Регулювання земельних відносин часів УНР

Секретар у справах земельних. У першій декларації Генерального Секретаріату від 12.10.1917 було передбачено певні організаційні повноваження Секретаря у справах земельних (дбати про громадське порядкування землями волосними, повітовими і губернськими комітетами та Радами селянських депутатів, дбати про утворення українського Крайового Земельного Комітету, підготувати проект земельного закону).

Скасування права власності на нетрудові землі. 07.11.1917 Центральна Рада оприлюднила третій універсал, яким було проголошено УНР і одночасно скасовано право власності на поміщицькі та інші «нетрудові» землі. 16.11.1917 Генеральний Секретаріат розповсюдив офіційне роз´яснення, яким підкреслив, що скасування права власності на землю та перехід її до трудящого народу слід розуміти як заборону колишнім власникам від дня публікації Універсалу відчужувати землю. Припинення права власності здійснювалося без викупу, проте певні ділянки могли бути залишені за колишніми власниками. Встановлювалися правила надання землі у трудове користування. Вказувалося, що Універсал проголошував лише загальні підвалини, які мали бути в подальшому законодавчо закріплені.

Земельний закон УНР. 18.01.1918 Українською Центральною Радою ухвалено Земельний Закон. Закон містив 3 Розділи та 33 параграфи і передбачав скасування без викупу (§ 20) права власності «на всі землі з їх водами, надземними і підземними багацтвами в межах Української Народньої Республіки» (§ 1), які проголошувалися «добром народу Української Народньої Республіки» (§ 2), на користування яким «мають право всі громадяни Української Народньої Республіки без різниці полу, віри і національносте з додержанням правил нього закону» (§ 3). Були передбачені такі правила «порядкування» всіма землями:

«4. а) Верховне порядкування всіма землями з їх водами, надземними і підземними багацтвами належить, до скликання Української Установчої Ради, Українській Центральній Раді.

б) Порядкування в межах цього закону належить: землями міського користування згідно з §§ б і 7 - органам міського самоврядування; сільським громадам, волосним, повітовим і губернським земельним комітетам, в межах їх компетенції.

5. На верховний і місцеві органи порядкування землею покладається:

а) забезпечення громадянам їх прав на користування землею;

б) охорона природних багацтв землі від виснаження і вживання заходів до зросту цих багацтв».

Були передбачені засади користування землею: воно було за загальним правилом безоплатним, за певними винятками («лишки» тощо) - § 12 Закону, могло переходити у спадщину (§ 13), а в інших випадках передача права дозволялася лише з дозволу громад та земельних комітетів (§ 14)314. Встановлювалися достатньо детальні правила «урізання» існуючих великих землеволодінь (Розділ III Закону «Переходові міри») та наділення землею безземельних та малоземельних верств населення.

З огляду на політичну ситуацію та бойові дії, Закон не був реалізований.

Закон про землю в УНР. 08.01.1919 Директорія УНР прийняла Закон про землю в УНР. За своєю структурою та змістом Закон був подібний до Земельного закону УНР. Основні відмінності полягали у тому, що центральним органом управління земельними ресурсами стало Народне Міністерство Земельних Справ, було встановлено мінімальний розмір земельної ділянки, яку можна було отримати в процесі перерозподілу; встановлювався також максимальний розмір земель, що залишався у колишніх власників, визначалася доля орендованих земель. Закон не був реалізований.

9. Розвиток земельного права за часів СРСР

Пореволюційний період

Нормативно-правова основа. Одним з перших актів радянської влади став Декрет «Про землю» від 26.10.1917 (передбачив скасування права власності на землю та запровадив принцип безоплатного землекористування; згодом став тлумачитися як такий, що запровадив націоналізацію всіх земель), який проте, поширив свою дію на Україну не одразу, а лише після видання 27.01.1920 Всеукраїнським революційним комітетом Постанови про поширення на Україну дії декретів РРФСР.

