Тема 6. Административно-правовые формы и методы управленческой деятельности

   Исполнительная власть воплощается в конкретных действиях органов исполнительной власти и их должностных лиц, т.е. реализуется в конкретных формах исполнительно-распорядительной деятельности.

   Формы деятельности исполнительной власти (формы управления) связаны с осуществлением полномочий органов исполнительной власти, т.е. с реализацией их компетенции. В связи с чем, под формой управления (формой управленческой деятельности) понимают внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Классификация форм управления:

1. В зависимости от последствий правомерных действий органов исполнительной власти:

А) правовые – формы, выражающие действия, влекущие юридические последствия: нормативные и индивидуальные акты; плановые акты (целевые программы, концепции, доктрины), административные договоры.

Б) неправовые – формы, выражающие действия органов исполнительной власти, непосредственно не влекущие правовых последствий. Они могут лишь инициировать или быть предпосылкой совершения действий, влекущих правовые последствия:

- осуществление организационных мероприятий (проведение совещаний, конференций, инспектирование, инструктирование, обобщение практики управленческой деятельности и распространение ее положительного опыта, оказание практической помощи в организациях управленческой деятельности и т.д.);

- осуществление материально-технических операций (деятельность по сбору, обработке и доведению до надлежащих адресатов необходимой информации; подготовка проектов правовых актов, подготовка проектов официальных отчетов, ведение делопроизводства и т.д.).

2. По содержанию:

А) регулятивные – используются в различных сферах государственного управления (экономической, социально-культурной, оборонной, внешнеполитической и др.);

Б) правоохранительные – используются при применении мер принуждения к лицам, нарушающим нормы административного права, при осуществлении защиты субъективных прав граждан и организаций, а также при разрешении споров, возникающих в сфере управления.

3. По способу выражения:

А) словесные:

- письменные – представляют собой принятие соответствующими органами исполнительной власти правовых актов управления, а также оформление документов управленческого характера (протоколов, актов, справок и др.);

- устные – используются в предусмотренных правовыми нормами случаях при решении вопросов оперативного характера и состоит в отдании устных приказов, распоряжений и команд, которые также влекут определенные, т.ч . юридические последствия;

Б) конклюдентные – в данном случае волеизъявление властвующего субъекта находит свое выражение в конкретных жестах, знаках, сигналах (например, жесты регулировщика).

     Определенные сложности при изучении правовых актов управления вызваны отсутствием в России общего легального определения понятия правового акта. Отдельные его свойства, в том числе существенные, лишь фиксируются, причем в различных нормативно-правовых актах: Конституции РФ, федеральных законах, конституциях (уставах) субъектов РФ, подзаконных актах.

Правовой акт управления – подзаконное одностороннее юридически властное решение субъекта государственного управления (органа исполнительной власти или его должностного лица), изданное в пределах его компетенции, в определенной форме, с соблюдением обязательных процедур, влекущее одно из следующих юридических последствий:

- он может содержать правовые нормы, регулирующие различные общественные отношения;

- он может выступать в виде юридического факта, влекущего возникновение, изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений;

- он может служить основанием издания или отмены других актов, а также доказательством в судебном процессе по уголовным, гражданским, трудовым, административным, жилищным и другим делам.

Специфические признаки правовых актов управления:

- подзаконность – правовые акты управления соответствуют законам как по форме, так и по содержанию, издаются на основании и во исполнение законов, выступают средством их обеспечения, проведения ив жизнь;

- правовой характер – правовые акты управления способны, вызывать определенные юридические последствия – устанавливать правила поведения или регулировать отношения, связанные с конкретными лицами;

- императивность – связана с государственно-властными полномочиями субъектов государственного управления и выражается в обязательности исполнения правового акта управления независимо от согласия исполнителей;

- авторитарность – означает обязательность исполнения правового акта управления лицами и органами, на которые он распространяется, независимо от того, находятся они в подчинении у органа, издавшего акт, или нет;

- управленческий характер – акт направлен на осуществление задач, функций и полномочий государственного управления.

Виды правовых актов управления:

1. По юридическим свойствам следует различать:

А)Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы, т.е. содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами.

Нормативные акты государственного управления играют существенную роль в механизме правового регулирования; посредством этих актов устанавливается большая часть действующих правовых норм.С помощью нормативных актов государственного управления регулируются отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности: например, отношения в промышленном, строительном, транспортном комплексах, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения национальной безопасности и т.д.

Б)Индивидуальные акты - это решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. Будучи в своей основе правоприменительными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотношения. По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, уполномочивающими, содержащими отказы.

2. По органам, принявшим акты, их можно поделить на две группы:

А)Акты органов исполнительной власти и их должностных лиц (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ). Кроме того, определенными полномочиями правотворческого характера обладает Банк России.

Б)Акты субъектов власти, которые не находятся в системе исполнительной власти (постановления судей по делам административных правонарушений, приказы председателей судов, прокуроров, председателей представительных органов, имеющих внутриаппаратное значение).

3. По форме различают акты письменные, устные, конклюдентные.

4. По функциям можно различать акты плановые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым вопросам, по учету, снабжению и иным общим функциям управления. Довольно часто управленческие решения связаны сразу с несколькими управленческими функциями, они полифункциональны.

5. В зависимости от порядка принятия различаются акты коллегиальные и единоличные.

6. По наименованию актов различают указы, постановления, распоряжения, приказы, инструкции, правила, положения и др.

Постановление - документ, содержащий решение по важнейшему вопросу, принятый в рамках установленной процедуры и компетенции. Оно является, как правило, нормативным по своему правовому содержанию.

Распоряжение - распорядительный документ, принимаемый руководителем органа исполнительной власти по несложным (обычным) текущим вопросам практической управленческой деятельности. Распоряжение подписывает руководитель органа исполнительной власти или по его указанию (поручению) его заместитель.

Приказ - распорядительный документ органа исполнительной власти. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями ведомств по поручению руководства или по собственной инициативе. Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей.

Инструкция - документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности органа исполнительной власти. Инструкция принимается руководителем органа исполнительной власти и устанавливает порядок исполнения законодательных актов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. Таким образом, инструкция является нормативным актом, который детализирует процедуру тех или иных дел, порядок совершения действий и принятия решений.

Правила - документ, в котором определяется порядок (процедура) осуществления специального вида управленческой деятельности, в частности контрольной деятельности.

Положение - документ, в котором органами федеральной исполнительной власти устанавливаются статус органа исполнительной власти, его полномочия, компетенция, функции, задачи, обязанности, ответственность, взаимоотношения с другими органами и т.д.

Определяя общую тенденцию формирования новой системы нормативно-правовых актов, устанавливающих правовое положение федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих, замещающих в них должности государственной службы, можно сделать вывод о том, что эта система складывается из следующих актов: 1) типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти; 2) типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти; 3) регламенты федерального органа исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства; 4) административные регламенты исполнения государственных функций; 5) административные регламенты предоставления государственных услуг; 6) должностные регламенты государственных гражданских служащих федерального органа исполнительной власти.