Институционализация политических партий, их конституционно-правовой статус

Возрастание роли политических партий в обществе, усложнение форм и методов их деятельности, как уже отмечалось, закономерно ведет к расширению и углублению двух взаимосвязанных процессов: конституционализации и институционализации политических партий. Известно, что конституции XIX века ни одним словом не упоминали о политических партиях. Принятые же после II – ой Мировой войны демократические конституции содержат в разном объеме положения о политических партиях. Так, согласно ст.21 Основного закона ФРГ «Партии участвуют в формировании политической воли народа. Они основываются свободно. Их внутренний строй должен соответствовать демократическим принципам. Они должны публично давать отчет о происхождении и использовании своих средств, а также о своем имуществе. Партии, которые по своим целям или по поведению своих сторонников стремятся нанести ущерб основам свободного демократического строя или устранить его или поставить под угрозу существование ФРГ, противоконституционны. Вопрос о противоконституционности решается Федеральным конституционным судом».

Установленные в конституциях принципы получают свою конкретизацию в специальных законах о политических партиях.

Законодательная институционализация обычно включает правовое регулирование следующих элементов политических партий:

· понятие политической партии, определение места и роли партий в политической системе и государственном механизме;

· условий и порядка создания и прекращения политических партий;

· требований к идеологии и программным положениям партий;

· требования к их организационному строению и порядку деятельности;

· финансово-экономической базы партий;

· взаимоотношений с публичной властью, прежде всего, участия в выборах и в деятельности представительных органов государства и местного самоуправления;

· в Болгарии, Хорватии и других странах законы о политических партиях предписывают создание партийных структур только по территориальному принципу, фактически запрещая создавать их по производственному принципу, т.е. по месту работы. Данный принцип партийного строительства, как известно, распространен в социалистических странах;

· законодательство о политических партиях ряда стран определяет порядок использования партиями средств массовой информации, прежде всего, электронных (Франция, Германия, Индия, Великобритания);

· конституции и законодательство о политических партиях демократических государств устанавливают, что внутренняя организация и деятельность партий должны соответствовать принципам демократии и национального суверенитета, т.е. недопустимость зарубежного влияния. Принцип демократии означает, что прием в партию не должен ограничиваться в зависимости от расы, национальности, религии, пола; устав и программа должны быть приняты на съезде членов партии, периодически должны созываться собрания, конференции, съезды партии для определения ее политики;

· в деятельности партий должна соблюдаться гласность – означающая, что устав и программа партии должны быть опубликованы, граждане страны должны быть проинформированы о лицах, составляющих руководство партии, а также об источниках и использовании партиями финансовых средств;

· в соответствии с демократическими конституциями и законодательством о партиях они организуются и действуют свободно. Партии создаются, как правило, на основе явочного или явочно-регистрационного порядка. Предварительного уведомления или разрешения государственных органов для создания партии не требуется. В то же время конституции и законы о партиях запрещают создание и деятельность партий, проповедующих насилие, разжигание социальной и национальной розни, пропагандирующих человеконенавистническую идеологию, преследующих антиконституционные цели. Недопустимо создание военизированных отрядов при партиях. Во многих развивающихся странах запрещены трайбалистские партии.

Законодательство зарубежных стран, регулирующее юридические процедуры при создании политических партий устанавливает, что членами партии, а также лицами инициирующими создание партии могут быть только граждане данного государства, обладающие политическими правами и достигшие 18-летнего возраста.

Во многих странах в партии не могут состоять военнослужащие, сотрудники силовых ведомств, иностранных дел и другие.

Для создания партии созывается учредительное собрание, которое считается правомочным, если на нем присутствует установленное законом число граждан, имеющих право быть членами партии (в Польше и Болгарии – не менее 50 человек; в Венгрии – 10 человек). В некоторых странах установлены дополнительные требования к учредителям и руководителям партии. Так, в Бенине они должны состоять в гражданстве не менее 10 лет.

На учредительном собрании избирается председатель, секретарь, составляется учредительный протокол о создании партии, принимается устав и программа. В большинстве стран после этих действий партия считается созданной.

Однако такая партия не имеет прав юридического лица и соответственно не может приобретать на свое имя имущество, выдвигать кандидатов на выборах. Для того, чтобы партия стала юридическим лицом она должна быть зарегистрирована уполномоченными на то законом органами государства – включена в реестр (список) политических партий. Законодательство некоторых стран (Тунис) устанавливает, что партия может действовать только после регистрации. Такой порядок именуется явочно-регистрационный или регистрационно-разрешительный.

Регистрацию политических партий осуществляют различные органы государства. Во Франции и Испании – это Минюст и МВД, в Болгарии, Венгрии, Польше – городской суд столицы, Бразилии – Высший избирательный трибунал, в США – суды штатов.

Для регистрации необходимо представить:

· подписанное руководством партии заявление, содержащее название партии, цель, девиз, эмблему партии;

· учредительный протокол о создании партии;

· список руководителей партии с их адресами, данных удостоверений личности;

· несколько копий устава и программы партии.