Земельні відносини у розглядуваний період регулювалися насамперед актами Всеукраїнського ревкому: Основними засадами організації земельної справи на Україні від 20.01.1920, Законом про землю від 05.02.1920 (ці два акти мали декларативний характер), Інструкцією про попередній розподіл колишніх нетрудових земель України у користування трудового землеробського населення від 05.02.1920, Положенням про земельні відділи губернських, повітових і волосних виконкомів від 28.02.1920, Положенням про державні показові господарства від 01.05.1920, затвердженим наркомом землеробства. 19.03.1918 року II Всеукраїнський з´їзд Рад схвалив «Тимчасове положення про соціалізацію землі», а 26.05.1919 видано Декрет ВУЦВК «Про соціалістичний землеустрій і про перехідні заходи до соціалістичного землекористування», а 29.11.1922 Президія ВУЦВК затвердила ЗК УСРР.

Прийнято Інструкцію по застосуванню закону про землю та про порядок здійснення робіт по соціалістичному землеустрою на Україні від 27.04.1921321, де передбачалися, зокрема, правила щодо ліквідації недоліків землекористування (черезсмужжя, вклинювання тощо).

Цікаво, що у перші роки радянської влади звернення до звичаєвого права як до «дійсно народного права» стало одним з гасел доби. Звичаєве право відігравало важливу роль у регулюванні суспільних відносин у «буремні роки», за умов відсутності належного законодавчого регулювання. Невдовзі, проте, воно було практично повністю витіснено писаним правом.

Перерозподіл земель. Декрет «Про землю» від 26.10.1917 націоналізував землі удільні, монастирські, церковні, поміщицькі та передав їх у розпорядження рад селянських депутатів для надання трудящим. 19.03.1918 Декрет «Про соціалізацію землі» ліквідовує приватну власність на землю, проголошує передачу усієї землі у власність трудового народу. Станом на 1924 р. селяни отримали 91,8 % загальної площі сільськогосподарських земель в Україні.

Широкомасштабний процес обмеження і часткової ліквідації землекористування заможних селян (протягом нетривалого періоду у заможних селян в Україні було вилучено більше 4,1 млн. десятин землі) ґрунтувався на нормуванні, що носило регіональний характер, при цьому рівність досягалася лише в межах окремих невеликих місцевостей. За Інструкцією Наркомзему України від 06.03.1919 з розподілу земель належало спочатку встановити межі волостей і визначити норми виділення землі; проте через нестачу землевпорядних кадрів розподіл конфіскованих земель проводився навесні 1919 р. самими селянами за рішенням сільських сходів, волосних зборів та повітових з´їздів за різними нормативами.

Цікавими є дискусії, які точилися при підготовці зрівняльного перерозподілу земель в масштабах усієї держави щодо визначення нормативів землекористування. Пропонувалося застосовувати категорії «споживна норма» (земельна площа, що давала змогу задовольнити потребу окремої сім´ї) та «трудова норма» (земельна площа, що могла бути оброблена господарством без застосування найманої праці). Під час цих дискусій, навіть на думку офіційної радянської науки, було переконливо доведено неможливість обґрунтованого встановлення ні споживної, ні трудової норми не лише для всієї держави, а і навіть для більш-менш великих її територій326. Практика ж перерозподілу земель являла приклади вирішення проблеми нормування на різних засадах, як виходячи із трудової норми, так і норми споживчої, причому розмір норми іноді ставився в залежність від якості ґрунтів, крутизни схилів тощо. Самі ж розміри наділення землею коливалися, наприклад, у Київській губернії від 0,52 десятини на душу населення (Звенигородський повіт) до 1,5 десятини (Чорнобильський повіт). Норми залишення землі (при вилученні в куркулів) були визначені в Київській губернії за ґрунтовими групами і коливалися від 1 десятини (чорнозем) до 3,25 десятини (піски).

Слід відзначити, що поряд із нормативами перерозподілу земель, за своєю суттю максимальними, вже ЗК УСРР 1922 р. передбачає нормативи мінімального розміру господарств, менше яких подрібнювати їх заборонялося. Такі норми визначалися Наркомземом республіки (ст. ст.. 86, 87 кодексу). Видається, що досвід такого нормування є позитивним, і його доцільно було б впровадити у чинне законодавство України.

