Управленческая децентрализация и экономический федерализм.

С позиций экономической науки рассредоточение властных полномочий требует специального объяснения. В самом деле, отказ от монополии на принуждение чреват несогласованностью регулятивных и фискальных решений органов власти разного уровня, Кроме того, содержание дополнительных органов требует, при прочих равных условиях, дополнительных издержек. Какого рода выгоды способны компенсировать эти издержки?

Прежде всего следует указать на преимущества управленческой (административной) децентрализации, которая в тех или иных формах используется во всех крупных организациях, например, вооруженных силах, частных фирмах и т. д.

Управленческая децентрализация позволяет эффективнее использовать информацию в интересах, представленных главным образом на верхнем уровне иерархической структуры.

Для государственного сектора характерны разнообразные управленческие иерархии, в том числе структурированные преимущественно в территориальном разрезе. Их рациональное построение составляет исключительно важную задачу, однако как таковая она не является специфической для экономики общественного сектора. С точки зрения экономической теории в этом случае имеет место не специфическая проблема федерализма, а один из вариантов проблемы принципала — агента.

Ни в экономическом, ни в правовом, ни в политическом плане федерализм не сводится к административной децентрализации. Это очевидно, если сравнить федеративные отношения с теми формами территориальной децентрализации, которые имеют место во взаимоотношениях руководства вооруженных сил с командующими округами, президентов транснациональных компаний с руководителями их национальных и региональных отделений и т. п. В рамках административной децентрализации территориальные руководители принимают ответственные решения, но действуют непосредственно от имени данной иерархической структуры и в се интересах, именно ею наделяются полномочиями и ресурсами.

В противоположность этому органы власти субъектов Российской Федерации, штатов США или земель ФРГ представляют интересы избирателей-налогоплательщиков, проживающих на данной территории. Эти органы формулируют собственную политику от имени данного электората и используют право принуждения, основанное на собственных законах, для ее реализации. Данная политика приобретает конкретное выражение в налогах и бюджетных расходах.

Проблема принципала — агента значима, разумеется, и в ситуации федерализма. Однако в роли принципала для территориального органа власти выступает не федеральный орган и даже не общенациональный электорат, а избиратели региона. Так, если региональные выборы приносят победу партии, которая на федеральном уровне находится в оппозиции, территориальный орган власти не только вправе, но и обязан проводить политический курс, существенно расходящийся с курсом федеральных властей. Другой вопрос, что задача при этом решается в рамках ограничений, налагаемых федеральными законами, в которых, в идеале, выражена медианная позиция общенационального электората. Степень развития бюджетного федерализма определяется именно мерой таких ограничений в формировании и расходовании средств.

Если пределы самостоятельности крайне узки, т. е. у региональных властей, по существу, нет ресурсов, которыми можно свободно распоряжаться, федерализм лишен экономического содержания. Если же эти пределы широки, возникает проблема согласованности политики территорий и федерации. В принципе, эта проблема разрешима на основе так называемого субсидиарного подхода, при котором деятельность властей более высокого уровня дополняет деятельность властей более низких уровней. Имеется в виду, что все задачи, решение которых в рамках отдельной территории технически возможно и не влечет больших потерь с точки зрения экономии на масштабе, должны относиться к исключительной сфере ответственности властей данной территории; что же касается общенациональных властей, то они призваны иметь дело только с задачами, которые на уровне территории не могут быть либо адекватно поставлены, либо эффективно решены.

Распределение бюджетных прав, в том числе права устанавливать налоги, при субсидиарном подходе производно от распределения сфер ответственности. Подобный подход имеет свои преимущества. Однако, как всегда в экономической науке, применительно к нему уместен вопрос о рациональной мере. В своем предельном выражении субсидиарный подход характерен скорее для межгосударственных образований (например, Европейского союза), чем для национальных государств.

66.Теоретические основы бюджетного федерализма. Федерализм и функции государственных финансов.

Бюджетный федерализм — это способ построения бюджетных отношений между уровнями бюджетной системы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований), обеспечивающий ведущую роль федерального бюджета при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов.

Сущность бюджетного федерализма выражается через его основные принципы, к которым относятся:

• единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований, как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

• сочетание централизма и демократизма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении доходов в процессе бюджетного регулирования между уровнями бюджетной системы;

• высокая степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспечен-ность на базе налогового потенциала соответствующей тер-ритории при предоставлении им необходимых прав в области налогообложения;

• активное участие субъектов федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Объективной основой единства интересов бюджетов всех уровней является то, что конечной целью деятельности органов власти любого уровня должны быть интересы населения.
Сочетание централизма и демократизма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации бюджетной системы страны в связи с усилением демократических начал в ее организации и функционирования, необходимо соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов Федерации единого государства.

 Централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете и ее усиление в условиях бюджетного федерализма целесообразны в отдельных случаях,

1)как временная мера, а не стратегическое направление развития экономических основ федеративных отношений,

2)если они способствуют лучшему удовлетворению потребностей населения,

3)не наносят ущерб интересам и задачам долговременного социально-экономического развития субъектов,

4)если вызваны чрезвычайными обстоятельствами.

Высокая степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспеченность на базе налогового потенциала региона при предоставлении им необходимых прав в области налогообложения предопределяет повышение их заинтересованности в экономическом развитии соответствующей территории, а следовательно, и в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном использовании бюджетных средств.

При рассмотрении вопроса о децентрализации предполагается, что решение будет зависеть от того, чему будет отдан приоритет, а именно, снижению издержек на информацию (и управление) или росту издержек от взаимозависимости.

