Приватизація земельних ділянок, наданих раніше у користування громадянам («спрощена модель»)

За даними Держземагентства України, вже станом на 01.10.2006 11,8 млн. громадян на площі 3,7 млн. га реалізували своє право на приватизацію земельних ділянок, наданих їм у користування, що становить 87,1 % загальної кількості. Цим громадянам видано 4,2 млн. державних актів на право власності на землю, що становить 35,6 % від кількості громадян, які приватизували свої земельні ділянки.

Цікаво, що на 01.10.2010 кількість землекористувачів, що мають право на приватизацію земельних ділянок, за даними того ж Держземагенства істотно збільшилася і складала 14,5 млн. осіб. З них приватизували свої земельні ділянки 12,5 млн. осіб (85,9 %), площа приватизованих ділянок складає майже 5,25 млн. га, 58,3 % отримали державні акти.

У зв´язку із тим, що земельна ділянка визначена в натурі, за даною процедурою (теоретично) немає потреби у виборі місця розташування земельної ділянки, замовленні, розробці, погодженні, затвердженні та перенесенні в натуру проекту відведення, що значно спрощує приватизацію.

Процедура має наступні стадії:

• подача заяви з доданими до неї технічними матеріалами та документами, що підтверджують розмір земельної ділянки, до відповідної ради або адміністрації (ч. ч. 1, 2 ст. 118 ЗКУ);

Технічними матеріалами та документами, що підтверджують розмір земельної ділянки, є насамперед дані БТІ, документи, що посвідчують права на землю (витяги з реєстрових, господарських, земельно-шнурових книг тощо).

Як «технічні матеріали та документи, що підтверджують розмір земельної ділянки» в розумінні ч. 1 ст. 118 ЗКУ використовується також технічна документація, спеціально розроблена для визначення розміру ділянки - наприклад, у м. Рівному поширена розробка «Протоколу обстеження і погодження меж земельної ділянки, що передається у власність».

• розгляд заяви відповідним органом (протягом місяця) та прийняття рішення про приватизацію земельної ділянки (ч. 2 ст. 118 ЗКУ);

• видача державного акту та його реєстрація (ст. ст.. 126,202 ЗКУ, накази Держкомзему № 43 від 04.05.1999 «Про затвердження Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право приватної власності на землю, право колективної власності на землю, право власності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди) та договорів оренди землі»566, № 174 від 02.07.2003 «Про затвердження Тимчасового порядку ведення державного реєстру земель»; форма державного акту на право приватної власності на землю затверджена ПКМ від 02.04.2002 № 449 «Про затвердження форм державного акта на право власності на земельну ділянку та державного акта на право постійного користування земельною ділянкою»). Фактично, дана стадія може бути достатньо тривалою, оскільки передбачає розроблення значної за обсягом «технічної документації щодо складання документа, що посвідчує право на земельну ділянку» (ст. 56 ЗУ «Про землеустрій»).

• реєстрація права власності на земельну ділянку (ст. 125 ЗКУ, ЗУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»; щодо правил, які застосовуються на період до створення механізму реалізації вказаного закону див. викладене вище щодо «повної» процедури).

Проблема. Цікавим є питання про те, яке користування - фактичне чи обов´язково правомірне (на підставі права) - є передумовою для застосування спрощеної процедури приватизації земельних ділянок. На наш погляд, враховуючи положення ч. 2 ст. 118 ЗКУ, за якими рішення приймається «на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки», органи, які приймають рішення щодо приватизації, повинні виходити із презумпції правомірності фактичного користування, проте у разі виявлення відсутності у заявника права користування відповідною земельною ділянкою, спрощена процедури застосована бути не може, оскільки у ч. ч. 1 та 2 118 ЗКУ мається на увазі саме правомірне (на підставі права) користування земельною ділянкою. Останній висновок знаходить підтвердження й у судовій практиці: див., наприклад, рішення Дарницького районного суду м. Києва від 12.01.2005 у справі за позовом Р. до Київради про неправомірне рішення, яке порушує права та охоронювані законом інтереси та захист права власності, де зазначено таке: «технічний паспорт не посвідчує права користування земельною ділянкою, а лише відображає фактичний розмір земельної ділянки».

Для з´ясування, чи набула свого часу певна особа право користування земельною ділянкою, а отже, чи може вона приватизувати її за спрощеною процедурою, необхідним буває звернення до актів законодавства, що на даний момент втратили чинність - ЗК УРСР 1970 р. та ЗКУ 1990 р.

Проблема. Поширеною є ситуація, коли присадибні ділянки надавалися в користування у відповідності із раніше чинним законодавством (зокрема, ст. ст.. 63,77 ЗК УРСР 1970 р.) у розмірах, більших, ніж норми безоплатної приватизації земельних ділянок, встановлені ст. 121 чинного ЗКУ. Практика зазвичай йде шляхом приватизації такої земельної ділянки як двох ділянок - присадибної та ділянки для ведення ОСГ. Формально (див., зокрема, ст. 50 ЗУ «Про землеустрій», ПКМ від 26.05.2004 № 677) у цьому випадку необхідною є розробка проекту відведення, що автоматично перетворило б процедуру приватизації на повну. За існуючою практикою проект відведення не розробляється, відповідні межі встановлюються в процесі здійснення робіт зі складання державного акту на право власності на землю (іноді трапляються випадки, коли земельна ділянка надається навіть без її фактичного поділу на дві ділянки; у державному акті вказується, що він посвідчує право на дві ділянки, на плані ж зображена одна ділянка). Така практика відповідає здоровому глузду, проте не чинному законодавству.