Оренда землі. У 1917 р. Декретом про землю було ліквідовано приватну власність на землю та заборонено її оренду (Декрет було запроваджено в УСРР Постановою Першого Всеукраїнського з´їзду рад, що відбувся 11-12.12.1917), хоча оренда землі і продовжувала існувати у прихованих формах. Але вже у 1922 р. за гострої потреби в сільськогосподарській продукції радянський уряд був змушений дозволити оренду землі (ст. 89 ЗК УСРР). Земельний кодекс 1922 року сприйняв основні положення постанови ВУЦВК і РНК УСРР «Про надання незаможним селянським господарствам права тимчасової переуступки користування своєю землею» від 11.04.1922 і Основного закону про трудове землекористування, щодо надання незаможним селянським господарствам права тимчасової переуступки користування своєю надільною землею, і створив цілісне законодавче регулювання земельних орендних відносин.

Граничний термін оренди залежав від виду сівозміни (наприклад, при багатопільній системі землеробства не міг перевищувати терміну двох сівозмін). У 20-х рр. минулого сторіччя в орендних правовідносинах брало участь біля половини селянських господарств333. Площа земельних угідь, що орендувалася селянством України, досягла максимуму у 1927 р. і становила 2,9 млн. десятин, але була майже вдвічі меншою порівняно з 1917 р.

Були поширені і приховані форми оренди землі, наприклад, найом робітника з реманентом для обробітку землі і перевезення врожаю зі сплатою половини врожаю (по суті, це була оренда на кабальних умовах), т. з. «супряга» (об´єднання дворів з різною забезпеченістю реманентом і робочою худобою, у якому слабка сторона оплачувала винагороду частиною врожаю).

Земельний кадастр. Земельний кадастр фактично ліквідується (лише у 1950-х рр. він буде замінений системою державного обліку земель).

Землеустрій. Поряд із забезпеченням зрівняльного перерозподілу земель, вживаються заходи щодо «остаточного реформування земельних відносин»: 1) міжволосний розподіл земель; 2) розподіл земель у волості з відведенням селам, товариствам, артілям, утворення висілків на вимогу населення; 3) відведення земель державним і громадським установам, заводам, шахтам, фабрикам, дослідним станціям тощо; 4) відведення присадибних земель у сільській місцевості; 5) відведення земель селам і селищам міського типу; 6) уточнення меж між губерніями і повітами; 7) упорядкування земельного фонду, призначеного для розміщення переселенців.

Планування території населених пунктів. У 1926 р. Радою Праці та Оборони були видані «Тимчасові будівельні правила і норми для будівництва житлових будинків і селищ»338, а 23.02.1928 постановою РНК УСРР було затверджено «Статут цивільного будівництва», у якому, зокрема, передбачалося функціональне зонування територій населених місць, оптимальні розміри садиб, кварталів, ширина вулиць, вимоги до озеленення тощо.

Вирішення земельних спорів. У прийнятих в перші роки після революції нормативно-правових актах не було прямої вказівки на підвідомчість земельних спорів, у зв´язку із чим протягом квітня-липня 1920 р. між Наркоматом землеробства і Наркоматом юстиції тривала суперечка щодо розмежування їх компетенції у справі вирішення земельних спорів. У результаті наркомати дійшли компромісної позиції (викладена у спільному роз´ясненні від 17.08.1920), за якою повітовим і губернським земельним відділам підвідомчі всі спори, що виникають під час землеустрою і виходять з його суті, крім спорів у існуючих трудових господарствах, які вирішуються народними судами. Земельні спори повинні вирішуватися земельними відділами відповідно до Тимчасового положення про народні суди УСРР та інструкції до нього.

Історія навчального курсу «земельне право». У 1920 рр. у вищих навчальних закладах країни викладається курс земельного права та кооперативного права, що охоплював окремі інститути земельно-правового характеру. З 1929 р. починає викладатися земельно-колгоспне право.

Період колективізації

Правове закріплення колективізації. Заходи із колективізації, тобто об´єднання селянських господарств у колективні господарства (артілі), були передбачені затвердженим ЦВК СРСР Законом «Загальні начала землекористування та землеустрою» від 15.12.1928, Законом «Про заходи по соціалістичній перебудові сільського господарства в районах суцільної колективізації і по боротьбі з куркульством» від 01.02.1930, затвердженим ЦВК та РНК СРСР, постановою ЦВК та РНК СРСР від 03.09.1932 «Про створення сталого землекористування колгоспів», Примірним Статутом сільськогосподарської артілі, затвердженим РНК СРСР та ЦК ВКП (б) 17.02.1935, постановою РНК СРСР від 07.07.1935 «Про видачу сільськогосподарським артілям державних актів на безстрокове (вічне) користування землею».

