Тактика и методика прокурорского надзора

В зависимости от достигнутого конечного результата можно судить о правильно или неправильно избранной тактике действий прокурора. Неу­довлетворенность полученными конечными результатами вынуждает про­курора прибегать к новой тактике, действовать тактически иначе. В связи с этим происходит, с одной стороны, повышение тактических навыков про­курора, а с другой -- совершенствование тактики прокурорского надзора.

Составными частями тактики прокурорского надзора за исполнением законов являются тактика прокурорской проверки итактика реагирова­ния на нарушения законов.

Тактика прокурорской проверки --это опре­деление прокурором наиболее рациональных приемов (способов) ее про­ведения с учетом конкретной обстановки (ситуации) в целях достижения наилучшего результата (полного выявления нарушений законов, полного установления обстоятельств, им способствующих, лиц, нарушивших эти законы, а также ущерба, причиненного противоправным деянием).

Тактика прокурорского надзора. Стоящие перед прокуратурой задачи, в том числе по выявлению и устранению нарушений законов, прокурор решает, прибегая к различным методам и используя различные приемы применения предоставленных ему правовых средств.

Прокурорская проверка связана с процессами собирания, исследования и оценки материалов. Планируя проведение проверки, прокурор в каждом конкретном случае обладает далеко не одинаковой информацией о нару­шении законов. Это могут быть сведения о нарушениях различных зако­нов, совершенных разного рода субъектами, что, в свою очередь, обязы­вает прокурора тщательно продумывать тактику каждой проверки.

Исходя из этого тактика прокурорских проверок весьма разнообразна и зависит:

- от характера полученного сигнала о нарушении закона;

- степени осведом­ленности прокурора о характере совершенного правонарушения; органа, где предстоит проводить проверку, а равно должностного положения лиц, нарушивших закон;

- объема предстоящей работы; профессионального мастерства исполнителя, который будет проводить проверку, и ряда дру­гих факторов.

В одних случаях проверка может начаться с ознакомления с соответствующими документами, в других -- с истребования объяснений от лиц, нарушивших закон, в третьих -- с назначения ревизии, адресова­ния требования о проведении контролирующим органом проверки и т.д.

Проверка может проводиться с участием специалистов и без них. Таким образом, тактика может предусматривать самую различную очередность разнообразных проверочных действий, проводимых как самим прокуро­ром, так и другими лицами.

Под тактикой прокурорского реагирования на нарушения законов понимается применение прокурором в каждом конкретном случае таких правовых средств, которые позволяют достигать лучшего конечного результата (полного устранения нарушений законов и способствующих им обстоятельств, привлечения в случае необходимости к ответственно­сти виновных лиц, возмещения причиненного ущерба, предупреждения противоправных деяний в будущем). Выбор тактики реагирования зави­сит от общественной опасности совершенных правонарушений, их вред­ных последствий, повторности и распространенности, характера причин и условий, способствующих нарушениям, и от других факторов. В каждом конкретном случае прокурором определяется своя тактика реагирования.

Как в процессе организации, так и в ходе осуществления надзорной дея­тельности прокурорами применяются различные тактические и иные приемы. В связи с этим тактику можно рассматривать и как систему, комплекс тактических и иных приемов, применяемых прокурорскими работниками в целях успешного решения тех или иных задач. Нередко тактические при­емы называютметодическими приемами.

Могут применяться, например, такие тактические приемы, как: соче­тание плановых проверок исполнения законов с внеплановыми; первооче­редное проведение проверок в органах контроля или в тех органах и орга­низациях, где нарушения законов происходят наиболее часто; проведение проверок без предварительного уведомления об этом лиц, нарушивших закон, либо проведение первоначальных проверочных действий в отсут­ствие нарушителей; истребование объяснений вначале от лиц, законные интересы которых нарушены, а затем от нарушителей; сочетание письмен­ных и устных средств реагирования; повышение остроты реагирования при повторном нарушении закона и др.

Тактика прокурорского надзора тесно взаимосвязана с его методикой. Термин методика также имеет греческое происхождение и означает сово­купность способов целесообразного проведения какой-либо работы.