а) децентрализация и/или степень федерализма государства зависят не только от издержек на информацию или издержек на управление и контроль. Определяющее значение имеют такие не­экономические факторы, как история, география, культура, формы устройства политических институтов;

б) проблема децентрализации касается в первую очередь по­литики аллокации ресурсов, а не политики стабилизации или пе­рераспределения доходов, для которых, как правило, признается необходимость централизованного выбора;

- для стабилизации необходима координация из центра, ко­торая диктуется взаимозависимостями между регионами одной страны (аналогичная проблема встает для стран, которые идут по пути интеграции в рамках ЕС и СНГ. Взаимозависимости между странами—членами Содружества значительно возрастают, и все настоятельнее требуется координация национальных политик в отношении складывающейся экономической конъюнктуры);

— в целях соблюдения справедливости политика перераспре­деления должна осуществляться в основном централизованно. В противном случае придется допустить существование нескольких различных функций общественного благосостояния внутри одной страны. Так или иначе, политика децентрализованного перераспре­деления малооправданна ввиду миграции, которая может из-за этого возникать: «богатые» будут перемещаться в зоны, где перераспреде­ление не такое сильное, а «бедные» — туда, где оно более значительно.

Функции гос. финансов:

- финансирует общественные товары

- перераспределение доходов

-осуществление макроэкономического регулирования

Теорема о децентрализации.

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ— передача функций управления от центральных органов власти местным органам, расширение круга полномочий нижестоящих органов управления за счет вышестоящих. Децентрализация эффективна, если на низших уровнях управленческой иерархии принимают обоснованные и важные решения, и эти решения не требуют согласований и утверждения руководством. Децентрализация многих управленческих функций неизбежна при территориальной разобщенности структурных подразделений предприятия (филиалы, управления структурных подразделений)

Централизацияозначает концентрацию властных полномочий на верхнем уровне руководства организацией.

Если страна состоит из двух регионов и функция спроса на неко­торое локальное общественное благо для жителей первого региона характеризуется прямойD₁, то функция спроса для жителей второго региона — прямой D₂ (рис. 14.2). Если решение будет приниматься децентрализовано, а предельные издержки поставки данного блага постоянны и равны Р*, то первому региону благо будет поставлено в количестве Q₁ а второму — соответственно в количестве Q₂.
Далее рассмотрим ситуацию, когда решение будет принимать­ся централизованно на основе некоторой агрегированной шкалы предпочтений. Тогда при одинаковом уровне издержек наличие одной и той же шкалы предпочтений приведет к одинаковому уров­ню поставки благ, например Q*. Точка Q* находится между Q₁ и Q._г и представляет собой некий усредненный показатель региональных предпочтений.

Как видно в данной ситуации, переход от децентрализованного к централизованному принятию решения привел к потере полез­ности для потребителей, которую можно характеризовать площа­дью заштрихованных треугольников E₁ E^* A и E*BE₂ В самом деле, если d₁ и D₂ — линии предельных готовностей платить за благо, то для жителя первого региона увеличение его потребления с Q_t до Q * равно сумме, отображаемой площадью фигуры Q₁E₁AQ*, aфактичес­ки платить приходится сумму P*(Q*— Q₁), которой соответствует площадь прямоугольника Q₁ Е₁ E*Q*. В то же время для жителя второго региона уменьшение с Q₂ до Q* означает потери, равные площади фигуры Q*BE₂Q₂ ,a расходы могут снизиться только на P*(Q₂ — Q*), что равно площади прямоугольника Q*E*E₂Q₂.
Таким образом, децентрализация имеет количественно изме­римую оценку. При условии, что линии D₁ и D₂, совпадают, при уровне издержек Р* нам было бы безразлично, как принимать решение — централизованно или децентрализовано.

Приведенные выше рассуждения представляют собой доказательство теоремы о децентрализации.Она формулируется следующим образом: если бюджетнаядецентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятиерешений в отношении поставки локального общественного блага либо эффективнеецентрализованного, либо, по крайней мере, не уступает ему с точки зрения эффективности.

Теорема о децентрализации даст основания перевести, казалось бы, сугубо политический вопрос о мере реальной самостоятельности территорий в плоскость сопоставления общественных издержек и выгод. Децентрализация обычно требует затрат, по крайней мере административных. Они могут сделать децентрализованную поставку общественного блага более дорогой, чем централизованная. Децентрализация эффективна, если эти конкретные, количественно определенные затраты перекрываются столь же конкретным, количественно определенным выигрышем, который в нашем упрощенном примере изображен площадью заштрихованных треугольников.

Какие факторы влияют, во-первых, на величину выигрыша от децентрализации и, во-вторых, на разницу в издержках между централизованным и децентрализованным вариантами. При прочих равных условиях, преимущества децентрализации тем больше, чем значительнее межрегиональные различия в готовности платить за благо и чем ниже эластичность готовности платить по цене. На рисунке межрегиональные различия обусловливают длину отрезков Q1Q* и Q*Q2, а эластичности в точках E1 и E2 — высоты

заштрихованных треугольников.

Дополнительные издержки, связанные с децентрализацией, возникают прежде всего за счет экономии на масштабе. Централизация и связанная с нею стандартизация зачастую позволяют не только снижать затраты административного характера, но и удешевлять непосредственно производство единицы общественного блага.

Точно количественно соизмерить выгоды и издержки децентрализации на практике вряд ли возможно. Однако знание влияющих на них факторов, имеющих экономическую природу, позволяет более обоснованно решать вопросы, относящиеся, казалось бы, исключительно к сферам политики и конституционного права.