Проблема. Тісно пов´язана із попередньою і проблема застосування чи незастосування до спрощеної моделі приватизації ст. 121 ЗКУ, яка передбачає норми безоплатної приватизації. Ст. 116 ЗКУ розрізняє приватизацію «земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян» (п.«а» ч. 3) і «одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації» (п.«в» ч. 3). Так само, розділяються відповідні процедури у ст. 118 ЗКУ. Вважаємо, що це свідчить про намір законодавця не поширювати на «спрощену процедуру» норми безоплатної приватизації, принаймні у випадках, коли земельна ділянка була надана свого часу у користування в межах існуючих на той момент норм. Такий підхід дозволяє вирішити й іншу проблему (див. вище) - приватизації таких ділянок дійсно у спрощеному порядку.

Разом із тим, у правовій доктрині висловлюються підходи, за якими норми безоплатної приватизації поширюються і на спрощену процедуру приватизації.

Цікаво, що в Росії в аналогічній ситуації Конституційний суд вирішив, що норми «надання земель» не поширюються на випадки «переоформлення» права на землю.

Проблема. Протягом тривалого часу у радянський період право користування земельними ділянками підтверджувалося документами, що не передбачали обов´язкового складання плану земельної ділянки (записами у земельно-шнурових, реєстрових книгах тощо - див., зокрема, ч. 5 ст. 20 ЗК У PCP 1970 року; див. ілюстрації до питання 2 теми 1). Тому зараз особи, що мають право користування земельними ділянками, стикаються зі складнощами у застосуванні спрощеної процедури приватизації. Межі відповідної земельної ділянки зазвичай встановлюються в процесі виконання робіт із складання документа, що посвідчує право на земельну ділянку (ст. 56 ЗУ «Про землеустрій»), що передбачає проведення кадастрових зйомок (ст. 198 ЗКУ).

Кадастрові зйомки, згідно зі ст. 198 ЗКУ, включають «погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами». І ось тут на зацікавлену особу часто чекає велика проблема - адже сусіди в силу різних причин можуть відмовитися від підписання акта погодження меж.

В Україні склалася стійка судова практика вирішення суперечок, що виникають у такому випадку, у суді. Між тим, формулювання позовних вимог може відрізнятися дуже істотно: зустрічаються вимоги «зобов´язати ...не чинити перешкод в здійсненні приватизації земельної ділянки позивачем», «усунути перешкоди в приватизації земельної ділянки шляхом зобов´язання ...не чинити перешкод ...в приватизації земельної ділянки тау виготовленні державного акту ...», «усунути перешкоди в користуванні моєї... ділянки шляхом зобов´язання відповідачки ... погодити межі», « [з]обов´язати ... погодити в 2-х недільний термін, з моменту набрання рішення законної сили, матеріали інвентаризації земельної ділянки а в разі непогодження в 2-х недільний термін дозволити ... сільській раді затвердити матеріали інвен-таризації», «про визнання відмови у погодженні меж землекористування недійсною», «про визнання відмови ... безпідставною», «визнати незаконною відмову визнати ... право на отримання державних актів ... без погодження меж», «дозволити ... міській раді розглянути питання щодо приватизації земельної ділянки ... без згоди ...», «зобов´язати голову ... сільської ради ... підписати та затвердити акт встановлення та узгодження зовнішніх меж» (замість сусідки позивача) тощо. В обґрунтування своїх позовних вимог позивачі іноді посилаються на правила добросусідства.

На наш погляд, погодження меж є виключно допоміжною (причому, як ми вважаємо, дуже малоефективною) стадією у процедурі приватизації земельної ділянки, спрямованою на те, щоб уникнути необов´язкових технічних помилок.

При цьому ст. 198 ЗКУ просто вказує, що складовою кадастрових зйомок є «погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами». Із цього, як ми думаємо, зовсім не слідує, що у випадку відмови суміжного землевласника або землекористувача від підписання відповідного документу - акту погодження меж - слід вважати, що погодження меж не відбулося, і процедура приватизації має зупинитися. На наш погляд, погодження полягає у тому, щоб суміжнику було запропоновано підписати відповідний акт. Якщо він відмовляється це робити, орган, уповноважений вирішувати питання про приватизацію ділянки по суті, повинен виходити не із самого факту відмови від підписання акту, а із мотивів відмови (якщо вони озвучені), наприклад, провести додаткову перевірку, чи має місце «накладання» ділянок. Слід визнати правильною практику тих судів, які у разі виникнення спору не вважають саму по собі відсутність погодження меж підставою для того, щоб вважати прийняте рішення про приватизацію незаконним.

Таким чином, підписання акту погодження меж самостійного значення не має, воно не призводить до виникнення, зміни або припинення прав на земельну ділянку, як і будь-яких інших прав у процедурі приватизації. З огляду на це, слід вважати, що спір про право у випадку непідписання акту погодження меж відсутній, позовні вимоги з цього приводу судами розглядатися не повинні. Спір може виникнути в подальшому - коли уповноважений орган приймає (не приймає) рішення щодо приватизації земельної ділянки з підстав відсутності погодження.