Применительно к прокурорскому надзору методика в основном охваты­вает деятельность прокурора по выявлению нарушений законов, установле­нию способствующих им обстоятельств, лиц, нарушивших законы, причи­ненного ущерба, тогда как тактика охватывает всю надзорную деятельность, включая и организацию этой работы. Методика определяет процедуру, порядок проведения различных проверочных действий, обусловленных избранной тактикой.

Поэтому методика не дает ответа на вопросы, почему из многих подлежащих решению задач прокурор выбирает лишь некоторые и на них сосредоточивает усилия, почему он намечает применить опреде­ленные тактические и иные приемы, а не другие.

Ответы на эти вопросы дает тактика. Так, методика проведения проверок строится с учетом реко­мендаций тактики. Но и сама методика обогащает тактику новыми теорети­ческими положениями, новыми методами, приемами. Именно в этом про­является взаимосвязь тактики и методики прокурорского надзора.

Прокурорский надзор, как отмечалось выше, состоит в применении предусмотренных Законом о прокуратуре правовых средств. Закон не дает, да и не может дать обязательных рекомендаций о том, какие из этих средств и в каких случаях необходимо применять в целях выявления и устранения правонарушений. Такие рекомендации вырабатываются в результате научной деятельности и в процессе практики прокурорского надзора.

Наиболее эффективные из них, апробированные на практике, закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, а также в методических пособиях,разработках, рекомендациях и информационных письмах.

Под методикой прокурорского надзорапонимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления нару­шений законов и способствующих им обстоятельств, установления лиц, совершивших правонарушения и способствовавших им, причиненного противоправными деяниями вреда, а также устранения и предупреждения нарушений законов в будущем, привлечения к ответственности виновных и возмещения вреда.

Применительно к рассматриваемому вопросу под методомможно пони­мать способ или средство решения задачи,например выявления опреде­ленных нарушений того или иного закона. В этом смысле такие надзорные действия, как прокурорская проверка, направление поручения в другую прокуратуру о выполнении отдельных проверочных действий представляют собой методы выявления нарушений законов. Понятие «метод», как пра­вило, охватывается понятием «правовое средство прокурорского надзора».

Под приемомпонимается конкретное действие прокурора, служащее, например, цели установления истины, предупреждения правонарушений и т.д.Метод по отношению к приему выступает как понятие родовое или как общее к частному. В границах одного метода может быть применено несколько или даже много приемов.

Например, в границах такого метода, как прокурорская проверка, могут быть применены такие приемы, как: ознакомление с документами, истребование объяснений, снятие копий с документов и др.

Методика охватывает комплекс (систему) методов и приемов, которые прокурор может применить в целях достижения конкретно поставлен­ной задачи. При этом следует иметь в виду, что методы и приемы носят, как правило, не обязательный, а рекомендательный характер.

Поэтому их нередко называют рекомендациями. Вместе с тем чем большая совокуп­ность методов и приемов известна прокурору, а эти знания приобретаются как накоплением собственного опыта, так и путем грамотного заимствова­ния показавших свою эффективность наработок коллег по прокурорскому цеху, тем выше результаты его надзорной деятельности и позитивное воз­действие на состояние законности в сфере его ответственности.

В юридической литературе приемы обычно подразделяют на органи­зационные, тактические и технические.

Организационные приемы охваты­вают вопросы организации прокурорского надзора и призваны обеспечить своевременность поступления в прокуратуру и обработки информации о тех или иных нарушениях, оптимизацию планирования работы, рацио­нализацию труда прокуроров.

Тактические приемы -- это использование рекомендаций обобщенного передового опыта, сведений из логики, психо­логии, научной организации труда для решения обоснованности, целесо­образности и последовательности применения организационных и право­вых средств прокурорского надзора. В свою очередь, технические приемы основаны на рациональном и активном использовании различных техни­ческих средств (оргтехники, фото, видеотехники и др.) в целях совершен­ствования организации работы по надзору за исполнением законов, орга­низации труда на научной основе и т.д.

