Порядок принятия правовых актов управления.

Требования к подготовке актов государственного управления установлены Указом Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 638 "О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации".

Подготовка и принятие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"

1. Подготовка проекта акта государственного управления. На этой стадии определяется срок подготовки проекта правового акта управления и ведется его разработка одним из органов исполнительной власти (или несколькими органами по согласованию). Подготовка акта управления производится тем органом, в компетенцию которого входит его издание или по его поручению одним или несколькими подчиненными ему органами, организациями или должностными лицами. Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.

Согласование акта управления с заинтересованными ведомствами и должностными лицами. Согласование может являться обязательной стадией разработки акта управления, если это устанавливается в специальном нормативном акте (например, обязательность согласования постановления федеральных органов исполнительной власти, в котором затрагиваются финансово-экономические вопросы, с Министерством экономики и финансов и нормативных актов органов исполнительной власти, а также проекты иных органов управления, имеющих общее юридическое значение, должны быть согласованы с юридической службой соответствующего органа управления.

2. Подписание (утверждение) акта. Правовые акты управления подписывается (утверждается) руководителем органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.

Издание актов управления - это стадия, на которой подготовленный проект приобретает юридическую силу, становится официальным документом. В коллегиальных органах управления моментом издания (принятия) акта является голосование по предложенному проекту и принятие членами данного коллегиального органа решением большинства голосов, в единоначальных органах моментом принятия акта является момент его подписания (утверждения) руководителем соответствующего органа управления.

Подписанный (утвержденный) нормативный акт должен иметь реквизиты:

а) наименование органа, издавшего его;

б) наименование вида акта и его название;

в) дата подписания (утверждения) акта и его номер;

г) наименование должности и фамилии лица, подписавшего акт.

3.Государственная регистрация - направление принятого (утвержденного) акта государственного управления в Министерство юстиции РФ для его государственной регистрации.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:

правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации;

антикоррупционную экспертизу этого акта;

принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;

присвоение регистрационного номера;

занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Министерство юстиции Российской Федерации на бумажном носителе или в форме электронных документов. При этом нормативные правовые акты, созданные на бумажном носителе, содержащие в том числе сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, представляются в 2 экземплярах (подлинник и одна копия).

Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции Российской Федерации в срок до 15 рабочих дней с даты получения акта.

В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции Российской Федерации, но не более чем на 10 рабочих дней, а в исключительных случаях - до 30 рабочих дней.

4. Официальное опубликование акта государственного управленияи вступление его в силу имеет особо важное значение.

Указы и распоряжения Президента Российской Федерации (далее именуются - акты Президента Российской Федерации), постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию в "Российской газете", Собрании законодательства Российской Федерации и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), функционирование которого обеспечивает Федеральная служба охраны Российской Федерации.

Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Правительства Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведенияконфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Любой акт управления (акты федеральных органов исполнительной власти, постановления глав администраций субъектов РФ и других органов управления и должностных лиц) вступают в силу с момента его издания (принятия, утверждения, подписания), если в самом акте не оговорено иное, т.е. не указан срок введения в действие. В последнем случае он вступает в действие с того срока, который указан в акте.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, в "Российской газете" в течение 10 дней после их регистрации, а также в бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Административный договор одна из административно-правовых форм осуществления государственного управления.

Административный договор представляет собой вид сделки, в которой равноправие сторон в значительной степени связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон. В системе правовых связей он занимает промежуточную позицию между актом государственного управления, выражающим одностороннее властное волеизъявление государственного органа власти, и договора частноправового характера, основанным на равноправии сторон.

Так как заключение правового договора всегда предполагает определенное равноправное, сознательно-волевое согласование субъектами своего поведения, то специфической особенностью административных договоров является их координирующий (организующий) характер, предполагающий наличие горизонтальных связей между его участниками (администрация вуза - студент, воинское командование - военнослужащий - контрактник и т.п.).

Административный договор -основанное на административно-правовых нормах соглашение, юридически зафиксированное в виде многостороннего акта, содержащее в своей основе взаимное и согласное проявление воль сторон - формально равных субъектов права, один из которых является субъектом публичной власти, и имеющее своим предметом установление (изменение или прекращение) взаимных прав этих сторон, а также иных лиц в сфере управления.

