Бюджетный процесс и его реформирование

Тема 6. Бюджетный процесс

Бюджетный процесс и его реформирование

Участники бюджетного процесса и их полномочия

Порядок составления проекта бюджета

Порядок рассмотрения и утверждения проекта бюджета

Исполнение бюджета.

Сосотавление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.

Ответсвенность за нарушение бюджетного законодательства

Бюджетный процесс и его реформирование

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетный процесс — это регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного са­моуправления и иных участников бюджетного процесса по состав­лению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и испол­нению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, рассмотрению и утверждению бюджетной отчет­ности, внешней проверке.

Деятельность государственных органов и органов местного са­моуправления от начала составления проекта бюджета до утвержде­ния отчета о его исполнении занимает около пяти лет. Этот срок в научной литературе именуется бюджетным циклом. Данный про­цесс протекает в несколько стадий: составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение проекта бюджета; исполнение бюдже­та; подготовка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. Все стадии жестко регламентированы процессуальными нормами бюджетного права, призванными обеспечить четкое бюджетное планирование и соблюдение бюджетной дисциплины.

Бюджетный процесс протекает строго последовательно во вре­мени. Это связано с тем, что на каждой его стадии можно решить только те вопросы, ставить которые в будущем нет необходимости, поэтому изменить указанный порядок протекания бюджетного про­цесса не представляется возможным.

Бюджетный процесс строится на определенных принципах, что позволяет наиболее эффективно использовать средства государства. Помимо общих принципов построения бюджетной системы Рос­сийской Федерации, можно назвать такие принципы бюджетного процесса, как ежегодность бюджета и специализация бюджетных показателей.

Ежегодность бюджета означает, что бюджет должен содержать обязательную годовую часть, принимаемую сроком на один год — с 1 января по 31 декабря, и плановую — на два года. Это важный осно вополагающий принцип, подразумевающий обязательное ежегодное принятие бюджета до начала финансового года, что позволяет более рационально подходить к распределению бюджетных средств. Для обеспечения этого принципа в Бюджетном кодексе РФ предусмотре­на норма, регламентирующая срок представления Правительством РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете на очеред­ной финансовый год и плановый период не позднее 26 августа теку­щего года (ст. 192 БК РФ).

Специализация бюджетных показателей означает, что бюджеты бюджетной системы Российской Федерации составляются по еди­ной бюджетной классификации: с обязательной группировкой до­ходов и расходов по общим признакам, присвоением отдельным разделам бюджета точных наименований и порядковых номеров.

Несмотря на осуществленные в последние годы мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса, в нем сохранялся главный недостаток — отсутствие механизма обеспечения результативности ис­пользования бюджетных средств, который выразился в следующем:

1) разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюд­жетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнова­ний, выделяемых главными распорядителями распорядителям и по­лучателям бюджетных средств, т.е. администраторам бюджетных средств;

2) предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой форма­лизации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и от­сутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых на­правлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государ­ственной политики;

3) отсутствии четких формулировок целей и конечных результа­тов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

4) ограниченности полномочий и, следовательно, ответственно­сти администраторов бюджетных средств при формировании и ис­полнении бюджета;

5) преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и мето­дологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обосно­ванности планирования и результатов использования бюджетных средств;

6) отсутствии системы оценки финансового результата деятель­ности органов власти разных уровней и закрепления за определен­ными органами государственной власти и органами местного само­управления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального об­разования;

7) затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета представительными органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной поли­тики и их реализации;

8) нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процес­се между представительными и исполнительными органами власти.

Все это ограничивало возможности и стимулы повышения эф­фективности управления общественными финансами и переориен­тации деятельности администраторов бюджетных средств с освое­ния выделенных им ассигнований на достижение конечных значи­мых и измеримых результатов.

Для изменения сложившейся ситуации Министерство финан­сов РФ подготовило, а Правительство РФ Постановлением от 22 мая 2004 г. № 249 одобрило «Концепцию реформирования бюд­жетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах».