На всех стадиях прокурорского надзора (организации работы, выявления нарушений законов, устранения нарушений законов) применяются самые различные приемы. Прием обладает свойством избирательности. Из име­ющегося набора приемов, как правило, выбирается один или несколько, которые, по мнению прокурора, позволяют более успешно решить постав­ленную задачу: выявить нарушение закона, установить неблагоприятные последствия, отменить незаконный правовой акт и т.д. Приемы выраба­тываются в процессе практической деятельности прокуроров и постоянно совершенствуются. Они базируются на требованиях закона и в связи с этим никоим образом не должны применяться приемы, противоречащие нормам права. Приемы обычно отражаются в методических пособиях, разработках, обзорах или письмах и носят рекомендательный характер.

Методика в значительной мере носит индивидуальный, творческий характер. Здесь в полной мере проявляются способности прокурора (умственные, профессиональные), черты его характера. Иными словами, здесь проявляется творческий поиск прокурора. Очень многое зависит от опыта работы прокурорского работника, от его инициативности и актив­ности.

Разнообразие направлений прокурорского надзора, диктуемое стоя­щими перед органами прокуратуры задачами, динамика развития зако­нотворческого процесса на федеральном и региональном уровнях предпо­лагают необходимость своевременного принятия организационных мер, направленных на рациональное осуществление ими надзорной деятельно­сти в той или иной значимой сфере общественных отношений.

Речь идет об обеспечении прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов, соответствующими методическими пособиями, разработками, письмами. Разработкой методической литературы в той или иной мере занимаются Научно-исследовательский институт, другие под­разделения Академии Генеральной прокуратуры РФ, главные управления и управления Генеральной прокуратуры РФ, в которых структурно созданы и функционируют организационно-методические и организационно-анали­тические управления и отделы, межрегиональные центры профессиональ­ного обучения прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих при базовых прокуратурах субъектов РФ, а также специально назначенные прокурорские работники в прокуратурах регио­нального звена, на которых возложена соответствующая деятельность.

Однако эта работа далеко не всегда отвечает потребностям практики. Не имея методических разработок, прокуроры испытывают определенные трудности при проведении проверок исполнения того или иного закона. И это отражается на качестве проверок. Вместе с тем следует отметить, что совместная методическая деятельность подразделений Генеральной проку­ратуры РФ и Научно-исследовательского института Академии Генераль­ной прокуратуры РФ по разработке методической литературы приносит неплохие результаты. В 2010--2014 гг. авторскими коллективами выпу­щено более десятка комплексных пособий, аккумулировавших в себе наи­более востребованные методические наработки по организации и осущест­влению надзорной деятельности в экономической, социальной, военной и иных сферах общественных отношений, обеспечению участия прокурора в судах и т.д.

В 2012 г. издано фундаментальное пособие «Настольная книга прокурора», содержащее в себе квинтэссенцию прокурорской деятельности в целом и выполняющее одновременно методическую роль, являющееся подспорьем для начинающих прокуроров в плане познавания ими харак­тера многогранной прокурорской деятельности.

Налаживается обмен методическими наработками между прокуро­рами регионального уровня и с Академией Генеральной прокуратуры РФ.

На места направляются электронные варианты методических наработок, что позволяет, во-первых, распространить их среди большего числа поль­зователей, а во-вторых, что немаловажно, самостоятельно вносить испол­нителю в них коррективы, обусловленные изменением в законодательстве либо региональной или местной спецификой.

Главное, что методическая работа стала координироваться и проводиться на плановой основе, однако и она нуждается в совершенствовании.

В связи с тем что в стране идет активный правотворческий процесс (принимаются новые законы и другие нормативные акты, вносятся изменения и допол­нения в действующие акты), изменяется правоприменительная практика, корректируются стоящие перед органами прокуратуры задачи, а также фор­мулируются совершенно новые задачи, методические пособия, разработки и письма имеют тенденции к устареванию. Необходимо разрабатывать новые методические материалы, вносить исправления в ранее действующие.

Особая потребность ощущается в частных методиках, под которыми понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами для выявления, устранения и предупреждения нарушений конкретного закона или группы однородных законов, способствующих им обстоятельств, на конкретном объекте, в органе. Речь может идти, к примеру, о таких част­ных методиках, как Методика проведения проверки исполнения законов об использовании федеральной собственности на казенном предприятии или Методика проведения проверки исполнения законов об оружии орга­нами, осуществляющими частную детективную и охранную деятельность.