Это определение позволяет выделить характерные черты административного договора.

Во-первых, одной из сторон административного договора всегда выступает субъект публичной (государственной или муниципальной) власти. В этом случае муниципальный орган выступает как субъект, реализующий исполнительную власть и наделенный властными полномочиями.

Во-вторых, в административном договоре всегда присутствует публичный интерес.

В-третьих, административный договор подразумевает согласованность воль участников договора. Однако данное положение не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров не только право, но и обязанность соответствующих субъектов права.

В-четвертых, юридическая фиксация административного договора осуществляется, как правило, в письменной форме, хотя в отдельных случаях допускаются и устные соглашения.

В-пятых, орган государственного управления как обязательный участник административного соглашения правомочен контролировать его исполнение, знакомиться со всеми документами, проверять деятельность администрации и трудового коллектива предприятия (учреждения), вступившего в договорные отношения.

В-шестых, взаимоотношения сторон в административном договоре регулируются исключительно нормами административного права. В таком договоре нет места гражданско-правовым принципам договорных отношений, как и гражданско-правовой ответственности сторон.

Классифицировать административные договоры можно следующим образом:

- контракты о службе в Вооруженных Силах Российской Федерации, органах внутренних дел и иных видах милитаризованной службы;

- соглашение органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, с осведомителями;

- договоры казачьих обществ с исполнительными органами государственной власти о правоохранной деятельности, учебных заведений с гражданами об оказании платных услуг;

- соглашения о передаче части своих полномочий;

- договоры об административных услугах.

   Под методами деятельности исполнительной власти (административно-правовые методы, методы управленческой деятельности)понимаются средства, приемы и способы достижения целей государственного управления в процессе осуществления органами исполнительной власти задач и функций государства.

Основные признаки:

1) Административно-правовые методы определены правом и закреплены в законодательных и иных нормативных актах, определяющих статус субъектов государственного управления.

2) Административно-правовые методы находятся в единстве с формами государственного управления. Форма государственного управления обуславливает выбор метода, что объясняется задачами управления.

3) Выбор методов обусловлен также компетенцией субъектов государственного управления.

4) На выбор метода влияют также особенности объекта управления (например, форма собственности, индивидуальный и коллективный характер и т.д.).

   В теории административного права выделяют два основных, универсальных метода деятельности исполнительной власти: убеждение и принуждение. Эти методы взаимодополняемы.

В демократическом обществе главным методом является убеждение–процесс последовательно осуществляемых действий, который включает такие элементы, как овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции, создание интереса и др. Цель убеждения – обеспечить добровольное и сознательное соблюдение правопорядка. Формы реализации убеждения: поощрение в различных формах, правовое воспитание и образование, инструктирование, инспектирование, информирование, привлечение к управлению государством, проведение организационных мероприятий (митингов, демонстраций и др.), агитация и др.

   М.Я. Масленников дает следующее определение убеждения –проявляется в психологическом и психическом воздействии морального либо материального характера посредством усиления внимания к чему-либо (кому-либо), внушения, проявления интереса, побуждения правомерных желаний, поощрения к совершению правомерных действий (благодарность, государственная награда, ценный подарок, премия), путем распространения лучшего и прогрессивного опыта, присвоение почетного звания, присвоение очередных и внеочередных специальных званий, квалификационного разряда, повышения в должности и должностного оклада и т.п.).

   Убеждение основывается на государственно-правовых актах, но нет исчерпывающего перечня его видов, и они могут устанавливаться применительно к возможностям для их реализации (например, разные возможности у бюджетных и хозрасчетных организаций).

     Одним из главных способов убеждения является правовое поощрение–форма и мера юридического одобрения добровольного, заслуженного поведения. В результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия. Как метод осуществления управленческой деятельности поощрение представляет собой систему способов стимулирующего воздействия: моральных, материальных, смешанных, статутных.

Поощрение– способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных с точки зрения поощряющего дел.

Поощрительное воздействие возбуждает интерес к совершению определенных дел, получению материального, морального или иного одобрения. Нормы, регулирующие поощрение – это нормы конституционного, административного, трудового и других отраслей права.

