаются или должны решаться в зависимости от уровней, а также отраслей и сфер, в которых им предстоит действовать. Однако в формах структурных подразделений нет принципиального едино­образия. Их разновидностями могут являться департаменты, глав­ные управления, отделы, советы, центры, бюро, секретариаты.

Правительством РФ принято специальное постановление от 5 ноября 1995 г. "О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти"², направленное на упорядочение структуры этого аппарата. Руководителям этих органов рекомендо­вано при формировании структуры центрального аппарата исходить из того, что количество ведущих должностей государственных слу­жащих не должно превышать 10%, а старших — 40% от общей чис­ленности работников этих органов. В соответствии с постановлением штатная численность департамента не может быть менее 35, управ­ления — менее 20, отдела — менее 10, отдела в составе департа­мента (управления) — менее 5 единиц. В структуру департамента и управления не могут входить менее 3 отделов.

Департаменты образуются на основании решений Правитель­ства РФ в федеральных министерствах, в федеральных органах исполнительной власти, имеющих статус, равный статусу федераль­ного министерства. В исключительных случаях они могут создавать-

¹ Российская газета. 1993. 29 июня (Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти" данная служба ликвидирована, ее правопреемником стало Министерство труда и со­циального развития РФ).

¹ Положение о Министерстве иностранных дел РФ от 14 марта 1995 г. //СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1033; 2001. № 11. Ст. 1006; № 23. Ст. 2329.

² СЗ РФ. 1995. № 46. Ст. 4450.                                                      . • .   ''

350  Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

ся в государственных комитетах РФ. Департаменты образуются в соответствии с установленными предельной численностью и годо­вым фондом оплаты труда работников центрального аппарата.

Департаменты предназначены для координации и регулирова­ния крупного направления сферы экономической и (или) социаль­но-экономической деятельности государства, отнесенной к ведению соответствующего федерального органа исполнительной власти; для решения проблем федерального или отраслевого значения, отлича­ющихся высокой комплексностью и степенью охвата общефедераль­ных и отраслевых связей. Именно эти критерии должны иметь оп­ределяющее значение при решении вопроса о создании департамен­та. При этом предполагается также высокий уровень его автоном­ности в пределах задач и функций данного федерального органа исполнительной власти (выше речь шла о департаментах централь­ного аппарата лишь федеральных органов исполнительной власти; упомянутое постановление не распространяется на департаменты органов исполнительной власти субъектов РФ).

В структуре органов, действующих в экономике, социально-культурной сфере, важное место занимают информационно-анали­тические, прогнозирующие, технико-технологические функциональ­ные подразделения.

По общему правилу, положения о структурных подразделениях федеральных органов исполнительной власти, определяющие их административно-правовой статус, утверждаются руководством этих органов. По действующим положениям, они утверждают струк­туру и штатное расписание центрального аппарата, а также смету расходов на его содержание; положения о его подразделениях; на­значают на должность и освобождают от должности работников центрального аппарата; на уровне республик положения утвержда­ются в аналогичном порядке; в других субъектах РФ — по-разно­му: в ряде случаев — главами администраций, но иногда и орга­нами управления администраций субъектов РФ.

Положения об органах управления администраций утвержда­ются главами администраций. Наиболее принципиальные моменты статуса этих органов регламентируются уставами субъектов РФ.

Как уже отмечалось (см. часть первую учебника), положения о структурных подразделениях отдельных федеральных органов исполнительной власти утверждаются Президентом или Правитель­ством РФ.

Внутренняя организация структурных подразделений регла­ментируется органами, в составе которых они формируются и дей­ствуют. Иной порядок формирования и установления статуса дей­ствует в отношении территориальных органов федеральных орга­нов исполнительной власти. Руководителям последних предостав­лено право создавать, реорганизовывать и ликвидировать свои тер-

Глава 20. Основы административной организации управления

риториальные органы; утверждать положения о них; назначать на должность и освобождать от должности их руководителей.

Между тем создание такого рода органов часто предопреде­ляется законами, а также положениями о самих федеральных ор­ганах. Например, органов Государственного таможенного комитета РФ — Таможенным кодексом Российской Федерации; органов Гос­стандарта России — Положением о нем и т. п. Утверждение поло­жений о территориальных органах возложено на руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Од­нако компетенция таких территориальных органов нередко предо­пределяется Положениями о соответствующих федеральных орга­нах исполнительной власти, а следовательно, органами, утвердив­шими такие положения. Например, в Положении о Госкомстате России устанавливается, что территориальные статистические орга­ны осуществляют функции и права, предусмотренные указанным Положением применительно к конкретным условиям их деятель­ности. Председатель Госкомстата России, утверждая положения о территориальных статистических органах, не вправе игнорировать данное обстоятельство.