Оренда землі. Вживаються планомірні кроки до викорінення оренди землі. Приймаються постанови ЦВК та РНК СРСР «Про заходи щодо зміцнення соціалістичної перебудови сільського господарства в районах масової колективізації та боротьби з куркульством»344, ВУЦВК та РНК УСРР «Про заборону оренди землі та використання найманої праці в індивідуальних селянських господарствах у районах суцільної колективізації» від 05.04.1930345. Слід врахувати, що у 1933 р. колективізацією в Україні було охоплено 69,5 %, на кінець 1934-88 %, в середині 1935-91 % селянських господарств.

У 1937 р. запроваджується практично повна заборона оренди: прийнято постанови ЦК ВКП (б) та РНК СРСР «Про заборону передачі в оренду земель сільськогосподарського призначення» та «Про заходи щодо охорони громадських земель від розбазарювання» (встановлювалася жорстка відповідальність за порушення заборони на оренду). Можливість оренди зберігалася лише у окремих, спеціально обумовлених винятках: наприклад, вона була передбачена п. 12 Положення про землі транспорту, затвердженого постановою ЦВК та РНК СРСР від 07.02.1933.

Динаміка колективізації. 1932 р. у колгоспах було об´єднано вже 14,5 млн. селянських господарств, колгоспи засівали 90 млн. га (куркулі - лише 1 млн. га проти 15 млн. у 1928 р.), організовано 2446 МТС, що засіяли більше 45 млн. га.

Землевпорядне забезпечення перетворень. 03.09.1932 ЦВК та РНК СРСР прийнято постанову «Про створення сталого землекористування колгоспів», якою передбачалася заборона переділів землі між колгоспами, встановлювався порядок зміни меж колгоспів у зв´язку із укрупненням та розукрупненням.

Постановою ЦВК СРСР «За доповіддю народного комісара землеробства СРСР т Яковлева Я. А. про укріплення колгоспів» від 30.01.1933 була встановлена обов´язкова вимога щодо запровадження до 1934 р. у всіх колгоспах сівозмін (п. 4 Постанови). Крім того, передбачалося затвердження для кожного району райвиконкомами «із затвердження крайових земельних органів» обов´язкових «для усіх колгоспів, колгоспників та одноосібників агрономічних правил»за недотримання яких передбачалася дисциплінарна відповідальність та «інші, більш серйозні стягнення».

Постанова РНК від 07.07.1935 «Про видачу сільськогосподарським артілям державних актів на безстрокове (довічне) користування землею» призвела до проведення у 1935-1937 рр. великих обсягів землевпорядних робіт, які остаточно ліквідували в Україні селянське землекористування.

Підсобні господарства. 07.09.1940 прийнято постанову РНК СРСР та ЦК ВКП (б) «Про організацію підсобних господарств городньо-овочевого і тваринницького напряму на підприємствах у містах і сільській місцевості», яка зобов´язувала директорів підприємств і місцеві радянські органи створювати підсобні господарства з метою постачання сільськогосподарської продукції заводським їдальням для потреб громадського харчування.

Присадибні земельні ділянки. Примірним статутом сільськогосподарської артілі 1935 р. передбачалося нормування розмірів присадибних земельних ділянок у статутах артілей. У подальших тримірних статутах спочатку сільськогосподарської артілі, а потім і колгоспу тенденція до нормування розмірів присадибних наділів була збережена.

Планування населених пунктів. У 1939 р. приймається перший загальносоюзний стандарт, що регулює санітарно-гігієнічний аспект планування та забудову населених пунктів: ОСТ 900014-39 «Санітарні норми та правила будівельного проектування», затверджений Комітетом у справах будівництва при РНК СРСР 14.02.1939, який запроваджує у законодавство надзвичайно важливий земельно-правовий норматив - норматив санітарно-захисних зон.

Історія курсу «земельне право». З 1939 р. замість земельно-колгоспного права в вищих навчальних закладах починають викладатися дві різних дисципліни: земельне право та колгоспне право.