Существует автоматическая и неавтоматическая регистрация.

Автоматическая регистрация имеет место, когда в течение установленного законом срока (от двух недель до 3-х месяцев после представления документов) не получен отказ в регистрации. После чего партия считается зарегистрированной и может действовать на правах юридического лица. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд.

Неавтоматическая регистрация осуществляется в таких странах как Польша, где для регистрации необходимо представить подписи 1 тысячи граждан с заявлениями о готовности стать членами партии.

В некоторых странах законом установлены такие понятия как условная и окончательная регистрация. Для условной регистрации необходимо представить доказательства того, что партия в течение нескольких лет осуществляет политическую деятельность (проводит собрания). После условной регистрации партии предоставляется право выдвинуть кандидатов на общегосударственных выборах.

Окончательная регистрация осуществляется только при получении на выборах конкретного числа голосов. Так, в Мексике эта планка составляет не менее 1,5%.

Одним из важнейших элементов институционализации политических партий является правовое регулирование финансовых сторон их деятельности. Это направление стало в ряде стран конституционно-правовым институтом.

Громадное значение данной проблемы обусловлено несколькими обстоятельствами:

· значительным усложнением избирательных технологий и, как следствие, резким повышением потребностей партий в дополнительном финансировании;

· ростом политической активности бизнеса, породившим волну «политических инвестиций», откровенной покупке депутатских мандатов;

· вытекающим из предыдущих обстоятельств таком явлении как масштабная коррупция политической элиты, что подрывает доверие со стороны избирателей к институтам власти.

Цель законодателя в данной сфере заключается в уменьшении негативных проявлений, связанных с неизбежным участием денег в политике, защита демократических институтов, создание финансовых возможностей участия в выборах для новых партий, обеспечение прозрачности финансовой стороны деятельности политических партий и избирательного процесса.

Существует три основных направления, в которых осуществляется законодательное регулирование финансирования политических партий:

· регулирование размеров и порядка предоставления партиям частных пожертвований и взносов;

· ограничение предвыборных расходов и контроль за ними;

· введение института государственного финансирования политических партий или оказания им прямой помощи за счет бюджета.

Законодательство обычно устанавливает источники финансовых поступлений партиям. Это членские взносы, поступающие в ее адрес пожертвования, доходы от разрешенной хозяйственной деятельности и государственные субсидии.

Главный источник доходов партий это пожертвования физических и юридических лиц. В большинстве стран запрещается финансирование партий: государственными органами, учреждениями и организациями, органами местного самоуправления, иностранными государствами и их гражданами, фирмами, с участием иностранного капитала более 25-30%, а также анонимными пожертвователями.

Законы устанавливают максимальные суммы пожертвований. При этом предельный размер пожертвований от юридических лиц обычно устанавливается в 10-15 раз больше, чем от физических лиц. Кроме того, устанавливается, как правило, предельный размер расходов партии на избирательную кампанию, например, в Канаде 8 млн. долларов, а также лимит расходов кандидатов на выборах. Так, в США на выборах президента кандидат не может израсходовать более 30 млн. долларов. Однако, это не касается личных средств кандидата, поскольку в 1976 году Верховный Суд признал подобное ограничение неконституционным.

Политические партии обязаны вести учет всех поступающих взносов, пожертвований и других доходов, а также расходов и ежегодно представлять в орган – регистратор отчет о своем имуществе, доходах и расходах. Получение партиями средств из запрещенных источников влечет различные формы ответственности руководства партии, вплоть до уголовной.

Одно из направлений законодательного регулирования финансовых аспектов деятельности партий – переход к прямому государственному финансированию партий.

Конкретный порядок и условия предоставления государственной поддержки политическим партиям разнообразны. Так, по целевой направленности в США и Германии финансируются только предвыборные расходы партий; а в Швеции, Дании, Финляндии финансируются и их текущие расходы. Механизмы распределения государственных субсидий также различаются. В Германии и Норвегии партии получают субсидии пропорционально числу собранных на выборах голосов (в Германии – 5 марок за один голос). В Швеции, Дании, Финляндии – пропорционально числу полученных на выборах депутатских мандатов.

В США финансируются из государственного бюджета только президентские выборы.

Государственное субсидирование политических партий обставлено рядом условий. В частности, в Италии, Франции, Норвегии необходимо, чтобы партии выставили своих кандидатов в определенном количестве избирательных округов. В Швеции и Германии для получения государственных субсидий партиям необходимо собрать определенный минимум голосов.

В США две партии: республиканская и демократическая получают бюджетные средства без всяких условий, до выборов президента и поровну. Любая другая партия может их получить при условии, что участвовала в предыдущих президентских выборах, собрав при этом не менее 5% голосов, пропорционально их числу. При этом получает бюджетные деньги такая партия только после выборов.

В конституционной практике зарубежных стран имеются примеры запрещения государственного финансирования партий и общественных объединений. Это характерно для Конституции Казахстана.