1.    Главная задача реформирования бюджетного процесса — созда­ние условий и предпосылок для максимально эффективного управления общественными финансами в соответствии с приоритетами государ­ственной политики.

Одна из задач этой реформы заключается в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (за­тратами)» на «управление результатами» путем повышения ответст­венности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

2.    В связи с переходом к «управлению результатами» бюджет должен формироваться исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании главное внимание необходимо уделять обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств. При этом устанавливаются долгосрочные переходящие ли­миты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках сред­несрочного финансового плана, формируется общая сумма ассиг­нований на выполнение определенных функций и программ, дета­лизация направлений использования которых осуществляется ад­министраторами бюджетных средств, создаются стимулы для опти­мизации использования ресурсов.

Приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результа­тов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

3. Основой новой организации бюджетного процесса должна стать модель «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть — рас­пределение бюджетных ресурсов между администраторами бюд­жетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными програм­мами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкрет­ных результатов (предоставления услуг) в соответствии со средне­срочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Эта модель предполагает также создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов, переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изме­нения объема и структуры ассигнований и повышением предска­зуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.

Практическая реализация новой модели и решение задач ре­формирования бюджетного процесса нашли свое воплощение в Фе­деральном законе от 26 апреля 2007 г. № 63 о изменениях и допол­нениях в Бюджетном кодексе РФ.

Реформирование бюджетного процесса осуществлено по сле­дующим направлениям:

1) реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

2) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

3) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

4) совершенствование и расширение сферы применения про­граммно-целевых методов бюджетного планирования;

5) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета;

6)    совершенствование системы учета, бюджетной отчетности и контроля.

В рамках первого направления предусматрено приближение бюд­жетной классификации Российской Федерации к требованиям между­народных стандартов с учетом изменений структуры и функций феде­ральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классифи­кацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начис­лений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, дос­тупных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджет­ных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и фи­нансирования расходов к бюджетному планированию, ориентиро­ванному на достижение конечных общественно значимых и измери­мых результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требования­ми и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориен­тированного на результаты.

Шестое направление позволяет создать комплексную систему бюджетной отчетности, ее проверки и контроля.

В соответствии с бюджетной реформой в практику бюджетного процесса вводятся следующие новые понятия.

Расходные обязательства — это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обя­занности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления средства соответствующего бюджета.

Реестр расходных обязательств — свод указанных законов, нор­мативных правовых актов и договоров, соглашений и (или) их от­дельных положений, который должны вести органы исполнитель­ной власти каждого уровня.

При формировании бюджета расходные обязательства разделя­ются на действующие и принимаемые, что позволяет:

• существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения дейст­вующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рас­смотрения бюджета в основном на принимаемых обязательст­вах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;

• поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, по­скольку выделение ассигнований на принятие новых обяза­тельств возможно лишь после выделения бюджетных ассиг­нований на выполнение действующих обязательств либо за­благовременного их сокращения или отмены;

• удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюджетных средств);

• ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

Бюджет действующих обязательств — объем ассигнований, не­обходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обя­зательств Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными право­выми актами. К действующим обязательствам, в частности, отно­сятся:

• трансферты населению, установленные нормативными право­выми актами Российской Федерации (субъектов РФ, муници­пальных образований);

• обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целе­вых программ Российской Федерации (субъекта РФ, муници­пального образования), а также адресной инвестиционной про­граммы Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования);

• погашение и (или) обслуживание государственного (муници­пального) долга в соответствии с условиями привлечения за­емных средств;

• обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый период;

• средства, подлежащие перечислению в соответствии с Рос­сийским законодательством либо сложившимися принципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджет принимаемых обязательств — объем ассигнований, не­обходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обя­зательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в пла­новом периоде. К принимаемым обязательствам, в частности, отно­сятся:

• увеличение действующих или введение новых видов транс­фертов населению;

• увеличение заработной платы, денежного довольствия;

• досрочное погашение государственного (муниципального) долга; предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законода­тельства Российской Федерации);

• увеличение по сравнению с ранее предусмотренными плана­ми ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ;

• новые бюджетные инвестиции;

• предоставление бюджетных кредитов.

Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов уста­навливаются органами исполнительной власти соответствующего уровня.

Основным принципом бюджетного планирования становится гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обяза­тельств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами госу­дарственной политики. Выделение ассигнований на новые обяза­тельства может и должно осуществляться только в случае и преде­лах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчет­ным объемом действующих обязательств, которое может образо­ваться за счет:

• сокращения части действующих обязательств (путем внесения изменений в законодательство, отмены ранее принятых ре­шений, пересмотра действующих программ в отношении не­принятых обязательств, реструктуризации бюджетного секто­ра и т.п.);

• применения консервативных (например, ниже уровня инфля­ции) методов корректировки действующих обязательств в за­висимости от условий планируемого периода;

• опережающего по сравнению с прогнозируемым объемом действующих обязательств роста бюджетных доходов (для ре­гиональных и местных бюджетов прежде всего налоговых и неналоговых доходов).

Исходя из этого объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источни­ков покрытия дефицита соответствующего бюджета при консерва­тивном сценарии социально-экономического прогноза на соответ­ствующий год, условия (внешние параметры) формирования кото­рого должны быть определены нормативными правовыми актами соответствующих органов власти. В случае невыполнения указанно­го условия действующие обязательства подлежат сокращению.

Соответственно объем бюджета принимаемых обязательств оп­ределяется разницей между доходами бюджета и сальдо источников финансирования дефицита при консервативном сценарии социаль­но-экономического прогноза, с одной стороны, и объемом бюджета действующих обязательств — с другой. Формирование конкретных направлений использования средств бюджета принимаемых обяза­тельств осуществляется в соответствии с приоритетами бюджетной политики на основе оценки их эффективности. При этом раздельно рассматриваются и планируются следующие мероприятия.

1.    Мероприятия, требующие выделения ассигнований только в очередном финансовом году, в том числе:

• приводящие к сокращению действующих обязательств после­дующих лет (досрочное погашение государственного или му­ниципального долга, реорганизация, передача бюджетных уч­реждений на соответствующий уровень бюджетной системы, сокращение штата работников, и т.д.);

• не включаемые в состав действующих обязательств после­дующих лет (реализация краткосрочных, не выходящих за пределы финансового года, программ и проектов, выплаты единовременных/разовых надбавок к заработной плате, посо­биям и т.д.).

2.    Мероприятия, включаемые с очередного финансового года в состав действующих обязательств или приводящие к увеличению объема действующих обязательств последующих лет (увеличение размера трансфертов населению, заработной платы государствен­ным или муниципальным служащим, работникам бюджетных учре­ждений, создание новых бюджетных учреждений, принятие новых бюджетных программ, нормативных правовых актов, устанавли­вающих новые расходные обязательства и т.д.).

Пропорции распределения средств между указанными меро­приятиями определяются в рамках бюджетного процесса исходя из стратегических приоритетов государственной политики и обеспече­ния сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе.

Одним из ключевых элементов реформы бюджетного процесса является распределение основной части средств бюджета принимае­мых обязательств только между действующими и (или) вновь прини­маемыми бюджетными программами с учетом оценок их результа­тивности (включая программы, обеспечивающие реализацию вновь принимаемых нормативных правовых актов). Такой подход создаст для субъектов бюджетного планирования стимулы представлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ и приведет к поэтапному формированию системы мониторинга эффективности их деятельности, что будет способствовать общему повышению ре­зультативности бюджетных расходов.

В ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и принимаемых обязательств трудно реализуемо, поскольку отсутст­вует прозрачная методология определения и корректировки (пере­счета) объема действующих обязательств, хотя, по общим оценкам, он существенно превышает прогнозируемые ресурсы бюджетов всех уровней, требуя принятия ежегодно мер по оптимизации и реструк­туризации финансируемых расходов. В то же время на аналитиче­ском уровне такое разделение частично уже осуществляется и тре­бует лишь более четкого отражения в обоснованиях среднесрочного финансового плана и бюджета.