   Особенности поощрения как метода управления:

1) Основанием для него является заслуга, деяние, положительно оцениваемое субъектов власти

2) Связано с оценкой уже совершенных деяний

3) Персонифицировано, применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов

4) Состоит в моральном одобрении, наделении правами, льготами, материальными ценностями и иными благами

5) Косвенно, через интерес, эмоции, сознание воздействует на волю поощряемого, стимулируя, побуждая его.

Все средства позитивного стимулирования по способу их воздействия на поощряемых можно поделить на:

- моральные,

- материальные,

- смешанные,

- статутные.

Самые распространенные материальные поощрения – премии и подарок.

Смешанные (одновременно и моральные, и материальные) – досрочно присвоение очередного звания.

Статутные – они изменяют правовой статус гражданина на всю жизнь (заслуженный юрист, артист, учитель и т.д.), почетный гражданин города, лауреат Государственной премии. Они могут применяться не только к физическим лицам, но и юридическим (театр стал академическим).

   Принуждениеявляется вспомогательным методом по отношению к убеждению и должно применяться к лицам, совершившим правонарушения, недобросовестно выполняющим свои задачи перед обществом и государством, а также в необходимых случаях для обеспечения общественной безопасности.

Существуют и другие подходы к классификации методов государственного управления.

1. По содержанию управляющего воздействия:

1)Прямые (административные, внеэкономические) – характеризуются односторонностью, властностью, отсутствием материального поощрения. Реальным объектом данного метода управления является сознательно-волевое поведение управляемых. Выражаются в таких формах, как издание приказов, распоряжений.

2) Косвенные (экономические, регулирующие) – субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на их материальные интересы, т.е. опосредованно. Как правило, выражаются в предоставлении имущественных льгот, материальном поощрении, налоговых послаблениях и т.п.

2. По юридическим свойствам:

1) Нормативные;

2) Индивидуальные.

3. По форме предписания:

1) императивные;

2) поручительные;

3) рекомендательные.

Административно-правовое принуждение –метод воздействия государства на сознание и поведение лиц, выражающийся в установленных правовыми актами ограничениях личного, организационного или имущественного характера.

  Основной целью административно-правового принуждения является приведение поведения лиц в соответствии с целями субъекта государственного управления. Оно используется как средство обеспечения и охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с правонарушениями. Меры административного принуждения применяются как в целях предупреждения и пресечения правонарушений и преступлений, так и в тех случаях, когда, являясь наказаниями за административные проступки, они выполняют карательные функции.

   Использование мер административного принуждения отнесено, как правило, к компетенции органов исполнительной власти, осуществляющих правоохранительные функции: полиции, таможенных органов, органов и войск пограничной службы, различных надзорных органов, однако отдельные меры административного принуждения могут применяться только судом.

Административно-правовое принуждение – это особый вид правового принуждения, состоящий в применении субъектами публичной функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с неправомерными действиями.

   Особенности административного принуждения:

1) Применяется на основе норм административного права

2) Применяется для охраны правоотношений, регулируемых не только административным, но и государственным, гражданским, земельным, трудовым и другими отраслями российского права

3) Может применяться как за административные правонарушения, так и в целях обеспечения общественной безопасности, т.е. к лицам, не совершившим правонарушения

4) Система мер административного принуждения отличается разносторонним характером, включая возможности применения физического воздействия

5) Характеризуется множественностью субъектов его применения

6) Применяется органами и должностными лицами в отношении не подчиненных им по службе лиц

7) Применяется в порядке административного производства, регламентированного многими нормативно-правовыми актами с учетом особенностей применяемых мер

8) Для него характерно оперативное и дифференцированное применение мер воздействия с учетом особенностей объектов (субъектов), условий и целей.

   Несмотря на неоднозначность мер административного принуждения с точки зрения соблюдения прав и свобод граждан, их использование в ряде случаев объективно необходимо. Меры административного принуждения нередко являются единственным средством обеспечения нормальных условий функционирования государства и общества.

Система мер административного принуждения:

1) Административно-предупредительные меры.

2) Меры административного пресечения.

3) Меры административной ответственности.

4) Меры административно-процессуального обеспечения.

5) Административно-восстановительные меры.