Основные направления бюджетной политики на среднесрочную перспективу

Бюджетная политика – главный инструмент проведения социально-экономической политики государства. Это рычаг, с помощью которого правительство оказывает воздействие на весь процесс производства и распределения финансовых и производственных ресурсов в стране.

Под бюджетной политикой понимаются целенаправленные действия правительства, связанные с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенных для удовлетворения общегосударственных потребностей.

В проекте закона "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" 2016 год охарактеризован как период адаптации к внешнеэкономическим вызовам. Планируется, что на смену ему придет этап выхода на параметры сбалансированного развития экономики. Что, впрочем, потребует среди прочего определенных изменений в объеме и структуре расходов бюджета для проведения бюджетной консолидации и достижения целевых ориентиров по размеру дефицита бюджета.

Внешние и внутренние факторы и условия

С точки зрения внешних условий развития отечественной экономики, проектировки подразумевают продолжающееся замедление темпов мирового экономического роста, в результате чего не ожидается улучшение конъюнктуры цен и спроса на товары российского экспорта. Также предполагается сохранение режима санкций на протяжении всего рассматриваемого периода.

Что касается внутренних факторов, то ожидается возобновление роста российской экономики после двухлетнего спада: темп роста ВВП в 2017–2019 гг. достигнет 0,6, 1,7 и 2,1% соответственно. При умеренном номинальном росте внутреннего спроса и относительно стабильной курсовой динамике замедление инфляции до 4% в год должно благоприятно отразиться на экономическом развитии. Курс национальной валюты будет колебаться в интервале 67,5–71,1 рубля за доллар.

В целом 2016 год в законопроекте о бюджете охарактеризован как период адаптации к внешнеэкономическим вызовам 2014–2015 гг. Планируется, что на смену ему должен прийти период выхода на параметры сбалансированного развития экономики.

Доходы

В 2017–2019 гг. прогнозируется снижение доходов федерального бюджета с 16,1% ВВП в 2016 г. до 15,0% ВВП к 2019 г., что будет обусловлен о в первую очередь динамикой нефтегазовых поступлений, которые сокращаются с 5,8% ВВП в 2016–2017 гг. до 5,4% ВВП к 2019 г.

Устойчивость ненефтегазовых налоговых поступлений, а также частичная компенсация падения нефтегазовых доходов в среднесрочной перспективе будут поддерживаться мерами по мобилизации дополнительных доходов в бюджет. К наиболее значимым мерам можно отнести:

1) запланированное на 2018–2020 гг. завершение "налогового маневра", которое повлечет за собой рост ставок по НДПИ на нефть и нефтепродукты с одновременной отменой экспортных пошлин на них и изменениями системы взимания акцизов на нефтепродукты.

2) увеличение минимального норматива дивидендов по государственным акциям и госкомпаниям – с 25 до 50%;

3) создание единой системы администрирования доходов бюджетной системы путем внедрения унифицированной методологической базы. Ожидается, что эта инициатива приведет к росту собираемости доходов и будет способствовать снижению административной нагрузки.

Расходы и бюджетные правила

Расходы федерального бюджета на 2017–2019 гг. сформированы в рамках бюджетных правил. В среднесрочном периоде предполагается возобновить реализацию механизма бюджетных правил с целью ослабить чувствительность бюджетной системы к волатильности мировых цен на нефть. Согласно предварительным проектировкам, новая редакция бюджетных правил в полном объеме начнет действовать с 2020 г., при этом 2017–2019 гг. объявлены переходным периодом из-за необходимости избежать слишком быстрого сжатия расходов до уровня, предусмотренного концепцией новых бюджетных правил.

В соответствии с предложениями Минфина России, предельный объем расходов федерального бюджета планируется с 2020 г. определять как сумму трех компонентов: 1) базового объема нефтегазовых доходов, рассчитанного при базовой цене на нефть на постоянном уровне в 40 долл./барр. марки Urals и базовом обменном курсе рубля; 2) объема ненефтегазовых доходов, рассчитанных в соответствии с базовым вариантом среднесрочного прогноза Минэкономразвития России; 3) расходов по обслуживанию долга.

Такая конструкция правил ориентирована на снижение влияния колебаний нефтяных цен на внутренние цены и курс, бюджетная же политика сопрягается с задачами денежно-кредитного регулирования.

Также бюджетным правилом с 2020 г. предполагается ограничить базовый уровень заимствований объемом расходов по обслуживанию долга (0,8–1,0% ВВП в год). Что в принципе верно, так как критичен не столько сам размер долга, сколько объем расходов на его обслуживание. Однако надо учитывать следующие моменты: уже в 2018 г. расходы на обслуживание долга при гипотезе, согласно которой дефицит будет сокращаться, подойдут к верхней границе (0,93% ВВП); запланировано ежегодное привлечение внутренних заимствований на сумму более 1 трлн руб.; сохраняются проблемы с растущими долгами регионов и несбалансированностью Пенсионного фонда Российской Федерации. Все вышеперечисленное в совокупности свидетельствует о малой реалистичности этого ограничения.

Задача перехода к новым бюджетным правилам с 2020 г. предопределяет необходимость проведения бюджетной консолидации, которая запланирована на переходный период 2017–2019 гг. Предстоящая бюджетная консолидация предполагает в большей степени сжатие объема расходных обязательств государства с одновременным повышением их эффективности.

Так, в рассматриваемом периоде расходы федерального бюджета сокращаются как в номинальном выражении почти на 0,5 трлн руб. к уровню 2016 г., так и в долях ВВП – почти на 4 п.п. (с 19,8% ВВП в 2016 г. до 16,1% в 2019 г.).

Дефицит и бюджетная стратегия

Ожидается, что меры по бюджетной консолидации должны привести к значительному снижению объема дефицита федерального бюджета темпами, равными примерно 1% ВВП в год. Так, к концу 2019 г. общий объем дефицита должен составить около 1% ВВП относительно его ожидаемой величины в 3,7% ВВП в 2016 г. (4,5% ВВП без учета доходов от частичной приватизации акций ПАО "Роснефть"). За этот период ненефтегазовый дефицит также заметно сократится – до 6,5% ВВП в 2019 г. (почти на 3 п.п. ВВП относительно уровня 2016 г.).

На фоне общего сокращения объема дефицита в плановом периоде существенно изменится соотношение источников его финансирования. В то время как в 2016 г. около 70% дефицита покрывается за счет средств суверенных фондов, к 2019 г. до 90% всего объема дефицита будет компенсироваться источниками внутреннего финансирования дефицита, преимущественно государственными ценными бумагами.